Magistrada ponente: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp.- N° 01-26238
En fecha 7 de noviembre de 2001, la abogada MARÍA MERCEDES CHAPETA CARVAJAL, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 58.700, actuando con el carácter de SINDICO PROCURADORA DEL MUNICIPIO JUNIN DEL ESTADO TACHIRA, apeló de la sentencia dictada el 31 de octubre de 2001 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, que declaró: i) la nulidad absoluta de la Ordenanza sobre Mercados Municipales de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira, dictada en fecha 27 de marzo de 1995 y, en consecuencia, nulos los actos efectuados en su aplicación; ii) la nulidad absoluta de la Resolución Nº 007-2000 emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín el 20 de septiembre de 2000 y iii) revocó las medidas que se habían declarado a solicitud de la recurrente. Todo ello, con ocasión del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado EDGAR RAFAEL BARÓN, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 44.851, apoderado judicial de la ciudadana CANDIDA RODRÍGUEZ MENDEZ, cédula de identidad Nº 5.739.448 contra la Resolución Nº 007-2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, emanada del DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JUNÍN DEL ESTADO TACHIRA.
Oída la apelación en ambos efectos, se ordenó la remisión del expediente a esta Alzada, dándose por recibido el 26 de noviembre de 2001.
El 29 de noviembre del mismo año se dio cuenta a la Corte y, por auto de igual fecha, se designó ponente a la Magistrada ANA MARIA RUGGERI COVA fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 19 de diciembre de 2001, la abogada María Mercedes Chapeta Carvajal, en su carácter de Síndico Procuradora del Municipio Junín del Estado Táchira, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
El 16 de enero de 2002, comenzó la relación de la causa.
El 22 de enero de 2002, el abogado Freddy Duque Ramírez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 28.321, actuando con el carácter de apoderado de la recurrente, presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 13 de febrero de 2002, se agregó a los autos el escrito de pruebas reservado en fecha 7 de febrero de 2002, presentado por la Síndico Procuradora del Municipio Junín del Estado Táchira y, se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas en esta instancia.
Visto el auto de fecha 5 de marzo de 2002, mediante el cual el Juzgado de Sustanciación al providenciar el escrito de pruebas presentado en fecha 7 de febrero de 2002, declaró en relación a la reproducción del mérito favorable de autos no tener materia sobre la cual pronunciarse, por no haberse promovido medio de prueba alguno.
En fecha 25 de abril de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la abogada María Mercedes Chapeta Carvajal, en su carácter de Síndico Procuradora del Municipio Junín del Estado Táchira presentó escrito. En esa oportunidad se dijo “Vistos”.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones.
I
ANTECEDENTES
En fecha 20 de marzo de 2001, el abogado Edgar Rafael Baron, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Candida Rodríguez Méndez, interpuso ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del trabajo, de Estabilidad Laboral y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 007-2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, emitido por el ciudadano Jorge Luis Corona, en su carácter de Director del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira, en los siguientes términos:
Que su apoderada es adjudicataria y arrendataria, por más de veinte (20) años, de un puesto en el Mercado Municipal del Municipio Junín del Estado Táchira, en el que tiene constituido un fondo de comercio llamado “Refresquería El Punto del Sabor”, cuya patente de industria y comercio es la N° 24.9-21-1134, Zona 21.
Que el 2 de enero de 2001, sin mediar acto preparatorio, se presentó en el local la Síndico Procuradora Municipal con la finalidad de ejecutar la Resolución Nº 007-2000, dictada el 20 de septiembre de 2000 por el Departamento de Ingeniería Municipal y “procedió a remover el mobiliario, trayendo esto como consecuencia el cierre parcial del establecimiento ocasionándome perdidas (sic) al momento ya que el negocio es una refresquería y venta de alimentos ligeros como pasteles etc; los cuales por el cierre mucha de la mercancía se daño (sic)”.
Que la Resolución Nº 007-2000, delimitó el área de trabajo de cuatro metros cuadrados (4 mts2) a tres metros cuadrados con sesenta y cinco centímetros (3,65 mts2), sin tomar en cuenta el daño que se ocasionaba, puesto que en esos treinta y cinco centímetros (35 cm) que eliminaron, tenía una nevera industrial y un mueble donde se guardaban los insumos del negocios.
Que para el momento en que se dictó la Resolución recurrida la patente de industria y comercio estaba vencida, pero la propia Dirección de Hacienda Municipal la estaba renovando.
Que se violentó el derecho a la defensa y al trabajo, pues no tuvo conocimiento alguno de la existencia de algún procedimiento administrativo.
Que no fue notificada de la Resolución que se impugna, “la manera como se enteró fue cuando el 2 de enero de 2001 la Síndico Procuradora escoltada por varios funcionarios, fueron a ejecutar dicha resolución, violentado de esta manera el derecho a la defensa y al trabajo, y los artículos 73, 74, y 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que el acto impugnado se basó en la Ordenanza sobre el Mercado Municipal de fecha 27 de marzo de 1995 “cuya validez es ilegal, ya que la misma adolece de vicios desde su nacimiento, nunca fue firmada por la autoridad principal que para ese momento regia (sic) los destinos del municipio, es decir, por el Alcalde y mucho menos fue publicada en la respectiva Gaceta Municipal, no cumpliendo con las formalidades de ley, por lo tanto no se puede aplicar y de aplicarse, se estaría violentando normas de derecho adjetivo y sustantivo al pretender ejecutar una Resolución motivada en una ordenanza ilegal.”
Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 007-2000, de fecha 20 de septiembre de 2000 y, supletoriamente, la suspensión de los efectos de la misma, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
II
DEL FALLO APELADO
El Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, dictó sentencia el 31 de octubre de 2001, mediante la cual declaró: i) la nulidad absoluta de la Ordenanza sobre Mercados Municipales de la Alcaldía del Municipio Junín, dictada en fecha 27 de marzo de 1995 y, en consecuencia, nulos los actos efectuados en su aplicación; ii) la nulidad absoluta de la Resolución Nº 007-2000, emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín, el 20 de septiembre de 2000 y iii) revocó “las medidas aplicadas a la solicitante, en fecha 2 de enero de 2001, con fundamento en la Resolución nula emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín en fecha 20 de septiembre de 2000”.
“(...) Alegó la recurrente que a ella no se le notificó de la existencia, ni del contenido de la Resolución N° 007-2000. No existe en autos constancia de tal actuación. Además del análisis detenido del expediente no se evidencia que en la oportunidad en que se hizo presente la representante de la Alcaldía del Municipio Junín, Abg. María Mercedes Chapeta, ella hubiere dejado constancia de haberse practicado dicha notificación. Tampoco se evidencia el cumplimiento de tal formalidad de los recaudos consignados por ella en el expediente.
De las copias certificadas traídas a esta Alzada por la representante de la agraviante, Alcaldía del Municipio Junín, se observa, en contra de las afirmaciones de la recurrente, que la Ordenanza sobre Mercados Municipales si fue debidamente publicada en la Gaceta Municipal correspondiente en el mes de marzo de 1995. Se observa que la Resolución recurrida N° 007-2000, también fue publicada en la referida Gaceta Municipal, en el mes de septiembre del año 2000.
(...) se evidencia que la Ordenanza recurrida de fecha 27 de marzo de 1995, no fue firmada por el entonces Alcalde del Municipio Junín, ciudadano Pedro Fernández, tal y como claramente se observa del folio 72 el respectivo acto administrativo solo fue suscrito por el Secretario de la Cámara Municipal, ciudadano Asdrúbal Patiño Cáceres. Es evidente que el presente asunto, por no haber sido firmada, por el Alcalde, la Ordenanza sobre Mercados Municipales dictada en fecha 27 de marzo de 1995, la misma no fue promulgada. Se publicó prescindiendo de manera total y absoluta de lo pautado en el procedimiento administrativo, respecto a la formalidad de la firma del funcionario que debe promulgar tal instrumento. En consecuencia, debe declararse formalmente que tal conjunto de normas, por carecer del requisito fundamental de su promulgación, no puede tenerse como de aplicación general en el Municipio, y así formalmente se declara. Como consecuencia de todo lo anterior, y por cuanto la Resolución recurrida N°007-2000, dictada en fecha 20 de septiembre de 2000, lo fue ‘de conformidad con lo establecido en la Ordenanza sobre Mercados Municipales’, que no puede tener validez en el Municipio, y por cuanto no puede tener ninguna validez un acto administrativo dictado en aplicación y desarrollo de otro acto administrativo manifiestamente invalido, por esa misma razón debe declararse que la Resolución recurrida, antes relacionada, emanada del departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira, esta viciada de nulidad absoluta, y así formalmente se declara”.
III
FUNDAMENTACION DE LA APELACION
La abogada María Mercedes Chapeta Carvajal, en su carácter de Síndico Procuradora del Municipio Junín del Estado Táchira, en su escrito de fundamentación de la apelación, señaló lo siguiente:
Que transgredió el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pues el recurso se admitió pasados cuarenta y seis días, desde que se recibieron los antecedentes administrativos del caso.
Que, igualmente, se violó el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto no se notificó al Fiscal General de la República, sino que erróneamente se notificó al Fiscal Superior del Estado Táchira. Por otra parte afirmó que se omitió la notificación de la admisión del recurso al Síndico Procurador Municipal, de conformidad con el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que el Juzgado Superior Segundo en referencia, ordenó la publicación del cartel de notificación a los interesados en un periódico de los de mayor circulación de la ciudad de San Cristóbal, cuando en realidad la norma del artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se refiere a un diario de mayor circulación de la ciudad de Caracas, o lo que es igual, de mayor circulación a nivel nacional.
Que el recurso ha debido declararse desistido, por infracción del 125 eiusdem, toda vez que “transcurrió 17 días para publicar el cartel y 28 días para la consignación del mismo, materializando la consignación fuera del lapso legal.”
Que la sentencia está viciada de ultrapetita al conceder a la recurrente mas de lo pedido al haberse declarado la nulidad de la Ordenanza sobre Mercados Municipales, “pero en ningún lado se observa que la recurrente haya solicitado la nulidad de dicha Ordenanza”.
Por lo antes expuesto, solicitó que se declare nula la sentencia apelada.
IV
CONTESTACION A LA APELACIÓN
El 22 de enero de 2002, el abogado Freddy Duque Ramírez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.321, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Candida Rodríguez Méndez, presentó escrito de contestación a la apelación:
Que no es imputable a ella el hecho de que el tribunal tenga exceso de trabajo y haya admitido el recurso fuera de los lapsos previstos en la ley.
Que la reiterada Doctrina y Jurisprudencia han sido contestes en afirmar que “cuando se trate de Institutos Autónomos o Instituciones Públicas Municipales o Estatales donde se tenga representación legal, se hace innecesaria la notificación de estos funcionarios”.
Que la publicación se cumplió en el periódico más importante y de mayor circulación en el Estado Táchira, razón por la cual hubo pleno conocimiento de causa por parte de las personas interesadas.
Que no existe el vicio de ultrapetita, por cuanto la nulidad de la Ordenanza sobre el Mercado Municipal estuvo planteada en el recurso.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la abogada María Mercedes Chapeta Carvajal, en su carácter de Síndico Procuradora del Municipio Junín del Estado Táchira, y al respecto observa:
En primer término, esta Alzada por ser una materia vinculada al orden público debe necesariamente analizar la competencia del Juzgado Superior Segundo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Edgar Rafael Barón, apoderado judicial de la ciudadana CANDIDA RODRÍGUEZ MENDEZ, contra la Resolución Nº 007-2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, emanada del DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JUNÍN DEL ESTADO TACHIRA.
Para ello, se observa que la competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de un recurso de nulidad, viene determinada por el órgano o autoridad que profirió el acto administrativo impugnado.
De esta forma, se tiene que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone la competencia de los tribunales contencioso administrativos de primera instancia para conocer de los recursos de nulidad. En ese sentido, la citada norma establece lo siguiente:
“Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad.”
De lo anterior, se colige que cuando se impugna un acto administrativo emanado de una autoridad municipal, como ocurrió en el presente caso, -Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira-, el tribunal competente es el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo Regional, en este caso, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, con sede en el Estado Barinas. La anterior conclusión, evidencia la incompetencia del Juzgado Superior Segundo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira que conoció, en primera instancia, el recurso de nulidad intentado contra la Resolución Nº 007-2000 emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín el 20 de septiembre de 2000.
Así las cosas, esta Corte observa que el Juzgado Superior Segundo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, no tenía competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 007-2000, emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira. Así se declara.
Aunado a lo anterior, considera necesario y oportuno esta Corte señalar que el Juzgado Superior Segundo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, declarado incompetente por esta Corte con anterioridad, declaró la “nulidad absoluta de la Ordenanza sobre Mercados Municipales de la Alcaldía del Municipio Junín, dictada en fecha 27 de marzo de 1995”, usurpando atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que es el órgano jurisdiccional que tiene la atribución del control concentrado de la Constitución.
En este sentido, mediante sentencia de fecha 15 de mayo de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, señaló que “ha sido jurisprudencia reciente de esta sala que el conocimiento de las acciones de nulidad dirigidas contra las Ordenanzas le corresponde sólo si han sido dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (sentencias N° 2353/2001, 246/2002 y 254/2002). En cambio si la Ordenanza hubiera sido dictada en ejecución directa e inmediata de una Ley –normalmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal- correspondería a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo el conocimiento de los recursos dirigidos en su contra”.
En la referida sentencia dicha Sala igualmente manifestó:
“Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta sala rectifica expresamente su posición y declara que si tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.
Observa la sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y Leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.
Esta conclusión es más acorde con el propio Texto Constitucional, pues la existencia de la coma separando ‘las constituciones y leyes estadales’ de las ‘Ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución’, no puede hacer que las Ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. (...) La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa. (...) Debe destacar esta sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambie, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.”
Definido lo anterior, es evidente que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, es el competente para conocer de todas las demandas de nulidad dirigidas contra Ordenanzas, de esta forma, si en el presente caso, se hubiere solicitado la nulidad de la Ordenanza sobre Mercados Municipales, el tribunal a quo, debía declararse incompetente para conocer dicha nulidad, y declinar la competencia a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
Por último, esta Corte considera que, en resguardo y respeto de las normas procesales y en virtud de las múltiples denuncias formuladas sobre el procedimiento seguido en la primera instancia, se debe no sólo anular el fallo apelado, sino también todo lo actuado; en consecuencia, se ordena la inmediata remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, con sede en el Estado Barinas y se repone la causa al estado de un nuevo pronunciamiento acerca de la admisión del recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Candida Rodríguez Méndez contra la Resolución Nº 007-2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de La Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira. Así se decide.
VI
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1. - ANULA la sentencia dictada el 31 de octubre de 2001 por el Juzgado Superior Segundo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Estabilidad Laboral y de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, que declaró: i) la nulidad absoluta de la Ordenanza sobre Mercados Municipales de la Alcaldía del Municipio Junín del Estado Táchira, dictada en fecha 27 de marzo de 1995 y, en consecuencia, nulos los actos efectuados en su aplicación; ii) la nulidad absoluta de la Resolución Nº 007-2000 emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín el 20 de septiembre de 2000 y iii) revocó las medidas que se habían declarado a solicitud de la recurrente.
2.- ORDENA la remisión inmediata del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, con sede en el Estado Barinas, el cual es el tribunal competente para conocer del recurso e nulidad intentado por la ciudadana CANDIDA RODRÍGUEZ MENDEZ contra la Resolución Nº 007-2000 emanada del Departamento de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Junín el 20 de septiembre de 2000.
3.- ANULA todo lo actuado y se repone la causa al estado de un nuevo pronunciamiento acerca de la admisión del recurso de nulidad por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal competente. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. Nº 01-26238.-
AMRC/lbg
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