MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA 01-26019 El 7 de marzo de 2002, la abogada Lucía Gómez de Delgado, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 3.811.631, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana YELITZA VIRGINIA GAVIDIA SAEZ, cédula de identidad N° 6.316.349, apeló del auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, en fecha 26 de febrero de 2002, por el cual se inadmitió el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la mencionada ciudadana contra la falta de respuesta de la Junta Directiva de la empresa estatal PETROQUÍMICA DE VENEZUELA S.A (PEQUIVÉN) ante la solicitud que se le formuló para que reconociera la nulidad absoluta del acto mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la demandante. El 3 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de esa misma fecha, se designó como ponente, a los fines de decidir la apelación, a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte procede a dictar sentencia, en los siguientes términos: I ANTECEDENTES En fecha 25 de octubre de 2001, los abogados Lucía Gómez de Delgado y Oswaldo Domínguez Hernández, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 11.914 y 2.742, respectivamente, en representación de la ciudadana YELITZA VIRGINIA GAVIDIA SAEZ, cédula de identidad Nº 6.316.349, solicitaron la anulación del “acto administrativo tácito sancionatorio, producido como consecuencia del silencio administrativo de la Junta Directiva de Petroquímica de Venezuela S.A. (PEQUIVEN), ante la solicitud hecha a dicha Junta en fecha 26 de marzo [de 2001] para que reconociera la nulidad de lo resuelto en su sesión de fecha 20 de marzo de 2000, en la cual se declaró la responsabilidad administrativa [de la recurrente], por omisiones a los deberes inherentes a sus funciones”. De dicha demanda se dio cuenta el día 30 de octubre de 2001, fecha en la que se solicitó, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la empresa Petroquímica de Venezuela, S.A., la remisión del expediente administrativo correspondiente. En vista de que la empresa Pequivén no remitió el expediente solicitado, la parte actora –en fecha 5 de febrero de 2002- consignó copia certificada de los documentos que, según afirma, figuran en él y pidió que los autos fueran pasados al Juzgado de Sustanciación a fin de que se pronunciara sobre la admisión del recurso. En atención a la solicitud de la demandante, esta Corte –el 7 de febrero de 2002- remitió los autos al Juzgado de Sustanciación, reservándose, sin embargo, la posibilidad de solicitar nuevamente los antecedentes del caso. II DEL AUTO APELADO El Juzgado de Sustanciación inadmitió el recurso por auto de fecha 26 de febrero de 2002. A tal efecto partió de la afirmación de que el acto impugnado consistía en la decisión de la Junta Directiva de la empresa Pequivén, adoptada en su sesión del día 20 de marzo de 2000, de declarar la responsabilidad administrativa de la recurrente. Contra ese acto, notificado el 3 de abril de ese mismo año, cabía recurso de reconsideración dentro de un plazo de quince días, tal como se le comunicó a la afectada. Sin embargo, el Juzgado de Sustanciación observó que la copia del recurso de reconsideración que figuraba en el expediente no demostraba que el mismo “haya sido interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de su notificación, ya que éste no contiene ninguna fecha que indique cuándo fue efectivamente interpuesto, ni consta tampoco que el mismo haya sido recibido por la Junta Directiva de Petroquímica de Venezuela, ya que no contiene ningún sello o firma de recibido, con la cual se hubiera dejado constancia de su efectivo recibimiento por dicho Organismo”. Por lo tanto, al no existir prueba del ejercicio del recurso de reconsideración, el Juzgado de Sustanciación estimó incumplido el requisito de agotamiento de la vía administrativa e inadmitió el recurso de anulación, agregando que la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta presentada por la recurrente el 26 de marzo de 2001 ante la Junta Directiva de Pequivén, de conformidad con el artículo 83 de Procedimientos Administrativos, “no está concebida como uno de aquellos recursos administrativos capaces de poner fin a la vía administrativa”. En tal virtud, el Juzgado de Sustanciación negó la admisión del recurso interpuesto ante esta Corte, en aplicación de lo dispuesto en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR El recurso de anulación interpuesto ante esta Corte se dirigió contra lo que los apoderados de la impugnante han calificado como “acto administrativo tácito sancionatorio”, derivado del silencio de la Junta Directiva de Pequivén frente a la solicitud que se le formuló el día 26 de mayo de 2001, con base en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para que reconociera la nulidad absoluta de la decisión de declarar la responsabilidad administrativa de la ciudadana Yelitza Virginia Gavidia Sáez, adoptada el 20 de marzo de 2000. Observa esta Corte que el Juzgado de Sustanciación partió de un falso supuesto al decidir sobre la admisión del recurso contencioso-administrativo de anulación, por cuanto estimó que el mismo se dirigía contra la decisión de declarar la responsabilidad administrativa de la demandante -de fecha 20 de marzo de 2000- cuando el escrito contentivo del recurso deja expresado claramente que se impugnó el “acto administrativo tácito sancionatorio, producido como consecuencia del silencio administrativo de la Junta Directiva de Petroquímica de Venezuela S.A. (PEQUIVEN), ante la solicitud hecha a dicha Junta en fecha 26 de marzo [de 2001] para que reconociera la nulidad de lo resuelto en su sesión de fecha 20 de marzo de 2000, en la cual se declaró la responsabilidad administrativa [de la recurrente], por omisiones a los deberes inherentes a sus funciones”. Como no constaba en el expediente –para la fecha del auto apelado- la efectiva interposición del recurso de reconsideración contra la decisión del 20 de marzo de 2000, el Juzgado de Sustanciación estimó que no se había agotado la vía administrativa e inadmitió el recurso. La única referencia a la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta la hizo para afirmar que ella no constituye un medio idóneo para agotar la vía administrativa respecto de aquel acto del 20 de marzo de 2000. Queda claro, pues, que para el Juzgado de Sustanciación el acto impugnado era la declaratoria de responsabilidad administrativa y, en vista de que no había constancia del ejercicio del recurso de reconsideración, entendió que no se había agotado la vía administrativa, lo que es errado, como se expondrá a continuación. Es cierto que el presente recurso de anulación está necesariamente vinculado al acto del 20 de marzo de 2000 –pues es la decisión cuya nulidad absoluta se solicitó reconocer- pero no podía el Juzgado de Sustanciación apartarse del escrito presentado ante esta Corte, en el que se deja establecido que el recurso se planteó por la falta de respuesta de la Junta Directiva de Pequivén ante la solicitud de reconocimiento de la nulidad absoluta de la tantas veces referida decisión del 20 de marzo de 2000. Debe recordarse que la solicitud a que se contrae el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no es un recurso ordinario contra los actos administrativos, sino una petición autónoma que se formula, distinta de los recursos previstos en la Ley (reconsideración, jerárquico e institucional). Como ha expresado esta Corte en reiteradas ocasiones, los recursos administrativos ordinarios son los que proceden frente a actos definitivos –y excepcionalmente de trámite- que causen un agravio, pero que no hayan aun quedado firmes. Contra los actos firmes la referida Ley prevé otros mecanismos para proteger los derechos e intereses de los afectados, entre los que destacan el recurso de revisión contemplado en su artículo 97 y la solicitud de reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto, establecida en el citado artículo 83. De esta manera, la solicitud de reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto administrativo no es un recurso –o al menos no es un recurso ordinario- que se sume al de reconsideración o al jerárquico (y en su caso, al institucional), sino una petición que procede en cualquier tiempo. Por tanto, el Juzgado de Sustanciación erró al estimar que el acto impugnado es el del 20 de marzo de 2000 –un acto que en realidad ya había quedado firme-, desconociendo que el objeto del presente recurso es la falta de respuesta a la solicitud que se hizo a la Junta Directiva de Pequivén el día 26 de marzo de 2001. Así se decide En vista de que el Juzgado de Sustanciación erró en la determinación del acto impugnado, esta Corte pasa a pronunciarse directamente sobre la admisión del recurso de anulación. Al respecto se observa: Como se ha indicado, la primera decisión que afectó a la ciudadana Yelitza Virginia Gavidia Sáez fue la declaratoria -el día 20 de marzo de 2000- de su responsabilidad administrativa por parte de la Junta Directiva de Pequivén, empresa en la que prestó sus funciones hasta su renuncia. Contra esa decisión, notificada el 3 de abril del mismo año, era procedente el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se hizo saber a la afectada. Cuando el Juzgado de Sustanciación dictó el auto por el que inadmitió el presente recurso de anulación no constaba en el expediente la fecha en que fue interpuesto el recurso de reconsideración contra la declaratoria de responsabilidad administrativa y ni siquiera si había sido recibido efectivamente por la Junta Directiva de Pequivén. El día 17 de abril de 2002 la apoderada de la demandante consignó copia de dicho recurso, en la que sí consta la fecha de su recepción: 27 de abril de 2000. En todo caso, dicho recurso de reconsideración no fue contestado por la Junta Directiva de Pequivén, por lo que pudo haberse ejercido el correspondiente recurso contencioso-administrativo, una vez vencido el plazo de que disponía esa Junta para resolver expresamente la petición. El recurso jurisdiccional, tal como lo dispone el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debió intentarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que venció el plazo para la respuesta expresa del recurso de reconsideración. La asignación legal de efectos denegatorios el silencio administrativo se convierte, de esta manera, en la garantía de los particulares a fin de que la inacción del órgano llamado a decidir no frustre su derecho a acudir a la instancia judicial. Sin embargo, consta en el expediente que la afectada por la decisión de Pequivén no aprovechó el beneficio que le proporcionan los artículos 92 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puesto que no interpuso el recurso jurisdiccional. Es de presumir, así, que optó por esperar la resolución expresa de su recurso de reconsideración, momento a partir del cual correrían los seis meses de plazo para el recurso contencioso-administrativo. Tal actitud es legítima, pero evidentemente riesgosa, pues se enfrenta al inconveniente de que no se produzca la decisión expresa y, por tanto, se cierre definitivamente la vía judicial. No existiría, en este último supuesto, negación del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que al afectado se le concedió la oportunidad de defenderse frente al acto que le afectaba y, sin embargo, no lo hizo. En el caso de autos, por tanto, es indudable que el acto del 20 de marzo de 2000 quedó firme por falta de recurso en su contra. Ahora bien, cuando ya había vencido tanto el plazo para decidir el recurso de reconsideración como el lapso para realizar la impugnación judicial en virtud del silencio en que incurrió la Junta Directiva de Pequivén, se solicitó a ese órgano el reconocimiento de la nulidad absoluta del acto de fecha 20 de marzo de 2000, tal como lo permite el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Esa solicitud tampoco fue contestada, pero respecto de ese silencio sí se invocaron sus efectos negativos y se intentó el presente recurso contencioso-administrativo. Debe esta Corte, en consecuencia, pronunciarse sobre la admisión de un recurso contencioso-administrativo en los casos en que su objeto esté constituido por la decisión –o la falta de respuesta- respecto de la solicitud prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto a que se refiere ha quedado firme por falta de ejercicio de los recursos administrativos ordinarios o de los recursos judiciales. Al respecto observa: La previsión del artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha sido incluida para facultar a la Administración para reconocer, de oficio o a instancia de parte, la nulidad absoluta de un acto que ha dictado, aun cuando hayan vencido los plazos para recurrirlo. Es, de tal manera, un mecanismo excepcional, dirigido a permitir que ciertos actos afectados por los más graves vicios -los de nulidad absoluta- puedan desaparecer. Ahora bien, la manera en que está concebida la norma demuestra que no se trata simplemente de una facultad prevista para proteger los intereses de los particulares afectados, sino de una verdadera garantía para el respeto del ordenamiento jurídico, lo que justifica que se trate de una potestad ejercible de oficio, a diferencia de los recursos administrativos ordinarios o de los recursos jurisdiccionales, en los que sólo puede actuarse a solicitud de interesado. La relevancia de esta disposición es indudable, al servir de cauce para la desaparición de actos que adolezcan de vicios de especial gravedad, como son aquellos que el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos califica como de nulidad absoluta. Sin embargo, esta facultad debe necesariamente ser analizada a la luz de los principios que informan el régimen venezolano de control de los actos administrativos, por cuanto, de estudiarse aisladamente puede llegarse a conclusiones que no se corresponden con el sistema que nuestra legislación ha instaurado y que la jurisprudencia ha reconocido y desarrollado. En efecto, esta Corte ha aceptado –en los párrafos que preceden- que la solicitud de reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto administrativo es una petición que se formula con independencia de los recursos administrativos ordinarios, por lo que no debe confundirse con éstos. El escrito presentado en tal sentido merece, por supuesto, una respuesta de la Administración, en virtud de su deber genérico de atender las peticiones que se le formulan, pero no es un recurso. Esta naturaleza es la que explica que la potestad de reconocimiento de nulidad absoluta esté establecida en el capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos y no en el de los recursos administrativos, con lo que se pone de relieve que la previsión del artículo 83 es más bien una manifestación del poder de autotutela de la Administración, si bien se permite que los administrados insten su actuación. No puede olvidarse que la legislación venezolana prevé, en aras de la seguridad jurídica, la caducidad de los recursos dirigidos a impugnar actos administrativos, para lo que se contemplan plazos, más o menos breves, según el recurso de que se trate. Cada recurso debe intentarse en el orden establecido en la ley y dentro del plazo fijado. Sólo ante la decisión expresa o la falta de oportuna respuesta puede intentarse el recurso siguiente, hasta llegar así al último de ellos: el contencioso-administrativo. En caso de que el interesado desatienda esa carga que se le ha impuesto, pierde su derecho al recurso, pues, como se ha indicado, la seguridad jurídica lo exige. Al interesado se le conceden diversas oportunidades para impugnar y debe –al ser una carga- hacer uso de ellas si desea que la situación que denuncia sea revisada y, en su caso, corregida. De no hacerlo, pierde su derecho. El que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos permita que un interesado plantee ante la Administración la nulidad absoluta de un acto administrativo no puede implicar el desconocimiento de lo que se ha expuesto, pues no es posible, a través de una solicitud como la mencionada, despojar de sentido a todo un conjunto de disposiciones tendentes a procurar la adquisición de firmeza de los actos. De esta forma, si bien el ejercicio de recursos constituye un derecho de los afectados por una acción u omisión de la Administración, también ésta tiene interés en que los actos adquieran, después de un tiempo, la firmeza necesaria para evitar la incertidumbre que, en caso contrario, podría generarse. En criterio de esta Corte, de concebirse a la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta como una petición que inicia un procedimiento constitutivo nuevo, que luego dé lugar a recursos administrativos y judiciales, se trastornaría la finalidad que guió su incorporación a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ello, estima la Corte que el poder de reconocimiento de nulidad absoluta no genera para el particular la posibilidad de reabrir la vía jurisdiccional para actos que han quedado firmes. Sostener lo contrario implicaría aceptar la impugnación de actos administrativos con posterioridad al vencimiento del plazo previsto en la ley para ello, con lo que la exigencia de lapsos quedaría olvidada y su reapertura dependería de la voluntad de quienes formulen la petición de reconocimiento de la nulidad absoluta. Es lo que, precisamente, ha sucedido en el caso de autos, en el que había ya vencido el lapso para interponer el recurso contencioso-administrativo. Tal aserto queda corroborado, en opinión de esta Corte, por el hecho de que un acto que ha sido ya revisado judicialmente no puede ser luego objeto de la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta, en virtud de que ha operado sobre él la cosa juzgada. Si la solicitud a que se refiere el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debiese ser concebida como el derecho a obtener la revisión, en cualquier momento, de los actos firmes, con la consiguiente reapertura de los plazos procesales, no había razón para negarla en el caso de actos cuya firmeza se ha adquirido por decisión judicial expresa y sí admitir su procedencia cuando la firmeza ha surgido por falta de ejercicio oportuno de los recursos a que hubiera lugar. Aceptar la reapertura de los plazos permite que los particulares puedan burlar las normas que la misma Ley ha establecido con severidad, legitimándose incluso situaciones de verdadero fraude procesal. En conclusión, esta Corte considera que debe declararse la inadmisibilidad de un recurso de anulación que se intente contra la decisión de un órgano administrativo, o su falta de respuesta, cuando se le ha pedido el reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto que ha quedado firme por el transcurso del tiempo, puesto que la solicitud prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no puede dar lugar a la reapertura de los lapsos para recurrir. Así se declara. Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte confirma el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, en fecha 26 de febrero de 2002, con la motivación expuesta en la parte motiva del presente fallo. Así se decide. IV DECISIÓN Por todas las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: 1. CONFIRMA el auto del Juzgado de Sustanciación de fecha 26 de febrero de 2002, que declaro Inadmisible el recurso de anulación intentado por los abogados Lucía Gómez de Delgado y Oswaldo Domínguez Hernández, en representación de la ciudadana YELITZA VIRGINIA GAVIDIA SAEZ, contra “acto administrativo tácito sancionatorio, producido como consecuencia del silencio administrativo de la Junta Directiva de Petroquímica de Venezuela S.A. (PEQUIVEN), ante la solicitud hecha a dicha Junta en fecha 26 de marzo [de 2001] para que reconociera la nulidad de lo resuelto en su sesión de fecha 20 de marzo de 2000, en la cual se declaró la responsabilidad administrativa [de la recurrente], por omisiones a los deberes inherentes a sus funciones”, con las motivaciones expuestas en la parte motiva del presente fallo. Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los________________ (_____) días del mes de__________de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA Ponente La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTINEZ Exp. N° 01-26019.- AMRC/ala.-