Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 01-26233 En fecha 26 de noviembre de 2001, fue presentado por ante esta Corte escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada, interpuesto por las abogadas Jasmín Noll Lechner y Beatríz J. Márquez, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 18.180 y 22.774, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA ARQUINPRO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 17 de junio de 1986, bajo el Nº 29, Tomo 79-A-Pro., contra el acto administrativo contenido en la Resolución dictada por el Presidente y demás miembros del Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (INAVI), adscrito al MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, en su reunión Nº 033, de fecha 11 de octubre de 2001, punto Nº 001, notificada a los representantes de la Empresa en fecha 16 de octubre de 2001, mediante Oficio Nº 00780 de esa misma fecha. En fecha 29 de noviembre de 2001, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado César J. Hernández, a los fines de que la Corte decidiera acerca de su competencia para conocer del presente recurso y eventualmente sobre la medida cautelar de amparo constitucional solicitada. En fecha 10 de enero de 2002, en virtud de la reincorporación de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Magistrado Perkins Rocha Contreras, Presidente; Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidente; y las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Ana María Ruggeri Cova, reasignándose la ponencia a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. Mediante decisión de fecha 31 de enero de 2002, esta Corte se declaró (i) competente para conocer y decidir el presente asunto, (ii) admitió tanto al recurso contencioso administrativo de anulación como la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente al primero, (iii) declaró procedente la acción conjunta de amparo e improcedente la solicitud de medida provisionalísima o precautelar y, (iv) ordenó la apertura de pieza separada, a los fines de la articulación probatoria a que se refiere el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil. En fecha 27 de febrero de 2002, se dejó constancia de que fueron agregados a los autos, copias certificadas de las notificaciones de la decisión dictada por esta Corte en fecha 31 de enero de 2002. En fecha 28 de febrero de 2002, se pasó el presente cuaderno separado al Juzgado de Sustanciación de esta Corte. En virtud de la decisión de esta Corte de fecha 31 de enero de 2002, en fecha 7 de marzo de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte procedió a la apertura del cuaderno separado de medidas, a los fines de tramitar la correspondiente oposición a la medida cautelar acordada. En fecha 8 de marzo de 2002, el abogado Johnny Rotondaro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 17.959, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), presentó escrito de oposición a la medida cautelar de amparo constitucional acordada. Por auto de fecha 20 de marzo de 2002, el Juzgado de Sustanciación vista la diligencia suscrita por el abogado Jhonny Rotondaro, actuando en su carácter de autos, declaró que en razón de que no había sido promovido medio de prueba alguno, no tenía materia sobre la cual pronunciase y que corresponderá a esta Corte la valoración de los autos. En fecha 22 de marzo de 2002, vencido el lapso de oposición y de la articulación probatoria establecida en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el cuaderno separado a la Corte, para la continuación de la tramitación. En fecha 17 de abril de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente. Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente cuaderno separado de medidas, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones. I DE LA MEDIDA CAUTELAR ACORDADA Esta Corte fundamentó la declaratoria de procedencia de la acción de amparo constitucional conjuntamente interpuesta con recurso contencioso administrativo de anulación, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Se solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución dictada en la reunión del Directorio del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) Nº 033, de fecha 11 de octubre de 2001, punto Nº 001, y notificada a los representantes de la Empresa en fecha 16 de octubre de 2001, mediante Oficio Nº 00780 de esa misma fecha. Al respecto, esta Corte expresó: Que del análisis cautelar, no puede desprenderse que exista una apertura de un procedimiento dirigido a proteger y salvaguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante, pues como se desprende del texto de la Resolución que se impugna, la misma se fundamenta en la Resolución de fecha 18 de abril de 2001, en la que se ordenaba la apertura del procedimiento de rescisión de los contratos suscritos entre el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) y la Sociedad Mercantil Constructora Arquinpro, C.A., aún cuando en sentencia de esta Corte de fecha 27 de junio de 2001, en la acción de amparo autónoma interpuesta por la también hoy accionante contra el mismo Instituto Autónomo, este Órgano Jurisdiccional declaró: “Improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos Arturo Jegerman y Noel Epelboin, actuando en su carácter de Presidente y Vicepresidente de la Sociedad Mercantil ‘CONSTRUCTORA ARQUINPRO, C.A.’, representados por el abogado Carmelo De Gracia Suárez, contra el acto administrativo dictado en fecha 18 de abril de 2001 por el Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA ‘INAVI’, que pretendía rescindir los contratos de obra otorgados a la accionante distinguidos con las siglas PROVIS-UCP-NV-001/00 y PROVIS-UCP-NV-003/00, por cuanto de la exposición formulada por el abogado de la accionante, así como de los documentos consignados por él en la audiencia, se constata la ocurrencia de un pronunciamiento administrativo mediante el cual el ente accionado da respuesta al recurso de reconsideración de fecha 16 de abril de 2001, con lo cual, al otorgársele una prórroga en la ejecución de los contratos , entre otros aspectos, se satisface la pretensión constitucional de obtener oportuna respuesta, así como el derecho a la defensa y al debido proceso, por lo que entiende esta Corte que con tal pronunciamiento se extingue el procedimiento de rescisión de contrato al que se hizo alusión, y en consecuencia, decae la presente acción constitucional por pérdida del objeto de la pretensión de amparo deducida” . (Subrayado de este fallo). Que en el expediente en curso, constan las actuaciones realizadas por la parte presuntamente agraviada, las comunicaciones emanadas del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), así como las sentencias que esta Corte dictare con ocasión a la acción de amparo constitucional interpuesta por la quejosa, en razón de un intento de la Directiva del mencionado Instituto Autónomo de rescindir los contratos, aún cuando se había otorgado una prórroga para el lapso de entrega o culminación de las obras, considerando esta Corte, que tal actuación por parte del ente administrativo presumía una violación al principio de la cosa juzgada administrativa. Que habiendo quedado extinguido el procedimiento de rescisión de los contratos de marras, existe una presunción de violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de la accionante, y en tal razón se consideró que existía el requisito relativo a la presunción de buen derecho. Que el hecho que sea presumible que el acto impugnado haya sido dictado sin la realización del debido procedimiento y vulnerándose garantías constitucionales fundamentales, hacía igualmente presumible la premura e incluso el interés de la parte actora, en aras a la tutela de sus derechos y de que no sea irreparable la situación jurídica planteada, de que se suspendan los efectos del acto que declaró la rescisión de los contratos en cuestión, por cuanto de no ser así quedaría extinguida la relación existente entre la accionante y el ente administrativo presuntamente agraviante, y en consecuencia de resultar victoriosa la quejosa en el fondo del asunto debatido, es decir, en el recurso de nulidad de la Resolución antes identificada, sería imposible retrotraer una relación jurídica que ya no existe y que ha generado innumerables consecuencias. II DEL ESCRITO DE OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR ACORDADA En fecha 8 de marzo de 2002, el abogado Johnny Rotondaro, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), presentó escrito de oposición a la medida cautelar de amparo constitucional acordada por esta Corte en fecha 31 de enero de 2002, en el cual expuso: Que se desprende del fallo de fecha 31 de enero de 2002, que el procedimiento administrativo de resolución unilateral de los contratos signados con las siglas PROVIS-UCP-NV-001/00 y PROVIS-UCP-NV-003/00, quedó extinguido al otorgarle el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), una prórroga en la ejecución de los mismos a la Empresa presuntamente agraviada, en fecha 15 de mayo de 2001. Que este criterio ya había sido expuesto en fallo de fecha 27 de junio de 2001, al señalar la Corte que el procedimiento había decaído o terminado. Que el decaimiento es una forma de extinción o cesación de los efectos del acto administrativo y cuando se produce el mismo, la Administración lo debe declarar. Que la regulación de la terminación del procedimiento administrativo, está contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en tal sentido, la Ley obliga a la Administración a decidir todo asunto pendiente que se le hubiere planteado. Que al declarar la Corte que el procedimiento había decaído o se había extinguido, en los dos fallos antes citados, se excedió en sus facultades. Que como el procedimiento no quedó extinguido, no podía ser la presunta extinción argumento suficiente para decidir el presente caso. Que mal podía declararse con lugar el amparo, bajo el supuesto del decaimiento o extinción del procedimiento administrativo, por cuanto la Administración no dictó un acto que lo declarara y, en virtud de ello, resulta obvio concluir que no hubo presunción de buen derecho. Que el juzgador para presumir la violación de derechos constitucionales, debe tener una prueba. Que el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), fue en todo momento respetuoso de los derechos a la defensa y al debido proceso de Constructora Arquinpro, C.A. Que como no se configuró el primer requisito de procedencia del amparo cautelar solicitado, tampoco se configuró el requisito referido al periculum in mora. Que era deber de la recurrente, demostrar los hechos que concretan las violaciones o amenazas de violaciones denunciadas y fundamentar tales aseveraciones, lo cual no aparece reflejado en el presente caso. Que para que opere la cosa juzgada administrativa, era necesario que existiera un acto que resolviera de manera diferente lo ya establecido en otro creador de derechos, lo cual afectaría al segundo acto de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para lo cual hace falta que una autoridad judicial determine luego de un procedimiento contencioso administrativo de anulación, que dicho acto está viciado de nulidad absoluta. Que en el presente caso existe un acto que otorga una prórroga a la ejecución de unos contratos y posteriormente un acto administrativo, que constituye la terminación de un procedimiento administrativo, por el cual el órgano decide rescindir los contratos suscritos, siendo que ambos actos se refieren a situaciones distintas. Que finalmente solicitan se revoque la medida cautelar de amparo constitucional acordada. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte pasa a decidir, previas las consideraciones que a continuación se realizan: En primer término, debe referirse esta Corte a la declaratoria de decaimiento y, en consecuencia, de extinción del procedimiento administrativo mediante el cual el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), pretendía declarar la rescisión de los contratos suscritos con la Sociedad Mercantil Constructora Arquinpro, C.A. En tal sentido, vale señalar que tal decaimiento del procedimiento administrativo, fue declarado por esta Corte en fecha 27 de junio de 2001, en virtud de que durante la audiencia constitucional que se realizara en razón de la acción de amparo constitucional interpuesta por la Sociedad Mercantil Constructora Arquinpro, C.A. contra el propio Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), por la emisión del acto de fecha 18 de abril de 2001, mediante el cual se ordenó la apertura del procedimiento de rescisión de los contratos suscritos entre éstos, el abogado de la Empresa accionante alegó y probó la existencia de un acto mediante el cual el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), otorgaba una prórroga a la ejecución de los contratos, con lo cual se entendió que, siendo un pronunciamiento del propio ente, dictado además en razón del propio procedimiento aperturado, este debía entenderse como el acto que daba por terminado y decaído el procedimiento iniciado. Es importante destacar, que ese acto mediante el cual se otorgaba la prórroga, daba respuesta en esa oportunidad a la accionante, y mediante el mismo esta Corte estimó que se encontraban garantizados los derechos de la quejosa, razón por la que declaró improcedente el amparo interpuesto. Ahora bien, siendo que la presente medida cautelar de amparo constitucional fue interpuesta en razón de que en fecha 11 de octubre de 2001, el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) en su reunión Nº 033, dictó una Resolución notificada a la accionante en fecha 16 de octubre de ese mismo año, mediante la cual se resolvió la rescisión de los contratos de manera unilateral, fundamentándola en el procedimiento aperturado en fecha 18 de abril de 2001, esta Corte consecuente en su criterio y ajustando su actuación a lo alegado y probado en autos, además partiendo de un análisis preliminar de la situación, propio de las medidas cautelares, estimó que siendo como era, que ya el propio ente había declarado la prórroga de la ejecución de los contratos, dando por terminado o extinguido el procedimiento administrativo aperturado con el fin de declarar su rescisión, mal podía el mismo órgano, fundamentándose en dicho acto de apertura, declarar la rescisión de los contratos, por cuanto presume esta Corte que, de ello ser así, se estarían violentando los derechos a la defensa y al debido proceso de la accionante. Así se declara. Señala, la representación en juicio del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), que esta Corte se sustituyó en la Administración, al declarar mediante sentencia de fecha 27 de junio de 2001, confirmada a través del fallo de fecha 31 de enero de 2002, que con el acto mediante el cual se acordó la prórroga para la ejecución de los contratos, había decaído o terminado el procedimiento administrativo, sin embargo, reconoce igualmente el apoderado judicial del Instituto Autónomo, que en efecto fue dictado el citado acto mediante el cual se otorgó la prórroga, lo cual desvirtúa el propio argumento. Al respecto, advierte esta Corte que no es esta la oportunidad procesal para formular argumentos frente a la sentencia dictada en fecha 27 de junio de 2001, pues en todo caso se disponen de los mecanismos de apelación y de consulta del referido fallo, previstos en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para formular por ante el Tribunal de Alzada de esta Corte, que en lo que se refiere a acciones autónomas de amparo constitucional es la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los correspondientes fundamentos de hecho y de derecho que se estimen convenientes alegar, a fin de garantizar el principio de la doble instancia y los derechos que se estimen conculcados. Por otra parte, cabe señalar que de ninguna manera esta Corte sustituyó a la Administración en su pronunciamiento respecto al procedimiento administrativo del que se trataba, por el contrario, la propia Administración mediante el otorgamiento de la prórroga, terminaba el propio procedimiento, lo cual fue confirmado por esta Corte, razón por la cual se desestima el mencionado argumento. Así se declara. Respecto a la no existencia del requisito de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional, relativo a la presunción de buen derecho, esta Corte, confirmando lo señalado en el fallo de fecha 31 de enero de 2002, expresa que habiendo sido acordada la prórroga en la ejecución de los contratos, a través del pronunciamiento expreso de la Administración, al dictarse un acto mediante el cual se declaraba la extinción de los contratos, fundamentándolo en el acto con el cual se aperturó el procedimiento administrativo que había culminado con el acto declaratorio de la prórroga para la ejecución, resultaba presumible para esta Corte la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de la accionante. Así se declara. En este sentido, siendo que existe tal presunción de violación, y en el supuesto de que resulte nulo, a través de la sustanciación del recurso contencioso administrativo de anulación, el acto impugnado, de no acordarse la medida cautelar de amparo constitucional para suspender los efectos del propio acto, resultaría de imposible reparación la situación jurídica infringida, por cuanto la propia relación o vínculo que generó la presente acción, es decir la relación contractual, habría devenido para ese momento en inexistente, razón por la que esta Corte estima, que en efecto en el presente caso, se verifican los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional, a saber, fumus boni iuris o presunción de buen derecho y periculum in mora . Así se declara. Con relación a la garantía de la cosa juzgada administrativa, esta Corte debe señalar que, como en efecto expresa el representante judicial del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), para que opere el presupuesto de la cosa juzgada administrativa, debe existir un acto administrativo que resuelva de manera diferente lo ya establecido en otro, con lo cual quedaría afectado de nulidad absoluta este segundo acto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que deberá ser declarado por el Órgano Jurisdiccional, una vez sustanciado el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. Sin embargo, debe advertir esta Corte que el análisis cautelar, es un análisis preliminar del caso planteado, en el cual, a través de un conocimiento inicial del asunto y del expediente, el Juez estima las pruebas y los hechos y protege la situación jurídica que presume conculcada. Así pues, en el caso en concreto, siendo que la cosa juzgada administrativa, constituye una garantía para el administrado y es indiscutiblemente un fundamento del principio de la seguridad jurídica, esta Corte al analizar los hechos alegados y las actas que conforman el expediente, presume que a través de los hechos denunciados puede resultar lesionada esta garantía. No obstante lo anterior, el pronunciamiento definitivo sobre esta denuncia, así como sobre las demás contenidas en el escrito recursivo, deberá producirse, como fue señalado ut supra, una vez que sustanciado el recurso principal interpuesto, en la oportunidad en que la presente causa se encuentre en estado de sentencia definitiva. En relación al argumento relativo a la falta de señalamiento por parte de la actora de la forma como considera le fueron conculcados sus derechos y garantías, esta Corte observa, que en sentencia de fecha 31 de enero de 2002, se produjo el pronunciamiento respecto a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, en tal sentido cabe señalar que en ese análisis, esta Corte consideró que se cumplían con los requisitos de admisibilidad para ambas acciones, de conformidad con lo que constaba en el expediente, así como los extremos para la procedencia de la medida cautelar solicitada, según lo alegado y probado en autos. Ahora bien, esta Corte en la oportunidad de la definitiva, deberá pronunciarse respecto al fondo del asunto debatido y será en ese momento en el que podrá emitir consideraciones y razonamientos respecto a los argumentos de fondo alegados por las partes durante la sustanciación del recurso principal, y de ser el caso y en virtud de la condición de normas de orden público que tienen los requisitos de admisibilidad de la acción, podrá volver a pronunciarse sobre éstas. Así se declara. En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte no encuentra elementos que desvirtúen el mérito del mandamiento cautelar de amparo que fuere acordado en fecha 31 de enero de 2002, en el caso bajo análisis. Así se declara. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CONFIRMA la medida de amparo cautelar, declarada procedente por esta Corte mediante sentencia dictada el 31 de enero de 2002, solicitada conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por las abogadas Jasmín Noll Lechner y Beatríz J. Márquez, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 18.180 y 22.774, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA ARQUINPRO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 17 de junio de 1986, bajo el Nº 29, Tomo 79-A-Pro., contra el acto administrativo contenido en la Resolución dictada por el Presidente y demás miembros del Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA (INAVI), adscrito al MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, en su reunión Nº 033, de fecha 11 de octubre de 2001, punto Nº 001, notificada a los representantes de la Empresa en fecha 16 de octubre de 2001, mediante Oficio Nº 00780 de esa misma fecha. 2.- ORDENA agregar el presente cuaderno separado a la pieza principal del expediente signado con el Nº 01-26233 de la nomenclatura de esta Corte. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de del año dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/mct Exp. N° 01-26233