MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 01-078 de fecha 5 de febrero de 2001, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana GLORIA RENDÓN DE SÁNCHEZ, abogada, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 2.938.81, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.923, actuando en su propio nombre, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 8.409, actuando en el carácter de apoderado judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 20 de diciembre de 2000, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 13 de febrero de 2001, se dio cuenta a la Corte. Por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 13 de marzo de 2001, comenzó la relación de la causa.
En fecha 28 de marzo de 2001 el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, actuando con el carácter de apoderado judicial del Estado Miranda, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En fecha 9 de mayo de 2001 comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación de la apelación, en cual venció el 17 de mayo de 2001 .
El 20 de junio de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de ambas partes. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
DE LA QUERELLA
Mediante escrito presentado en fecha 23 de agosto de 1999 por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la ciudadana GLORIA RENDÓN DE SÁNCHEZ, actuando en su propio nombre y representación, interpuso querella funcionarial en la cual solicitó la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios Nros. 1195 y 0526 de fechas 21 de diciembre de 1998 y 26 de marzo de 1999, respectivamente, la reincorporación al cargo de Abogado III, adscrito a la Consultoría Jurídica del Ejecutivo Regional, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación. Asimismo, solicitó el reconocimiento del tiempo transcurrido desde su ilegal retiro hasta su reincorporación a los efectos de su antigüedad, vacaciones y prestaciones sociales y que una vez reincorporada se trámite su jubilación. Fundamentó su pretensión en los términos siguientes:
Que es funcionaria pública de carrera al servicio de la Administración Pública Estatal, desempeñando el cargo de Abogado III, adscrito a la Consultoría Jurídica del Estado.
Alega, que al reincorporarse a sus labores luego de haber disfrutado de su período vacacional, fue notificada de que en fecha 21 de diciembre de 1998, según Oficio N° 1195, emanado del Despacho del Gobernador del Estado Miranda y firmado por el Secretario de Gobierno, había sido removida del cargo que venía desempeñando, de conformidad con lo previsto en el artículo 63 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, debido a reajustes presupuestarios, colocándola en situación de disponibilidad.
Indica, que contra el referido acto administrativo de remoción ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar. Que en fecha 12 de abril de 1999 “apelé ante la Junta de Apelaciones, con fundamento al artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, a fin de agotar la vía Administrativa” y de la cual nunca recibió respuesta.
Denuncia, que los actos administrativos impugnados se encuentran viciados por falta de motivación, pues, si bien se cita la disposición legal en que fundamentan los actos notificados, no disponen de elementos para conocer las razones de hecho, ni los criterios lógicos jurídicos por los cuales se invoca la aplicación de la norma y para poder valorar con fundado conocimiento de causa, si la medida se adoptó con las formalidades establecidas en la Ley.
Por otra parte, señala que no resulta posible precisar cual fue en concreto el procedimiento utilizado para adoptar la medida y si se verificó su cumplimiento, por lo que consideró que los actos administrativos violaron el contenido de los artículos 1 y 23 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda y de los artículos 9, 18 y 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que se violó el principio de audire alteran partem consagrado en los artículos 48 y 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues jamás tuvo noticias previas de cómo fue proyectada la medida de reducción de personal, de las justificaciones invocadas para dictarlas, ni de los Organismos que intervinieron para producirla.
Aduce, que la medida que puso fin a su relación de empleo público le resultó sorpresiva desde el punto de vista de su alcance o justificación, pues sus efectos se proyectan al último mes del ejercicio fiscal 1998 y los supuestos cargos vacantes contemplan en el ejercicio presupuestario en curso a través del Registro de Asignación de Cargos.
Expresa, que los actos administrativos recurridos no disponen de elementos que permitan verificar cual fue el editar de la decisión administrativa que autorizó la Reducción de Personal y los actos de remoción y retiro que la afectaron, pues ninguna de las comunicaciones aparecen suscritas por el Gobernador del Estado Miranda, siendo que las mismas fueron firmados por el Secretario General de Gobierno cuando la competencia es del jerarca del Organismo querellado, violando el artículo 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado.
Que los actos administrativos de remoción y retiro no cumplieron en su totalidad con los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que no tuvo conocimiento de que haya sido incorporada al Registro de Elegibles conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda.
Por último, indica, que la medida de reducción de personal es injustificable toda vez que el presupuesto del Estado Miranda del año 1999 es un presupuesto reconducido y tal reconducción no altera la disponibilidad presupuestaria para gastos de personal, pues la misma está prevista en el presupuesto anterior.
Por su parte, el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, en su carácter de sustituto del Procurador General del Estado Miranda, en la oportunidad de dar contestación a la querella interpuesta luego de negar y rechazar lo alegatos de la recurrente, solicitó al juzgador de instancia la reposición de la causa al estado de que la accionante diera cumplimiento al procedimiento administrativo previo contenido en el Titulo III de la Ley de la Procuraduría General de la República.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 20 de diciembre de 2000, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la querella interpuesta, anuló los actos administrativos impugnados, ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o similar jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta la efectiva reincorporación, con los aumentos a que hubo lugar además de los beneficios socioeconómicos que no exijan la prestación efectiva del servicio.
Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
En primer lugar se pronunció acerca de la solicitud formulada por el sustituto del Procurador General del Estado Miranda, referida a la reposición de la causa señalando:
“El antejuicio administrativo a que se contrae la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es un requisito previo a la demandas de naturaleza pecuniaria que se instauren contra la Nación, mientras que las querellas a que se refiere la Ley de Carrera Administrativa es un recurso contencioso administrativo de carácter especial que establece la necesidad de agotar la vía conciliatoria”
Concluye el A quo señalado, que no puede exigírsele a la recurrente, como requisito de admisibilidad de la acción, el cumplimiento del procedimiento administrativo previo para las demandas contra la República dispuesto en el artículo 53 de la citada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Respecto al fondo de la situación sometida a su conocimiento indicó el sentenciador de instancia que:
“En el caso de autos ha de ser examinado el acto de remoción de la recurrente ... proveniente de la Secretaría General de Gobierno del Estado Miranda, el cual expresa que el Secretario de Gobierno ..., actúa por delegación, según consta en Decreto N° 457 del 30-1198, publicado en Gaceta Oficial del Estado Miranda ... .
De acuerdo con la transcrita disposición, resulta de manera clara, que el ciudadano Gobernador del Estado Miranda delegó la firma de los actos relacionados con la remoción y retiro del personal de la Gobernación y dado que el delegatorio sólo puede actuar en la medida que le es transferida la función, a los fines de la validez de los actos, se observa que tal como consta al citado Decreto, lo delegado fue la firma más no la atribución de adoptar la decisión de remover al personal.
Por tanto, las citadas resoluciones, están viciadas de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 12 de junio de 2001, el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, actuando con el carácter sustituto del Procurador General del Estado Miranda, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que el sentenciador de instancia no apreció suficientemente el contenido del Decreto N° 457 del 30 de noviembre de 1998, en cuyo artículo 1, establece que el Gobernador del Estado Miranda delega al Secretario General de Gobierno la facultad de firmar los actos y documentos de retiro, remoción y destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública.
Que a su juicio, la Juez de la causa se limitó en la sentencia apelada a indicar que el acto de remoción de la actora es nulo por ser dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, tal como lo establece el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Agrega, que tal situación no es válida, por cuanto si bien es cierto, que la materia relacionada con el nombramiento, remoción y retiro de los empleados al servicio de la Administración Pública es competencia del Gobernador, no lo es menos que esta competencia puede ser legalmente delegada y que de no ser así el citado Decreto pudo ser objeto de nulidad por ante el órgano jurisdiccional correspondiente, cuestión que no sucedió durante su vigencia.
Indica, que en el presente caso se delegó la facultad de firmar los actos y documento allí referidos, lo que conlleva intrínsicamente la facultad de tomar la decisión correspondiente, la cual se materializaría con el respectivo acto administrativo, pues entre éste y la firma del mismo tiene que haber una adminiculación jurídica a los efectos de hacerlo valer y fue lo que, a su juicio, se hizo legalmente.
Finalmente indicó, Que se presume la legalidad del acto administrativo impugnado por cuanto el Gobernador del Estado Miranda al responder el recurso de reconsideración interpuesto por la actora, ratificó dicho acto.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir esta Corte observa:
Alega el apelante, que el sentenciador de instancia no apreció suficientemente el contenido del Decreto N° 457 del 30 de noviembre de 1998, en cuyo artículo 1 establece que el Gobernador del Estado Miranda delega al Secretario General de Gobierno la facultad de firmar los actos y documentos de retiro, remoción y destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública. Que a su juicio la Juez de la causa se limitó a indicar que el acto administrativo de remoción de la actora es nulo por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente.
Ahora bien, en cuanto al asunto planteado, esta Corte emitió en sentencia recaída en el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por la ciudadana LUISA DEL VALLE MELCHOR DE LEÓN contra el acto administrativo de destitución dictado por la DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE DEFENSA Y PROTECCIÓN SOCIAL DEL MINISTERIO DE JUSTICIA (actualmente Ministerio del Interior y Justicia), señaló lo siguiente:
“En primer lugar y antes de emitir pronunciamiento sobre cualquier otro elemento del presente caso, esta Corte observa, que consta en autos, como parte del expediente administrativo, copia fotostática de la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 34.841 del 14 de noviembre de 1991, en la que se publicó la Resolución No. 229 emanada del Ministerio de Justicia y mediante la cual, el Ministro de Justicia (actualmente Interior y Justicia) delega en el ciudadano Ernesto Cuberos Lessman Director General Sectorial de Defensa y Protección Social de dicho Ministerio, la firma de una serie de actos entre ellos destituciones y movimientos de personal.
Observa esta Corte, que la delegación es una técnica que implica la traslación de competencias o tareas de un funcionario superior a uno de inferior jerarquía, en el caso “sub examine” se constata, que el mecanismo que permitió al Director General Sectorial de Defensa y Protección Social del Ministerio de Justicia, dictar el acto administrativo de destitución de la ciudadana Luisa Melchor de León fue una delegación de firmas, que es una especie de la delegación, pero que no constituye una traslación de competencia propiamente dicha, sino que es un mecanismo mediante el cual el delegante atribuye al delegado la firma de los actos administrativos que son competencia de aquel, por lo que, en virtud de que no se transfiere la competencia, el acto se imputa al delegante y no al delegado, siendo el funcionario delegante el responsable de la decisión y de la competencia. En los casos de delegación de firmas, el funcionario delegado no actúa en nombre propio, por lo que la decisión se tiene como decisión del superior.
En el presente caso y como quedo dicho “ut supra”, el Director General Sectorial de Defensa y Protección Social del Ministerio de Justicia, firmó el acto impugnado, autorizado por la Resolución No.229 dictada por el Ministerio de Justicia, con base al artículo 20 ordinal 25° de la Ley Orgánica de la Administración Central vigente para esa época. Sin embargo, el acto impugnado inobserva lo establecido en el artículo 18 ordinal 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues omite la mención de que fue firmado por un funcionario autorizado para ello, por delegación de firmas, pero se constató en el expediente administrativo el acto que delega la firma.
Por lo cual, esta Corte observa, que en virtud de que la delegación de firmas no implica una delegación de competencia, el acto impugnado es imputable al Ministro”
En este orden de ideas y profundizando en el punto central de la apelación interpuesta, considera necesario la Corte señalar, que la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización.
Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la Administración Pública venezolana. Particularmente la encontramos en los actos mediante los cuales son designados los funcionarios de mayor jerarquía de los entes públicos, en los cuales se incluyen, por esta vía, una larga lista de atribuciones, las que, en caso de sustitución del titular del cargo, vuelven a repetirse en el nuevo nombramiento sin cambio alguno.
En este sentido se observa que, la delegación viene consagrada en Ley Orgánica de la Administración Pública, lo que hace referencia a la potestad que tienen los Ministros de delegar atribuciones en los Viceministros, y éstos a su vez, en los Directores y Jefes de División, al igual que su firma en los mencionados y en otros funcionarios, disciplinando los efectos de ambos tipos de delegación. Así tenemos que, el artículo 34 establece:
“El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley a los órganos o funcionarios inmediatamente inferiores bajo su dependencia, de conformidad con las formalidades que determinen la presente Ley y su reglamento.”
Por su parte el artículo 37 prevé:
“Los funcionarios o funcionarias del órgano al cual se haya delegado una atribución serán responsables por su ejecución.
Los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes se tendrán como dictados por la autoridad delegante”.
El artículo 38 consagra:
“El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento.
La delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio ni en los casos indicados en el artículo 35 de esta Ley”.
De la normativa antes transcrita se desprende que, coexisten dos tipos de delegaciones; la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades es un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades; siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que apareja su ejercicio, por tanto, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante.
En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.
La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, pues el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado.
Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante.
Generalmente, las máximas autoridades de la Administración Pública Nacional, al hacer uso de la delegación, no acostumbran diferenciar un tipo del otro. Sin embargo, en el presente caso, tal confusión no se evidencia pues, el Decreto que sustenta tal delegación establece que el ciudadano Gobernador del Estado Miranda delegó la firma de los actos relacionados con la remoción y retiro del personal de la Gobernación, no previendo la delegación de atribuciones, ni distinguiendo a cuál delegación corresponde, y siendo que tales figuras, como quedó dicho, se oponen en cuanto a sus efectos, es por ello que no se hace necesario determinar si se trata en este caso de una delegación de firma o de atribuciones, pues estamos en presencia de una delegación de firma, estimándose que los actos han sido dictados por el Secretario de Gobierno y no por la máxima autoridad del ente querellado como lo es el Gobernador del Estado Miranda; resultando forzoso para esta Alzada confirmar la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado PEDRO MANUEL CARVAJAL, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 8.409, actuando con en el carácter de apoderado judicial de la Procuraduría del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de diciembre de 2000, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana GLORIA RENDÓN DE SÁNCHEZ, actuando en su propio nombre y representación, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ........................................ ( ) días del mes de ...................................... de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
P O N E N T E
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria, Accidental
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Expediente N° 01-24488
EMO/08.-
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