MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N° 01-25945 - I - NARRATIVA En fecha 9 de agosto de 2001 el abogado Raúl Jiménez Carrera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.567.130, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Lara, apeló de la sentencia dictada en fecha 5 de abril de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano GERARDO ANTONIO MORA SIVIRA, titular de la Cédula de Identidad N° 9.629.660, asistido por el abogado Tomás Colina Ramos, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 27.350, contra el acto administrativo dictado en fecha 7 de enero de 2000, emanado de la COMANDANCIA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA. Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte, donde se dio por recibido el 11 de octubre de 2001. En fecha 17 de octubre de 2001 se dio cuenta a la Corte, se asignó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. En fecha 8 de noviembre de 2001, comenzó la relación de la causa. En fecha 8 de noviembre de 2001, el abogado Ricardo Daniel Ortiz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.083.216, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Lara, consignó su escrito de fundamentación. En fecha 27 de noviembre de 2001, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 5 de diciembre de 2001. En fecha 6 de diciembre de 2001, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. En fecha 23 de enero de 2001, siendo la oportunidad fijada para el referido acto, se dejó constancia de que las partes no presentaron el escrito de Informes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”. En fecha 24 de enero de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente. Realizada la lectura del expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES Mediante escrito de fecha 17 de mayo de 2000, el ciudadano Gerardo Antonio Mora Sivira, asistido por el abogado Tomás Colina Ramos, interpuso querella funcionarial contra la Comandancia General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo mediante el cual se dio de baja con carácter de expulsión de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, su reincorporación al Ente querellado con el rango de Distinguido y la cancelación de los sueldos dejados de percibir “por todo el tiempo que dure el presente juicio hasta que quede firme o hasta el momento más próximo a su reincorporación”, indexados con los demás beneficios sociales dejados de percibir hasta su reincorporación. Fundamentó lo siguiente: Que en fecha 13 de enero de 2000, se le notificó el acto administrativo mediante el cual se le dio de baja con carácter de expulsión, emanado del Director de los Servicios Policiales del Estado Lara, por lo cual interpuso el recurso de reconsideración y posteriormente el jerárquico. Alegó que el acto administrativo impugnado presenta tanto vicios de forma como de fondo que lo hacen nulo. Así, señaló que en el expediente administrativo signado con el N° 015-99, se comisionó al Director Mayor (GN) José Gregorio Almao Barroeta para instruir el aludido expediente, que sin embargo de la revisión del mismo se observa que la instrucción la realizó el Sub. Com. (F.A.P.) Juan Alcides Palacio Romero, lo cual es inadmisible, por cuanto esa función debió haber sido delegada por el instructor designado mediante auto expreso. Que presentó por ante el órgano instructor su escrito de promoción de pruebas, siendo que el mismo no fue agregado al expediente disciplinario y menos aún fueron evacuadas las pruebas promovidas, lo que lo colocó en estado de indefensión, violándose lo establecido en el artículo 49, numeral 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Indicó que se violó el artículo 119 del Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara “toda vez que la parte denunciante en todo momento manifestó que quienes les sustrajeron los zapatos y el dinero fueron los funcionarios vestidos de kaki, lo cual significa que fueron los de la Brigada Motorizada, que fueron los que realizaron el procedimiento, por cuanto los patrulleros de automóviles utilizamos uniforme azul, cuestión esta perfectamente conocida por el funcionario emisor del acto sancionador”. Que es forzoso concluir que esa prueba fue desestima o no valorada, siendo ésta la que desvirtúa la comisión de falta alguna. Denunció igualmente la violación del artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el acto administrativo impugnado si bien se fundamenta en el Reglamento de Castigos Disciplinarios aludido, no evidencia de dónde emanó, razón por la que debería considerarse inexistente, que en el supuesto negado de lo anterior, el acto sería de ilegal ejecución por tratarse su contenido de normas sancionadoras, es decir, de Derecho Penal, lo que es de reserva legal, invoca el control difuso de la constitucionalidad. Que se violó el artículo 18, numeral 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que el acto administrativo impugnado alude sólo a la denuncia que fuera formulada, pero no señala las razones que la fundamentan, violándose además el artículo 73 eiusdem, toda vez que la notificación no contiene el texto íntegro del acto. Finalmente señaló que lo anterior constituye el vicio de falso supuesto “máxime cuando el funcionario que dictó el acto incurre en una serie de contradicciones tales como afirmar, en el texto, que mi persona era ‘chofer de la unidad PL-608’, lo que excluye mi responsabilidad en el hecho denunciado por cuanto los presuntos agraviados señalaron expresamente como presuntos agraviantes a los miembros de la Brigada Motorizada”. DEL FALLO APELADO En fecha 5 de abril de 2001 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, por lo que anuló el acto administrativo impugnado, ordenando la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba en las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara con el rango de Distinguido, y el pago de “los salarios caídos por todo el tiempo que dure el presente juicio hasta que quede firme o hasta el momento más próximo a su reincorporación, indexado con todos los beneficios socioeconómicos y aumentos que ha tenido el mismo cargo durante el transcurso del tiempo excepto aquellas prestaciones que como las vacaciones, requieren prestación personal y efectiva del servicio”. Sustentó su fallo de la siguiente manera: “El recurrente afirma que le fue aplicado el Reglamento de Castigos Disciplinarios cuando el numeral 6° del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela pauta que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas u infracciones en leyes preexistentes aduciendo que el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales al haber sido dictado por el Gobernador del Estado al reglamentar el Código de Policía, no es una ley en sentido formal ni material y por consiguiente cualquier previsión que contenga para la expulsión de efectivos policiales debe considerarse violatora del artículo 19, ordinal 1° por cuanto dicho acto viola o menoscaba los derechos garantizados por la Constitución, ya mencionados. En consecuencia, se está frente a un vicio de nulidad absoluta del acto dado que su fundamento es un Reglamento de Castigos Disciplinarios dictado por el Ejecutivo del Estado Lara en contravención a la norma constitucional arriba citada. Es estado de derecho implica un esfuerzo de todas las formas políticas que pretende lograr en la práctica el equilibrio frágil entre la aspiración permanente del hombre de fundar su vida asociativa en la libertad y la autoridad (…), menester es reconocer que cuando un órgano administrativo dicta un acto sobre la base, no de una ley sino de un Reglamento y este acto es de carácter sancionador o ablatorio, es imperativo para la justicia, que dicho acto esté revestido de las máximas garantías entre ellas el que se fundamente en un acto preestablecido por ley que defina la infracción o falta a cometerse”. Que el Reglamento de Castigos Disciplinarios lo más que permite son castigos severos. Además, que se encuentra comprobado que el ciudadano asignado para instruir el expediente no fue el que realmente lo instruyó, sin que para ello existiera delegación alguna. DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 8 de noviembre de 2001, la representación de la Procuraduría General del Estado Lara fundamentó su apelación en los siguientes términos: En principio contrarió los alegatos formulados por el querellante en Primera Instancia, y al efecto señaló que se evidencia del expediente disciplinario que el mismo fue instruido por el Mayor (GN) José Gregorio Almao. Que la Comandancia General de las Fuerzas Armadas Policiales, en aras de garantizar el debido proceso, consagra varias instancias en el procedimiento administrativo con el fin de obtener distintas opiniones que fundamenten la decisión final como la del Inspector General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara y la Consultoría de la Institución, constituyendo trámites administrativos previos al acto administrativo final. Que, con respecto al señalamiento del querellante referente a la manifestación de la parte denunciante de que quienes les sustrajeron los zapatos y el dinero fueron los funcionarios “vestidos de kaki”, señaló el apelante que el querellante omitió otra parte de la declaración del denunciante, indicando que ‘No vi quien me quitó los zapatos porque yo estaba boca abajo, pero el que me golpeó más era uno alto, gordito, moreno, de uniforme color kaki, el otro era chiquitico, morenito, VESTIDO DE AZUL’. En lo que se refiere al alegato de la violación del principio de reserva legal, señaló que la Procuraduría querellada se adhiere al voto salvado de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 4 de julio de 2000, que señaló, entre otras razones, que la aludida sentencia al declarar la nulidad del Reglamento de Castigos Disciplinarios de Instituciones Policiales del país, es lesiva a las elementales pautas deontológicas que deben guiar a los servidores públicos, que ‘la juridicidad, en su mejor expresión, está ubicada a un nivel valorativo de mucha mayor exigencia ética que la simple legalidad textual’. Que el acto administrativo se encuentra motivado, toda vez que la Administración se limitó a hacer una síntesis de la denuncia que en definitiva dio origen al mismo. Igualmente alegó que la Administración recurrió a todos los medios de prueba permitidos en la legislación procesal. Por lo que respecta a la sentencia recurrida señaló que el A-quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa al dictar su fallo, ya que al hacerlo no decidió sobre todo lo alegado, vulnerando así el principio de exhaustividad. Que el A-quo se pronunció sólo sobre el principio de reserva legal alegado, procediendo en los demás puntos a efectuar una síntesis de lo señalado por el recurrente. Alegó que no es procedente la indexación acordada por el A-quo con respecto a los sueldos dejados de percibir. Citó jurisprudencia al respecto. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En primer lugar, esta Corte juzga conviene examinar lo sostenido por el A-quo con respecto al Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara y que fue igualmente pretendido en la fundamentación a la apelación, por cuanto se encuentran inmersas medidas disciplinarias que les son impuestas a funcionarios policiales y que, por tanto, deben observar los principios rectores del Derecho Administrativo Sancionador, lo cual pasa a constatar este Órgano Jurisdiccional. El artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela preceptúa: “Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”. Por su parte, el artículo 49, numeral 6 eiusdem, dispone: “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”. Este dispositivo no consagra otra cosa que el principio de legalidad en dos vertientes, una formal, que suele denominarse exigencia de reserva legal, y otra material, conocida como mandato de tipificación legal, son estas pues, tanto la reserva legal como la tipificación, entre otras, garantías que imperan en el Derecho Administrativo Sancionador y actúan con la misma fuerza como ocurre en el Derecho Penal. Sin embargo, existen ciertos supuestos en los que la aplicación de estas garantías resulta susceptible de minoración más no de inobservancia, entre ellos se encuentran los casos de remisión de la norma legal a normas reglamentarias, siempre que en la norma legal queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta jurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (Vid. Alejandro Nieto, “Derecho Administrativo Sancionador”, 2da. Edición, Editorial Tecnos, España – Madrid, pág. 218). Ahora bien, el Reglamento de Castigos Disciplinario de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara entró en vigencia el 1° de julio de 1978, derogando “todos los instructivos y Reglamentos que tratan de la misma materia”, conforme lo establece los artículos 168 y 166, respectivamente. Del texto normativo, se observa que la Administración estableció por vía reglamentaria la materia administrativa disciplinaria de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, estableciéndose las faltas y las sanciones sin que existiera ninguna ley preexistente que las contemplara, lo cual conduce inexorablemente a concluir que el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que, en consecuencia, resulta su inaplicación –se reitera- por contrariar al Texto Constitucional. En casos similares se ha pronunciado la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de julio de 2001 (caso: Francisco Alberto Mérida Montoya Vs. Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia Prevención – DISIP), y al efecto ha establecido que: “(…) Sin embargo, no puede ignorar la Sala, dentro del mismo contexto, que el organismo al cual se le aplica el referido reglamento es una institución policial, cuyos miembros están, por la naturaleza de sus funciones, sometidos a un régimen de sujeción especial, que necesariamente debe contemplar la subordinación, obediencia y un preciso marco disciplinario, sin el cual no pueden desarrollar satisfactoriamente las delicadas funciones de seguridad del Estado, que les ha encomendado la sociedad a través de sus órganos de representación constitucional. En este orden, juzga la Sala indispensable preservar, en este caso concreto, la potestad que ejerció la Administración, que la facultaba para sancionar las conductas en que incurran los funcionarios adscritos a un órgano de seguridad del Estado, quienes mediante la comisión de infracciones o faltas, han participado en hechos capaces de alterar, distorsionar o enervar los cometidos e imagen que debe cumplir y mostrar una institución de resguardo público al servicio de la sociedad, cuyas complejas competencias no admiten la relajación de la indispensable disciplina que deben acatar sus integrantes. Ante la evidente inconstitucionalidad que supone la inclusión de sanciones por vía de un texto reglamentario, aspecto que sólo compete consagrar a la Asamblea Nacional en cuanto órgano legislativo facultado en exclusividad para crear y modificar sanciones; y hasta tanto no sea dictada por el órgano legislativo la ley que regule el ámbito disciplinario de los funcionarios de la DISIP, el régimen disciplinario al cual deben sujetarse tanto la Administración como los administrados, será el contemplado por el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual fue dictado el 17 de junio de 1965, de conformidad con normas de rango legal preexistentes a su entrada en vigencia; y por ser la Dirección de los Servicios de inteligencia y Prevención un organismo auxiliar de policía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, ordinal 9° de la Ley de Policía Judicial; y en fin, porque resulta ineludible establecer y preservar, por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario imprescindible a los funcionarios de la DISIP. Así se decide”. Siguiendo lo asumido por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia en el fallo anteriormente señalado, no es posible dejar a la Administración sin el instrumento legal necesario para ejercer su potestad sancionadora ante las conductas de los funcionarios que constituyan faltas al Ente para el cual prestan sus servicios, por lo que deberá aplicarse otro cuerpo normativo que cumpla con los lineamientos constitucionales para su promulgación y posterior aplicación. En tal sentido, siguiendo el criterio de la aludida Sala, no puede obviarse la situación de que se trata de conductas que atentan contra la disciplina del Ente Policial, por lo que tal circunstancia no puede quedar inmune a la sanción que deba imponerse en pro de mantener la disciplina Institucional, debe considerarse entonces en este caso, como lo hizo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la mencionada sentencia, que la sanción impuesta fue aplicada al recurrente respondiendo a la necesidad imperiosa de preservar la justicia material, siendo pues que la inaplicación de las sanciones que inconstitucionalmente contempla el Reglamento in comento deberá ser declarada en cada caso en concreto en donde pretendan imponerse, como en este caso, debiendo aplicarse en su lugar, las sanciones tipificadas en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, el cual fue “dictado en fecha 17 de junio de 1965 por el Ministerio de Justicia, en ejecución del Decreto N° 48 del 20 de febrero de 1958” y que constituye “el desarrollo reglamentario de una ley preexistente que contemplaba expresamente determinadas fallas y sanciones y estableció, igualmente con base en remisión legal expresa, que el Reglamento fijaría los deberes y atribuciones del personal del referido órgano policial” (Vid. Sentencia de fecha 21 de julio de 2001 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Caso: Porfirio Ruiz Leandres y otros contra Ministerio de Justicia -hoy Ministerio del Interior y de Justicia) Así se decide. Siendo así, por cuanto el A-quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado por estar viciado de falso supuesto, ya que al recurrente se dio de baja con carácter de expulsión de las Fuerzas Armadas Policiales “cuando la norma del Reglamento de Castigos Disciplinario, lo más que permite para infracciones de tal tipo, es un castigo severo”, siendo propicio señalar que un castigo severo es justamente una expulsión, la separación definitiva del funcionario de la Administración, resulta forzoso para esta Corte revocar el fallo apelado, y así se decide. Pasa esta Corte a conocer el fondo del asunto planteado y al efecto se observa que alegó el recurrente que el funcionario designado para instruir el expediente no fue quien en definitiva realizó la respectiva instrucción. Así, se observa que ciertamente en fecha 13 de octubre de 1999, el ciudadano Mayor (GN) José Gregorio Almao Barroeta fue designado para instruir el expediente disciplinario que se sustanciaría contra el querellante, sin embargo, se observa que a los folios 269 al 281 cursa el “Informe Final” suscrito por el “SUB/COM. JUAN ALCIDES PALACIOS ROMERO” Jefe de la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General; y al folio 282 riela la “OPINIÓN DEL INSPECTOR GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA”, suscrita por el Mayor (GN) José Gregorio Almao Barroeta expresando: “deacuerdo con la recomendación del instructor”, observándose además que todas las actuaciones del procedimiento disciplinario fueron suscritas por el ciudadano Juan Alcides Palacios Romero con sello de la Inspectoría General. Ahora bien, de los documentos señalados se desprende que fue la Inspectoría General, la encargada de sustanciar el procedimiento, tal como lo señaló expresamente el acto administrativo impugnado, siendo además que la decisión respectiva fue tomada por el funcionario competente previa observación de las opiniones del Inspector General y del Consultor Jurídico de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara. En consecuencia, estima esta Corte que lo alegado no es suficiente para declarar la nulidad de un procedimiento disciplinario, debidamente llevado como se evidencia del expediente, por cuanto fueron garantizados los derechos fundamentales del querellante como el derecho a la defensa y al debido proceso, así, a los folios 141 al 143 rielan las declaraciones del recurrente, al folio 240 al 241 cursa su notificación de los diez (10) días hábiles para que tuviera acceso al expediente y expusiera las pruebas y defensas que considerara pertinentes; además, que ello no puede relevar, una conducta que atenta contra el marco disciplinario que debe prevalecerse en un cuerpo de seguridad del Estado. Por lo que respecta a la inmotivación del acto administrativo impugnado, se observa que el mismo contiene las circunstancias de hecho y las disposiciones reglamentarias en que se basa. Si bien su fundamento reglamentario ha sido desestimado por esta Corte, por haber declarado la inaplicación por inconstitucional de aquellas disposiciones sancionatorias, no por ello el acto incurre en inmotivación, puesto que se han determinado con precisión los motivos que tuvo la Administración para dictar el acto recurrido. Así se decide. Por lo que concierne al alegato del querellante de que el denunciante “en todo momento manifestó que quienes les sustrajeron los zapatos y el dinero fueron los funcionarios vestidos de kaki, lo cual significa que fueron los de la Brigada Motorizada, que fueron los que realizaron el procedimiento, por cuanto los patrulleros de automóviles utilizamos uniforme azul”, se observa que el acto impugnado señala que el expediente administrativo fue iniciado mediante la denuncia de fecha 13 de octubre de 1999, formulada por el ciudadano Juan Carlos Morales Pineda. Ahora bien, a los folios 48 al 50 rielan las declaraciones del aludido denunciante en las que expresó que “No ví (sic) quien me quitó los zapatos porque yo estaba boca abajo, pero el que me golpeó más era uno alto, gordito, moreno de uniforme color kaki, el otro era chiquitito, morenito, vestido de azul”, lo cual no se ajusta a lo señalado por el querellante. Sin embargo, se observa que cursa a los folios 48 al 268 del expediente las declaraciones formuladas en el procedimiento disciplinario, siendo consideradas y analizadas en el Informe Final, por lo anterior, se desecha la denuncia, y así se decide. En consecuencia de lo anterior, se declara con lugar la apelación interpuesta, y sin lugar la querella ejercida. Así se decide. - III - DECISIÓN Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Raúl Jiménez Carrera, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Lara, contra la sentencia dictada en fecha 5 de abril de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano GERARDO ANTONIO MORA SIVIRA, ya identificado, asistido por el abogado Tomás Colina Ramos, contra el acto administrativo dictado en fecha 7 de enero de 2000, emanado de la COMANDANCIA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA. 3.- Se REVOCA el fallo apelado. 4.- Conociendo del fondo del asunto se declara SIN LUGAR la querella interpuesta. Publíquese y regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia certificada de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________( ) días del mes de _______________________ de dos mil dos (2002). Años: 191° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ ANA MARIA RUGGERI COVA LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTINEZ Exp. N° 01-25945 JCAB/c