Expediente Nº 00-23947
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 22 de septiembre de 2000, la abogada Artemis Carvajal, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el nº 9.274, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República apeló de la sentencia de fecha 11 de agosto de 2000, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por el ciudadano Juan E. Sosalla Martínez, titular de la cédula de identidad nº 8.748.868, asistido por los abogados Alirio Agustín Rendón Rojas y Julio E. Osorio R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 9.879 y 37.955, contra la REPÚBLICA DE VENEZUELA (INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES).
Oída libremente la apelación, se remitió el expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde se dio por recibido en fecha 31 de octubre de 2000.
En fecha 1º de noviembre de 2000, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 23 de noviembre de 2000, comenzó la relación de la causa. En esa misma, la abogada Lennis Lugo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el nº 75.882, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 5 de diciembre de 2000 los apoderados judiciales del querellante presentaron escrito de contestación a la apelación interpuesta.
Durante el lapso probatorio, la parte apelante presentó escrito de promoción de pruebas.
Mediante auto de fecha 25 de enero de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió las pruebas promovidas por la parte apelante expuestas en el aparte segundo del escrito respectivo, por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes.
Reconstituida la Corte, en fecha 14 de febrero de 2001, se ratificó la ponencia para decidir la presente causa al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS.
Por auto dictado el 14 de febrero de 2001, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 14 de marzo de 2001, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la parte apelante consignó su escrito de informes el 21 de febrero de 2001. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
El 16 de enero de 2002, el apoderado judicial del querellante consignó documento relacionado con el presente caso.
Cumplida la tramitación legal del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
El querellante fundamentó su acción en los siguientes planteamientos:
1.- En primer lugar, señaló que ingresó al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales el 28 de noviembre de 1989, como Auditor II adscrito a la Dirección General de Contraloría Interna siendo ascendido en el cargo de Auditor IV el 6 de octubre de 1994, “...realizando mis funciones respectivas hasta ser Coordinador y Jefe Encargado del Departamento de Control Perceptivo”.
2.- Manifestó que el 4 de febrero de 1999, mediante oficio Nº 000100 de fecha 2 de febrero de 1999 y resolución Nº 001000 de fecha 1º de febrero de 1999, suscrito el primero por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el segundo por los miembros de la referida Junta Liquidadora, fue notificado de su retiro.
3.- Frente a tal circunstancia, indicó en primer lugar la supuesta violación de los Decretos Nros. 2.744 y 3.061 y los artículos 17 y 53 de la Ley de Carrera Administrativa.
4.- Asimismo, afirmó que se violentó la norma prevista en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, de manera específica, los planes de trabajos elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto del sistema de Seguridad Social del Ministerio del Trabajo.
7.- A tal efecto, indicó que no fue realizado Plan de Egreso alguno del Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Por las razones anteriormente expuestas, el apoderado judicial del querellante, demandó a la República de Venezuela (Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) para que conviniera o en su defecto fuere condenada en lo siguiente:
“PRIMERO: Nulidad del Acto Administrativo aplicado en mi contra; SEGUNDO: Se ordene mi reincorporación al cargo que desempeñaba en ese organismo. Se ordene el pago de los sueldos que he dejado de percibir desde la fecha ilegal de egreso hasta el momento de mi efectiva reincorporación como Auditor IV de Control Perceptivo, Adscrito a la Dirección de Contraloría General Interna del I.V.S.S. con todos los beneficios que estos impliquen”.
II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA
La abogada Artemis Carvajal, actuando con el carácter de sustituta del ciudadano Procurador General de la República, procedió a contestar la querella, en los siguientes términos:
1.- Indicó que por medio de la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se contempla la creación de un nuevo sistema para que el Estado garantizara a los habitantes de la República el derecho constitucional a la Seguridad Social.
2.- En tal sentido, señaló que a los fines de la ejecución de los postulados previstos en la citada Ley, se dictó el Decreto con rango y fuerza de Ley N° 2.744 del 23 de septiembre de 1998, por medio del cual se reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y la Transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral.
3.- Manifestó que el Ejecutivo Nacional quedó autorizado para proceder a la inmediata supresión y consecuente liquidación del prenombrado Instituto, proceso éste que debía culminar antes del 31 de diciembre de 1998, de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Seguridad Social Integral.
4.- A tal efecto, expuso que para el cabal cumplimiento de dicho Decreto, el Presidente de la República debía designar una Junta Liquidadora sometida al control y supervisión del Ministerio del Trabajo, teniendo como competencia el Presidente de dicha Junta, la ejecución de todas aquellas atribuciones otorgadas por la Ley del Seguro Social y su Reglamento al Presidente del Consejo Directivo, necesarias para la liquidación del ente querellado, entre las cuales se encontraba liquidar a los empleados y obreros al servicio del tantas veces referido Instituto.
5.- Con fundamento en lo anterior, indicó que designados los miembros de la respectiva Junta Liquidadora, era deber de ineludible cumplimiento la supresión y total liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el cual “...para el futuro iba a ser inexistente; aunado a ello, todo el procedimiento de reducción de personal, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional vía legal, lo que atentaba e iba en contra del lapso previsto para tal fin”.
III
SENTENCIA APELADA
El Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:
1.- Indicó, que en materia funcionarial se exige “...el cumplimiento de formalidades determinadas para la formación y la manifestación del acto, como así lo prevé el Artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, lo cual es complementado por las demás normas prescritas en ésta y su Reglamento General, conjunto de normativa legal que constata el carácter esencial cuando se le es aplicado el acto administrativo de remoción y retiro a un funcionario de carrera y la omisión del cumplimiento cabal de la normativa pautada, conlleva a la nulidad absoluta del acto o actos administrativos,...”.
2.- Aunado a lo anterior, señaló que el fundamento legal que sirvió de fundamento para el acto de retiro, era la norma prevista en el artículo 6, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el Artículo 2 numeral 1° del Decreto N° 3.061 del 26 de noviembre de 1998, norma la cual prevé la obligación del Presidente de la Junta Liquidadora de realizar un plan de egreso respecto a su personal.
3.- En tal sentido, afirmó que “...no existe evidencia alguna que demuestre que el ente recurrido haya cumplido con el mandato legal. Igualmente se evidenció que el ente querellado no aportó documento alguno que le permita al Tribunal a determinar si existió procedimiento alguno, en razón de lo cual, el Sentenciador se limita a la verificación de la actitud asumida por la Administración, en el acto de contestación del libelo, en cuanto a los alegatos de la querellante, a las pruebas aportadas por la Administración, todo lo cual conlleva al Tribunal a desestimar los alegatos expuestos por la Sustituta del Procurador General de la República, por cuanto no se ajustan al ordenamiento jurídico vigente que rige el status del funcionario público de carrera”.
4.- Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el a quo consideró que “...no existiendo prueba alguna en autos que demuestre que se haya cumplido con el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para el egreso de un funcionario de carrera, acto perfectamente reglado, en fases consecutivas y siendo así, no puede, bajo ningún concepto, la Administración decidir a su arbitrio ni omitir procedimiento alguno, que conforme a los cuales decide remover o retirar a un funcionario (...) de modo que en el caso bajo análisis, la Administración vulneró el procedimiento propio de la fase constitutiva del acto de remoción y posterior retiro, incurriendo la Administración en excesos y vicios que afecta el acto administrativo de retiro en su esencia así como su validez, en consecuencia el Tribunal declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución N° 001000 del 1° de Febrero de 1.999”.
En consecuencia de lo anterior, ordenó “...la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La Sustituta del Procurador General de la República, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
1.- En primer lugar, indicó que el a quo incurrió en una errónea interpretación de la Ley, debido a que para la supresión y liquidación del Instituto querellado, la Junta Liquidadora procedió a la liquidación de dicho Instituto, procediendo al retiro del querellante, ya que era la única vía para cumplir con las atribuciones conferidas en el proceso de transición.
2.- En tal sentido, continuó reproduciendo los alegatos esgrimidos en el escrito de contestación a la querella, señalando que la supresión del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, no atendía a modificación de los servicios ni a cambios en la organización administrativa, sino que se trataba de la extinción jurídica de un ente de carácter público.
3.- En este orden de ideas, alegó que la Junta Liquidadora actuó dentro del marco legal, ya que era el órgano competente para actuar a favor de los intereses de la Administración, con la celeridad que el caso ameritaba y sin violentar en ningún momento los derechos de ningún funcionario, “...toda vez que éstos estaban en pleno conocimiento de la situación vivida, y así fue explicado en el Oficio N° 00100 de fecha 02 de Febrero de 1999, contentivo del acto administrativo de retiro del recurrente”.
V
DE LA CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
Los apoderados judiciales del querellante, procedieron a contestar la apelación interpuesta con fundamento en lo siguiente:
1.- Indicaron que el ente querellado no cumplió con el procedimiento establecido en la ley para el retiro del querellante, violando de esa manera su derecho a la defensa y a la estabilidad laboral.
2.- Asimismo, señalaron que la representación de la apelante alega el supuesto error en la interpretación de la Ley, “...sin señalar cual Ley ha sido mal interpretada”.
3.- Por último, concluyó que “...siendo nuestro representado un trabajador Activo en dicho Instituto y no estando incurso en ningún acto de averiguación administrativa; se evidencia claramente que el Presidente y demás Miembros de la Junta Liquidadora, no cumplieron con lo establecido cabalmente en dicho Decreto”.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 11 de agosto de 2000, por medio de la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por el ciudadano Juan Sosalla Martínez.
En tal sentido, alegó la representante de la República que el a quo, incurrió en errónea interpretación de la Ley, ya que la Junta Liquidadora actuó ajustada a derecho al proceder a la liquidación del Instituto con el consecuente retiro del querellante, no pudiéndose aplicar la reducción de personal prevista en la Ley de Carrera Administrativa, porque se hubiese incumplido supuestamente el lapso previsto en la norma dispuesta en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral.
Frente a tal circunstancia, los apoderados judiciales del querellante alegaron la supuesta violación de la norma prevista en el artículo 2 del Decreto Nº 3.061 del 23 de septiembre de 1998, al no haber procedido la Junta Liquidadora a la elaboración del plan de egresos para el personal del organismo.
Planteada en los términos antes expuestos la apelación objeto de la presente decisión, esta Corte observa:
A los fines de resolver la cuestión planteada, es necesario advertir que si bien es cierto que fue creada la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, la cual consagra la creación de un Sistema para que el Estado garantice a los ciudadanos de la República el derecho constitucional a la Seguridad Social, igualmente, fueron dictados los Decretos Nros. 2.744 y 3.061, en fechas 23 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, respectivamente, como textos normativos para regular la ejecución de la supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, creándose para tal fin una Junta Liquidadora, integrada por tres miembros, que ostentaban entre sus competencias la liquidación de los empleados y obreros al servicio del referido organismo.
En tal sentido, la norma prevista en el artículo 2 del Decreto Nº 3.061, antes referido, dispone lo siguiente:
“Artículo 2.- El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora deberá cumplir y hacer cumplir, además de las funciones y competencias conferidas mediante Decreto Nº 2.744, con rango y fuerza de ley, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.557 de fecha 09 de octubre de 1998, el Plan de Transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y, de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo:
1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S.;...”
Del contenido de la norma antes transcrita, se puede constatar que la Junta Liquidadora para poder retirar el personal del organismo querellado, tenía que elaborar un plan de egresos, el cual no consta de las actas que conforman el expediente, por lo cual, no se cumplió con un requisito fundamental para demostrar y justificar la actuación de la Administración, para la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida.
En este mismo orden de ideas, esta Corte ha señalado en sentencia dictada en fecha 19 de julio de 2001 (Caso: Carlos Omar Hernández contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales), lo siguiente:
“En consecuencia de lo anteriormente señalado, esta Corte constata que efectivamente el Instituto querellado no siguió el procedimiento establecido en el mencionado Decreto Nº 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, aunado a ello esta Alzada debe señalar que dicho Decreto fue derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, el cual se encuentra contenido en los artículos 63 y 64 de la Ley antes citada, el cual se evidencia la intención de la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, adaptado al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, mediante un proceso de reconversión. En virtud de ello y siendo que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no fue suprimido, ni liquidado, y en aras al derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, establecido en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, esta Corte comparte el criterio señalado por el Tribunal de la Carrera Administrativa de que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta por prescindencia total del procedimiento. Así se decide”.
Con fundamento en lo antes expuesto, es criterio de esta Corte que en el caso de autos, la Junta Liquidadora ha debido aplicar la reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa prevista en la normativa dispuesta en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de dicha Ley, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello un límite a la discrecionalidad del órgano administrativo.
En efecto, no podía la Administración, en uso de las potestades atribuidas por los textos normativos contenidos en los Decretos Nros. 2.744 y 3.061 antes identificados, realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera que para el retiro del querellante no se siguió procedimiento alguno. A tal efecto, estando todo acto administrativo sometido al control jurisdiccional, se concluye que toda actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa.
Con fundamento en los razonamientos anteriormente expuestos, resulta forzoso para esta Corte declara improcedente la apelación interpuesta y en consecuencia conforme a Derecho la decisión objeto de apelación, la cual queda confirmada. Así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara sin lugar, la apelación interpuesta el 22 de septiembre de 2000, por la abogada Artemis Carvajal, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 11 de agosto de 2000, la cual se Confirma en los términos expuestos en la presente decisión.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala Principal de Despacho de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ (___) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2.002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente – Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADOS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
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