EXPEDIENTE N° 01-25628
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 14 de agosto de 2001, los abogados LUÍS FERNANDO RAMIREZ RAMIREZ y CARLOS LUÍS CARRILLO, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HELICORI C.A., interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, a través de la cual se sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00), de acuerdo con lo establecido en el artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros por la presunta violación del artículo 4 eiusdem.
En fecha 13 de diciembre de 2001, esta Corte admitió el recurso interpuesto y declaró improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente.
En fecha 15 de enero de 2002, se dio por recibido por este Órgano Jurisdiccional oficio número FSS- 2-9065 de fecha 12 de diciembre de 2001, emanado de la Superintendencia de Seguros, anexo al cual remitió un ejemplar de la providencia administrativa número 001942 de esa misma fecha mediante la cual dejó sin efecto la sanción que le fuera impuesta a la sociedad mercantil recurrente, y solicitó a esta Corte que dé por terminado el presente proceso.
En esa misma fecha se acordó pasar el expediente al Magistrado ponente, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional se pronuncie sobre la solicitud en referencia. Así, el 17 de enero de 2002 se pasó el expediente al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
I
ACTO REVOCATORIO
El acto administrativo número 001942 de fecha 12 de diciembre de 2001 dictado por la Superintendencia de Seguros, mediante el cual revoca la sanción impuesta a la recurrente, señala expresamente lo siguiente:
“Visto que mediante providencia número 59 de 4 de enero de 2001, la Superintendencia de Seguros sancionó a la empresa HELICORI C.A., por violación del artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994, que preveía:
ARTÍCULO 176.- Toda persona que contrate en el exterior un seguro en contravención al ARTÍCULO 4 de esta Ley, será sancionada con multa equivalente al quíntuplo de la prima anual que hubiere debido pagar en Venezuela.
Por su parte, el artículo 4 de la referida ley establecía:
ARTÍCULO 4.- Los contratos de seguros que se celebren en el exterior no producirán efectos en Venezuela, aunque hubiesen sido hechos por empresas autorizadas conforme a esta Ley, a menos que la prima correspondiente haya ingresado real y efectivamente al patrimonio de una empresa en el país, de acuerdo con tarifas aprobadas en el mismo. Esta disposición regirá en los siguientes casos:
1. Seguros de personas, si para el momento de la celebración del contrato el asegurado se encontrare domiciliado en el país.
2. Seguros sobre bienes situados en el territorio nacional.
3. Seguros sobre naves, aeronaves y otros vehículos matriculados en Venezuela.
Parágrafo Primero.- El Ejecutivo Nacional podrá, oída la opinión de la Superintendencia de Seguros determinar otros tipos de seguros que para tener efectos en Venezuela deberán celebrarse necesariamente en el país.
Parágrafo Segundo.- Cuando no fuere aconsejable contratar total o parcialmente un determinado seguro con empresas autorizadas conforme a esta Ley, la Superintendencia de Seguros podrá, en Resolución motivada, autorizar su contratación en el extranjero, para lo cual podrá solicitar la opinión del Consejo Nacional de Seguros.
Parágrafo Tercero.- No podrán ajustarse en Venezuela siniestros sobre bienes cuyos seguros se hayan celebrado en contravención a la presente Ley.
Visto que el 12 de noviembre de 2001 entró en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, el cual no prevé como un ilícito administrativo el hecho de que los particulares contraten pólizas de seguros sobre riesgos nacionales en el exterior.
Visto que el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:
ARTÍCULO.- Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menos pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.
Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo (...)
Visto que de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la Administración Pública puede en cualquier momento dejar sin efecto los actos administrativos que no originen derechos subjetivos para los particulares, quien suscribe, MORELIA J. CORREDOR O., Superintendente de Seguros según designación del Ministro de Finanzas contenida en la Resolución número 2.816 de 4 de mayo de 1995 publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 36.446 de la misma fecha, en uso de las facultades que le confiere la Ley de la materia,
DECIDE:
Único: Revocar la sanción impuesta a la empresa HELICORI C.A., mediante providencia administrativa número 59 de 4 de enero de 2001, ratificada mediante acto número 491 de 12 de marzo de 2001”.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Le corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la solicitud realizada por la Superintendencia de Seguros, consistente en que se declare “extinguido el procedimiento” incoado por HELICORI C.A., contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, ratificada en la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001 en virtud de que con posterioridad a la interposición del referido recurso, fue revocado el acto impugnado. No obstante este Órgano Jurisdiccional debe realizar las siguientes consideraciones:
La Administración en el ejercicio de su actividad goza de distintas potestades entre las que se encuentra la de “Autotutela”, cuya manifestación más importante se encuentra la facultad revocatoria de la Administración, es decir, la potestad de extinción de sus actos administrativos en vía administrativa. Terminológicamente “Revocar” es dejar sin efecto un acto anterior (hacerlo desaparecer de la vida jurídica), tanto por razones de ilegalidad o contrariedad a Derecho, como por razones de mérito: oportunidad o conveniencia con el interés público. (Cfr. MEIER, Henrique: “Teorías de las Nulidades en el Derecho Administrativo”. Caracas, Editorial Jurídica Alva, S.R.L., 2001, p. 97). Así la revocación constituye uno de los medios o formas de extinción del acto administrativo en vía administrativa, ya sea por razones de oportunidad o interés público, como de ilegitimidad.
Esta potestad de autotutela tiene su fundamento según sentencia de fecha 31 de enero de 1990 de la extinta Corte Suprema de Justicia hoy Tribunal Supremo de Justicia, en el caso Farmacia Unicentro, C.A., en las siguientes razones:
“(...) la idea que preside el concepto de autotutela es la de la realización de los propios intereses que presenta la Administración sin necesidad de acudir a los tribunales, es decir, aquella parte de la actividad administrativa con la cual la misma Administración Pública provee resolver los conflictos potenciales o actuales que surgen con los otros sujetos en relación a sus actos o pretensiones.
Ahora bien, para ejercer la autotutela, la Administración requiere determinar la causa en virtud de la cual esa gestión directa e inmediata del interés público supone, como elemento necesariamente constitutivo la extinción de un acto, la necesidad de satisfacer el interés público encomendado a su gestión uno de cuyos elementos es la vigencia del ordenamiento jurídico. De suerte que verdaderamente es el interés del público el fundamento de tal potestad: la autotutela es la gestión administrativa que permite revocar, y la satisfacción del interés público su fundamento”.
En este orden de ideas, en sentencia de esta Corte número 1699 de fecha 21 de diciembre de 2001, se señaló que la Administración está facultada para revocar por si misma, los actos administrativos que adolecen de vicios que acarrean su nulidad, y para subsanar los vicios que los hacen anulables, en los siguientes términos:
“El principio de autotutela o revisión de oficio de los actos administrativos es una facultad que ha estado ampliamente consagrada en nuestro derecho público, como una potestad inherente de la Administración para ejercer por ella misma, el control sobre aquellos actos que adolezcan tanto de un vicio de nulidad absoluta así como de subsanar deficiencias en el acto susceptible de anulabilidad del mismo; sin que medie ante ello alguna participación a instancia de parte de los particulares, ni la intervención de los órganos jurisdiccionales.
Este principio ha tenido una larga evolución, sobre todo en lo que se refiere a los vicios de nulidad absoluta como requisito indispensable para la intervención de la Administración en el control de sus propios actos, el cual comenzó mediante desarrollo jurisprudencial por parte de la antigua Corte Federal y de Casación; actividad luego asumida por la Corte Suprema de Justicia, y que tuvo su culminación con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual establece en su artículo 82 que ‘los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico’. Asimismo, el artículo 83 de la Ley comentada regula el supuesto del reconocimiento de nulidad absoluta por parte de la Administración de sus propios actos en los siguientes términos:
‘La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de los particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella’.
Así, dentro de lo señalado en los artículos anteriores, que se encuentran insertos dentro del Título IV ‘DE LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA’, Capítulo I ‘DE LA REVISIÓN DE OFICIO’, se reconoce como principio general la potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad, en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentran afectados de nulidad absoluta dentro de los supuestos taxativamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que cualquier otro vicio que no esté enmarcado dentro de los supuestos del referido artículo 19, será considerado como un vicio de nulidad relativa según el artículo 20 del mismo texto normativo.
Ahora bien, dentro de este marco general, la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha establecido su excepción en aquellos casos en que los actos administrativos estén afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, por lo que un acto administrativo dotado de esas características, y que además haya quedado firme, es un acto irrevocable, por lo que de ejercerse la potestad de revocación, acarrearía como consecuencia la nulidad de ese acto posterior”.
De conformidad con el criterio citado ut supra la potestad revocatoria de la Administración -consagrada legalmente en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos-, implica que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad adminisdtrativa que dictó el acto, se por el superior jerárquico, siempre que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para una particular.
Entonces, tenemos que si bien la Administración puede libremente revisar sus actos, ello no implica que tal potestad sea ilimitada, en tal sentido, la jurisprudencia ha sostenido que el ejercicio de la potestad de autotutela está sometida básicamente a las reglas siguientes:
“ a) La revocatoria, de oficio o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando el acto adolezca de un vicio de nulidad absoluta (artículo 83, ejusdem). Los vicios que aparejan esta clase de nulidad radical, están especificados en el artículo 19 de la Ley analizada, entre los que se encuentran en su ordinal 4°, la circunstancia de haber sido dictado el acto administrativo‘ ... por autoridades manifiestamente incompetentes...’. Fuera de los vicios que se indican en tal artículo, las demás irregularidades afectan al acto de nulidad o anulabilidad (artículo 20, ejusdem).
b) Cuando se trate de vicios de nulidad relativa al acto será revocable, salvo que haya creado derecho subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular (artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), y haya quedado firme por haber vencido los lapsos para impugnarlos ya sea en vía administrativa o judicial. En este último supuesto, si la Administración revoca el acto, la providencia revocatoria será absolutamente nula por razón de lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 19 de la Ley en referencia.
La nulidad absoluta o de pleno derecho implica una violación de tal grado al ordenamiento jurídico, que determina que la Administración o cualquier interesado puedan pedir la declaratoria o el reconocimiento de tal infracción, sin que el transcurso del tiempo lo impidan, ya que tal acción no es prescriptible. A la par que el transcurso del tiempo no subsana el vicio de nulidad absoluta de que adolece el acto, tampoco resulta susceptible de ser convalidado mediante otro acto administrativo posterior. Por último, debe destacarse que una vez declarada la nulidad absoluta del acto, ésta tendrá efectos ex tunc, por lo que se considerará como si la providencia nunca hubiere existido”(Cfr. ARAUJO JUÁREZ, José: “Tratado de Derecho Administrativo Formal”. Caracas, Vadell Hermanos Editores, 1998, p.147).
Ahora bien, en este caso en concreto se observa que la Superintendencia de Seguros en ejercicio de la potestad revocatoria analizada ut supra, revocó la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, en la que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001, a través de la cual sancionó a la recurrente con multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00), de acuerdo con lo establecido en el artículo 176 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros por la presunta violación del artículo 4 ejusdem.
Resulta oportuno señalar que en el caso de autos, la revocatoria del referido acto fue con posterioridad a la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad, y con respecto a esta situación ya este Órgano Jurisdiccional ha establecido que la potestad revocatoria es tan amplia que puede ser ejercida en cualquier momento, en los siguientes términos:
“Observa la Corte, que en efecto, la decisión notificada al interesado por la cual se levantó la sanción que se le había aplicado y se ordenó abrir un expediente, designando al Profesor Marcos Falcón, instructor del mismo, a fin de investigar presuntas irregularidades en el procedimiento designado para removerlo, constituye, hecha a un lado la terminología utilizada, expresión concreta de la potestad revocatoria que ostenta la Administración y que hoy consagra expresamente el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al establecer: ‘Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó o por el respectivo superior jerárquico’. La potestad revocatoria aparece como expresión de la potestad fundamental atribuida a la Administración para revisar y corregir sus actuaciones administrativas, siempre y cuando no se hayan creado derechos subjetivos o intereses legítimos a favor de un particular. La facultad es tan amplia que puede ser ejercida aún cuando el acto de que se trata haya sido atacado en vía jurisdiccional, porque a través de la misma se satisface extrapocesalmente la pretensión del interesado” (Sentencia de esta Corte de fecha 15 de noviembre de 1984 dictada en el caso Joat Enrique Naime contra la Universidad Central de Venezuela, en el expediente signado bajo el número 83-3164).
Igualmente se observa que el 12 de noviembre de 2001 (con posterioridad a la interposición del recurso de nulidad), entró en vigencia el Decreto Ley (número 1.545) de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 5.553 extraordinaria de esa misma fecha, texto normativo que deroga la Ley anterior y por ende queda derogado el artículo 4 de esa Ley, que le sirvió de fundamento a la Administración para sancionar a Helicori C.A., con una multa por la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos cincuenta y un mil cuatrocientos veinticuatro bolívares con cero céntimos (Bs. 89.351.424,00), es por ello, que la Administración el 12 de diciembre de 2001, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aplicó retroactivamente la nueva normativa y consecuencialmente revocó el acto hoy impugnado.
Advierte esta Corte que la Resolución mediante la cuál se revocó el acto hoy impugnado, no se presenta como un acto reeditado, entendido éste como el que “(...) se presenta idéntico en su contenido y finalidad a uno precedentemente dictado por la misma autoridad, o por otra de su propia esfera de competencias, cuyo objetivo se presume constituido por la intención del órgano autor del acto de reafirmar el contenido de su decisión originaria cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el organismo competente” (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 9 de junio de 1998, en el caso Aero vías Venezolanas, S.A. (AVENSA), de manera que la reedición, a groso modo, se presenta cuando el nuevo acto es sustancialmente idéntico al anterior, y ha sido emitido por la misma autoridad para producir los mismos efectos. (Vid. sentencia número 349 de fecha 13 de marzo de 2001de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
Esta Corte debe enfatizar que la revocatoria de un acto sancionatorio - como en el caso de autos - no le causa un perjuicio a su destinatario, es por ello que la doctrina ha afirmado que la Administración tiene un amplio margen de libertad para revocar los actos que le causa un gravamen al administrado, siempre que no haya terceros perjudicados.
En consecuencia, de lo expuesto anteriormente este Órgano Jurisdiccional observa que la revocatoria por parte de la Administración del acto impugnado, conlleva a estimarlo como inexistente, produciéndose así el decaimiento del objeto del recurso de nulidad incoado por la sociedad mercantil Helicori C.A., contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001 dictada por ese mismo Organismo.
A mayor abundamiento, esta Corte constata que en el presente caso no se encuentra ninguna pretensión del recurrente, en relación a solicitar la nulidad del nuevo acto dictado por la Administración, lo que indefectiblemente, lleva a este Órgano Jurisdiccional a concluir, que en el caso de autos, se ha extinguido la instancia. Así se decide.
No obstante lo anterior, queda a salvo la posibilidad para la parte actora, de ejercer las acciones que considere pertinentes contra el nuevo acto administrativo número 001942 de fecha 12 de diciembre de 2001, dictado por la Superintendencia de Seguros. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- El decaimiento del objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Helicori C.A., contra la Resolución número 000491 de fecha 12 de marzo de 2001, dictada por la Superintendencia de Seguros adscrita al Ministerio de Finanzas, en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la hoy impugnante contra la Resolución número 000059, de fecha 04 de enero de 2001 dictada por ese mismo ente, que cursa ante esta Corte en el expediente signado bajo el expediente número 01-25628.
2.- En razón de lo anterior, se declara extinguida la instancia y se ordena el archivo del expediente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________ ( ) días del mes de ___________ del año dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente-Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADAS
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria Accidental,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/006
|
