Magistrada ponente: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp.- 94-15250
El 26 de abril de 1994, los ciudadanos BARBARA MONICA BRAÑAS FUENTEALBA y ANTONIUS ZALEH ABDALA SALEH, cédulas de identidad Nros. 81.511.451 y 81.457.491, respectivamente, actuando como Directores de la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA MIDUCHY, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 1º de julio de 1992, bajo el Nº 11, Tomo 5-A Pro, asistidos por los abogados José Gregorio Silva Bocaney y Eduardo Osuna, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 33.418 y 33.468, respectivamente, interpusieron en esta Corte recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra la Resolución Nº 02081, emanada de la DIVISIÓN DE DROGAS Y COSMÉTICOS DE LA DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE SALUD DEL MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, el 25 de abril de 1994, mediante la cual se ordenó el decomiso y destrucción de todos los productos que estaba comercializando y distribuyendo Distribuidora Miduchy, C. A.
El mismo día se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se solicitaron los antecedentes administrativos del caso, conforme a lo previsto en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación para que se pronunciara sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.
El 27 del abril de 1994, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y el 3 de mayo del mismo año, se admitió el recurso de nulidad.
El 5 de mayo de 1994, se recibió el expediente en la Corte y, por auto de fecha 6 de mayo del mismo año, se designó ponente a la Magistrada Alexis Pinto D’ascoli, para que la Corte decidiera el amparo cautelar.
El 20 y 31 de mayo de 1994, se dieron por recibidos los antecedentes administrativos del caso.
El 9 de mayo de 1995, se declaró con lugar el amparo cautelar y, en consecuencia, se suspendieron los efectos de la Resolución Nº 0281 de fecha 25 de abril de 1994, emanada de la División de Drogas y Cosméticos de la Dirección General Sectorial del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y se ordenó reabrir el local donde funciona la recurrente y cesar cualquier género de decomiso o destrucción de los productos comercializados, hasta que se resolviera el fondo del recurso de nulidad.
El 6 de julio de 1995, la ciudadana Haydee Rocha de Castillo, Jefe de la División de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, asistida por la abogada María Teresa Otero, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 25.215, solicitó la continuación de la causa.
Notificadas las partes de la sentencia de fecha 9 de mayo de 1995, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación para la continuación de la causa.
El 9 de agosto de 1995, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación.
El 11 de octubre de 1995, la parte actora consignó planillas de pago de arancel judicial y el 1º de noviembre del mismo año, se libró el cartel de emplazamiento. El 2 de noviembre el apoderado actor retiró dicho cartel y, el 14 de ese mismo mes, consignó publicación de dicho cartel.
El 28 de noviembre de 1995, comenzó el lapso probatorio, el cual transcurrió sin la intervención de las partes.
El 14 de diciembre de 1995, se pasó a la Corte el expediente, donde se recibió ese mismo día.
Por auto del 17 de abril de 1996, se designó ponente a la Magistrada Belén Ramírez Landaeta y se fijó el décimo (10°) día de despacho para que comenzara la primera etapa de la relación.
Por auto del 14 de mayo de 1996, se fijó el día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes.
El 15 de mayo de 1996, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que el día anterior la parte recurrente consignó su respectivo escrito, igualmente se dejó constancia de que la otra parte no compareció.
El 4 de julio de 1996 se dijo “Vistos”.
El 17 de febrero de 1996, se consignó opinión fiscal.
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
El recurrente, en el escrito libelar presentado el 26 de abril de 1994, alegó lo siguiente:
Que la sociedad mercantil Distribuidora Miduchy, C.A. tiene como principal y único objeto social la distribución, venta, importación y exportación de toda clase de productos naturales.
Que el 21 de abril de 1994, se apersonaron a sus oficinas unos supuestos funcionarios de la Prefectura del Municipio Libertador del Distrito Federal y dejaron una boleta de citación para el 25 de abril de 1994, a fin de tratar un asunto que desconocían. En la reunión, la Farmacéutica Marina Márquez les entregó un oficio con el Nº 02081 de fecha 25 de abril de 1994, emanado de la División de Drogas y Cosméticos de la Dirección General Sectorial de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, donde se expresó lo siguiente:
“Esta División ordena el decomiso y destrucción de todos los Productos que está Comercializando y Distribuyendo, la Empresa Distribuidora ‘MIDUCHY’ ubicada en el C.C. Maracaibo, local 15 San Martín por cuanto esta (sic) violando el Artículo 7 de la Ley de Ejercicio de la Farmacia y Artículo 72 del Reglamento vigente, según lo justifica el Acta levantada el día 22-04-94 por la Dra. Maitee Forgione y Marina Márquez, Farmacéuticos (sic) adscrito (sic) a la División de Drogas y Cosméticos (sic) en presencia de los funcionarios de la Prefectura del Municipio Libertador del Distrito Federal Comisario Gustavo Hernán Odreman, CI. 4.171.992, y Orlando Mejías, C.I. 6.240.122., así como los Distinguidos y Agentes Cárdenas C.I 11.943.555 y Sr. José Gallardo, CI 10.632.428., así mismo le informo que dicho establecimiento quedó CLAUSURADO por este Ministerio”.
Que el acto impugnado está viciado de inmotivación, pues en forma alguna menciona los hechos que dieron lugar al mismo y los recursos que procedían y fue dado en la Prefectura del Municipio Libertador, lo cual es absolutamente irregular y también está viciado de abuso de poder.
Que se violó el derecho a la defensa, por cuanto en ningún momento fueron citados, ni mucho menos se les concedió una oportunidad para presentar alegatos.
Que se violó el derecho al libre comercio, pues la Administración actuó “manu militari”, haciendo caso omiso del debido proceso.
Que se violó el derecho de propiedad y no confiscación, por cuanto el acto sancionatorio implicó el decomiso y destrucción de todos los productos comercializados sin ningún tipo de fundamento legal.
Que se violó el derecho a la defensa, pues en el local donde funciona Distribuidora Miduchy, C.A. trabajan más de treinta personas, que con la abrupta e ilegal orden de clausura se ven afectados, con lo cual se busca la quiebra del negocio.
Que se violó el artículo 46 de la Constitución de 1961, por cuanto el acto impugnado viola los mencionados derechos constitucionales.
Que no consta que la persona que suscribió el acto tenga facultades para ordenar tan arbitraria medida de decomiso, destrucción y clausura del establecimiento y tampoco que haya actuado por delegación, razón por la cual el acto es nulo, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el acto está viciado de falso supuesto, por cuanto los artículos invocados en el acto se refieren y son aplicables a las farmacias y a productos farmacéuticos, pero no a productos naturales.
Por todo lo anterior, solicitó se declare la nulidad del acto impugnado.
II
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Melanie Vendan, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 13.629, en su carácter de Fiscal del Ministerio Público, presentó informe fiscal en el que considera que el presente recurso de nulidad debe ser declarado sin lugar, por las siguientes razones:
Que los vicios denunciados por la parte recurrente relativos a la incompetencia y al abuso de poder sólo fueron enunciados, pero, en ningún momento, concretados.
Que en relación con la denuncia de violación del artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos referente a la prescindencia total y absoluta de procedimiento “esta Representación Fiscal observa que nuevamente el recurrente obvia el subsumir los argumentos de derecho en los supuestos de hecho concretos que lo afectan, no prosperando así el vicio invocado”. No obstante, en criterio de la Fiscal existió un expediente administrativo en el caso de autos.
Que en lo relativo al vicio de falso supuesto concretado en que el artículo 7 de la Ley del Ejercicio de la Farmacia se refería a productos farmacéuticos y no naturales, señaló que el referido artículo habla de productos medicamentosos, los cuales según la inspección practicada en el establecimiento de la sancionada estarían siendo comercializados.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte en esta oportunidad decidir el recurso de nulidad interpuesto por la parte actora, contra la Resolución Nº 02081, emanada de la División de Drogas y Cosméticos de la Dirección General Sectorial de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, el 25 de abril de 1994, mediante la cual se ordenó el decomiso y destrucción de todos los productos que estaba comercializando y distribuyendo “Distribuidora Miduchy”, además de la clausura del local.
Para tal fin, observa esta Corte que la parte recurrente le ha imputado varios vicios al acto recurrido y también ha denunciado la violación de derechos constitucionales, dentro de los cuales destaca el derecho a la defensa, el cual se pasa a analizar.
La parte recurrente fundamentó la violación al derecho a la defensa en que la División de Drogas y Cosméticos del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social dictó un acto sancionatorio sin haber existido una citación previa y dado una oportunidad para defenderse. Por su parte, esta Corte declaró con lugar el amparo cautelar solicitado, luego de examinar el contenido del propio acto, según el cual, se desprendía una presunción de violación del derecho a la defensa que ahora, en esta etapa del proceso, debe determinarse de forma definitiva y para ello, considera pertinente transcribir el texto del acto impugnado, a continuación:
“Esta División ordena el Decomiso y Destrucción de todos los Productos que está Comercializando y Distribuyendo la Empresa Distribuidora ‘MIDUCHY’ ubicada en el C.C. Maracaibo, local 15 San Martín por cuanto esta (sic) violando el Artículo 7 de la Ley de Ejercicio de la Farmacia y Artículo 72 del Reglamento vigente, según (sic) lo justifica el Acta levantada el día 22-04-94 por la ciudadana Maitee Forgione y Marina Márquez, Farmacéuticos (sic) adscrito (sic) a la División de Drogas y Cosméticos (sic) en presencia de los funcionarios de la Prefectura del Municipio Libertador del Distrito Federal Comisario Gustavo Hernán Odreman, CI. 4.171.992, y Orlando Mejías, C.I. 6.240.122., así como los Distinguidos y Agentes de la Prefectura Sr. Freddy Rodríguez C.I. 8.993.025 y Argenis Cárdenas C.I 11.943.555 y Sr. José Gallardo, CI 10.632.428. Asimismo le informo que dicho establecimiento quedó CLAUSURADO por este Ministerio”.
Del contenido del acto objeto del recurso de nulidad se evidencia que la Administración incurrió en abuso de autoridad y vulneró el derecho a la defensa del cual es titular toda persona, al ordenar el decomiso y destrucción de todos los productos que estaba comercializando la empresa recurrente y, además, la clausura del local donde funcionaba.
En efecto, el derecho a la defensa consagrado en el artículo 68 en la Constitución de 1961 –vigente para el momento en que fue dictado el acto- y en el artículo 49, numeral 1, en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela debe ser respetado por la Administración cuando ésta pretenda incidir de manera negativa en la esfera de derecho de los particulares.
En ese sentido, se observa que el derecho a la defensa de la derogada Constitución, estaba consagrado de la siguiente manera:
“Artículo 68: Todos pueden utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los términos y condiciones establecidos por la ley, la cual fijará normas que aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios suficientes”.
En cuanto al derecho constitucional a la defensa, esta Corte puede señalar que el mismo ha sido objeto de un variado tratamiento jurisprudencial y doctrinario, destacándose en todo momento de forma reiterada que la Administración en su actuar formal –a través de actos administrativos- debe garantizar el ejercicio del mencionado derecho, pues de lo contrario el acto administrativo pudiera estar viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el caso de autos, el respeto al derecho a la defensa cobra una particular importancia, toda vez que se está ante un acto de naturaleza sancionatoria que afecta de manera negativa, directamente la esfera de derechos del destinatario del acto.
Así las cosas, mediante sentencia de esta Corte de fecha 12 de mayo de 1983, caso: “Comisión Metropolitana de Urbanismo” se estableció lo que sigue:
“(…) entre los actos que exigen estrictamente la motivación, como requisito sine qua non para su validez, se encuentran los actos sancionatorios que, además de la actuación del administrado, requiere para ser dictados el cumplimiento estricto del procedimiento que la norma legal fija para su emanación. El ejercicio de la potestad sancionadora o correctora de la administración se mueve en el ámbito de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio, sea cual sea la jurisdicción en que se produzca, está sujeto a principios cuyo respeto legitima la imposición de sanciones y son garantías de interés público y de los ciudadanos. De allí que el acto sancionatorio debe ir precedido de un procedimiento administrativo (la mayoría de las veces regulada por norma legal), cuya finalidad esencial es el logro del esclarecimiento y comprobación de los hechos para, luego, definir la responsabilidad del administrado que lo hace susceptible de sanción.
Esta finalidad impone que el administrado ejerza a plenitud el derecho de defensa que es de naturaleza constitucional en nuestro sistema”.
En efecto, se observa que la División de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social al ordenar el decomiso y destrucción de todos los productos que estaba comercializando la empresa recurrente y, además, su clausura, sin existir en el propio acto y en el expediente ninguna prueba que demuestre que al administrado sancionado se le brindó la oportunidad de exponer sus alegatos y presentar pruebas -que, en este caso, comprobaran que la División de Drogas y Cosméticos del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social estaría partiendo de un falso supuesto, como fue denunciado en esta sede, al considerar aplicable el artículo 7 de la Ley del Ejercicio de la Farmacia, toda vez que los productos comercializados por la empresa recurrente eran naturales y no farmacéuticos y, por lo tanto, en criterio de la recurrente, la norma invocada como fundamento del proceder de la Administración no fue correcta-, se configuró la violación al derecho a la defensa.
Esta Corte no analizará la denuncia de falso supuesto, sólo hizo el anterior señalamiento para indicar que la misma debió ser formulada en sede administrativa de haber existido un procedimiento administrativo previo al acto recurrido.
En este orden de ideas, la Corte insiste en que la Administración antes de proferir un acto de naturaleza sancionatoria debe, en respeto del derecho a la defensa y debido proceso, iniciar un procedimiento administrativo, el cual tiene que ser notificado desde su inicio al administrado con la indicación precisa de las imputaciones que se le formulen, con el propósito de que éste pueda presentar sus pruebas y alegatos con la finalidad de desvirtuar los hechos imputados y, será, luego de la instrucción del expediente que se formó al inicio, el cual puede ser revisado por el administrado en los términos del artículo 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que la Administración culmine el procedimiento con el acto definitivo, el cual debe ser motivado, esto es considerar los elementos de hecho y de derecho sobre el cual fundamente su decisión.
En el presente caso, como ha sido precisado, la Administración antes de dictar el acto que se impugnó, no instruyó un procedimiento en el cual la parte afectada pudiera alegar y probar sobre las imputaciones que le debieron hacer, vulnerándose así el derecho constitucional a la defensa e igualmente, ante la ausencia del debido procedimiento, se vició de nulidad absoluta al acto, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Determinada la nulidad del acto impugnado, se hace innecesario pronunciarse respecto del resto de las denuncias formuladas por la empresa recurrente, no obstante, por haber estimado la representación fiscal que el presente recurso de nulidad debía declarase sin lugar, esta Corte considera necesario indicar que la Fiscal del Ministerio Público en relación con la denuncia de violación del artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos referente a la prescindencia total y absoluta de procedimiento, señaló lo siguiente: “esta Representación Fiscal observa que nuevamente el recurrente obvia el subsumir los argumentos de derecho en los supuestos de hecho concretos que lo afectan, no prosperando así el vicio invocado”. A diferencia de lo señalado por la Fiscal del Ministerio Público, la denuncia sobre prescindencia total de procedimiento sí fue concretada y soportada en elementos probatorios que cursan en los autos, incluso, como se precisó, la ausencia de procedimiento se verificó del propio texto del acto impugnado.
Con fundamento en los anteriores señalamientos, esta Corte debe declarar con lugar el presente recurso y, en consecuencia, la nulidad del acto recurrido. Así se decide.
V
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos BARBARA MONICA BRAÑAS FUENTEALBA y ANTONIUS ZALEH ABDALA SALEH, actuando como Directores de la sociedad mercantil Distribuidora Miduchy, C.A., asistidos por los abogados José Gregorio Silva Bocaney y Eduardo Osuna, contra la Resolución Nº 02081, emanada de la División de Drogas y Cosméticos de la Dirección General Sectorial de Salud del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, el 25 de abril de 1994, mediante la cual se ordenó el decomiso y destrucción de todos los productos que estaba comercializando y distribuyendo Distribuidora Miduchy. En consecuencia, se ANULA el mencionado acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. N°94-15250.-
AMRC/ at/lbg.-
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