MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ


Mediante Oficio N° 5562-87 de fecha 19 de octubre de 1987, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana ELVIA OJEDA DE MARÍN, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.214.695, asistida por la abogada CARMEN SÁNCHEZ GONZÁLEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 9665, contra la OFICINA CENTRAL DE PERSONAL hoy adscrita al MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada ANDREINA RAMÍREZ VILLAMEDIANA, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 29 de septiembre de 1987, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

En fecha 3 de noviembre de 1987, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En la misma fecha los abogados REINA PÉREZ CASADIEGO Y GUSTAVO OJEDA BRICEÑO, actuando con el carácter de sustitutos del Procurador General de la República, consignaron Escrito de Fundamentación de la Apelación.

En fecha 23 de noviembre de 1987, se abrió el lapso de cinco (05) días para la contestación de la apelación, el cual venció 30 de ese mismo mes y año.

El 1° de diciembre de 1987, comenzó el lapso para la promoción de pruebas, el cual venció el 8 de ese mismo mes y año.

En fecha 9 de diciembre de ese mismo año se agregó a los autos el Escrito de Pruebas presentado por los sustitutos del Procurador General de la República, y por cuanto éste se limitó a reproducir el mérito favorable de los autos contenidos en documentos que cursan en el expediente, la Corte consideró que no había sido promovida prueba alguna.

El 19 de enero de 1988, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia del sustituto del Procurador General de la República. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000 con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I
DE LA QUERELLA

Mediante escrito presentado en fecha 17 de diciembre de 1985 por la ciudadana ELVIA OJEDA DE MARÍN, asistida por la abogada Carmen Sánchez González, interpuso querella funcionarial en la cual solicitó la cancelación de cuarenta mil bolívares (Bs.40.000,00) por concepto de prestaciones sociales, así como el pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas correspondiente a los años 1980 a 1985. Fundamentó su pretensión en los términos siguientes:

Que es funcionaria pública de carrera por haber prestado servicio en el Hospital Federico de Catia, adscrito al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, desempeñando el cargo de Archivista de Historias Médicas, desde el 01 de agosto de 1963 hasta el 15 de octubre de 1971.

Alega, que reingresó a la Administración Pública Nacional en la Oficina Central de Personal desde el mes de agosto de 1977 hasta el 3 de julio de 1985, egresando con el cargo de Asistente de Analista de Personal I.

Afirma, que luego de haber agotado la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento del Organismo querellado hasta el momento de interposición de la presente querella no le habían cancelado las prestaciones sociales.

Por su parte, las abogadas ALICIA GONZÁLEZ y REINA PÉREZ, en su carácter de sustitutas del Procurador General de la República, en la oportunidad de dar contestación a la querella interpuesta, manifestaron que la recurrente hace ver en su escrito libelar que su egreso del Hospital Periférico de Catia se produce por renuncia, cuando efectivamente la actora fue destituida del cargo que venía desempeñando.

Alegan, que la querella interpuesta debía ser declarada inadmisible, pues la recurrente no agotó la gestión conciliatoria al no esperar respuesta del escrito dirigido a la Junta de Avenimiento o dejar que transcurrieran los 10 días, previstos en el artículo 16 de la Ley de Carrera Administrativa, que tenía la Junta mencionada para emitir pronunciamiento.

En cuanto a la solicitud del pago de las prestaciones sociales, opusieron la excepción contenida en el artículo 257, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no consta del expediente administrativo que la Oficina Central de Personal haya emitido algún acto nugatorio de solicitud alguna que le dirigiera la querellante, por lo que debía declararse extemporánea la querella ante la inexistencia de un acto administrativo.
Con relación al pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas pretendido por la actora, las sustitutas del Procurador General de la República alegaron que dicha reclamación debía ser declarada inadmisible por haber operado la caducidad prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa y que de ser desechado este alegato señalaron que no esta probado en el expediente que las vacaciones no fueron disfrutadas por la actora.

Por último, adujeron las representantes de la República que en el supuesto negado de que sea declarado con lugar el pago de las prestaciones sociales oponían la compensación prevista en el artículo 1178 del Código Civil, por considerar que se trataba de un pago de lo indebido, pues estiman que la ex – funcionaria estaba obligada a prestar sus servicios en forma personal durante el largo período de tiempo en que no lo hizo, tal como lo establece la Ley rectora de la materia.

I I
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 29 de septiembre de 1987 el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, ordenando el pago de las prestaciones sociales y el pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas, correspondientes a los períodos 83-84 y 84-85.

Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

“...en cuanto a la caducidad se refiere observamos que consta en autos que la actora fue destituida del cargo de Asistente de Analista I que desempeñaba en el Organismo querellado, mediante Oficio N° 150 de fecha 03 de julio de 1985, y habiendo consignado el libelo de la demanda en este Tribunal en fecha 17 de diciembre de 1985, es menester concluir que la acción fue intentada dentro del lapso de seis (6) meses a que alude el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, motivo por el cual se declara sin lugar la excepción opuesta”

Con relación al alegato referido a la falta de emisión de un acto administrativo por parte del organismo querellado el A quo señaló “que consta en autos... que la querellante agotó la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento de los Empleados de la Oficina Central de Personal que es el requerimiento válido para intentar la acción, sin necesidad de que haya un pronunciamiento previo por parte del máximo jerarca del Organismo y así lo ha establecido este Tribunal en constante y reiterada jurisprudencia, motivo por el cual la excepción opuesta se declara sin lugar”.

Con respecto al fondo de la situación sometida a su conocimiento indicó el sentenciador de instancia que “consta al folio 29 original del certificado de carrera otorgado a la querellante por la Oficina Central de Personal, que adicionalmente reconoce dicho estado en el acto de contestación de la demanda, y consta igualmente el egreso de la Administración Pública que son los dos supuestos que exige el artículo 26 de la Ley de Carrera para que se materialice el derecho del funcionario a recibir la indemnización de prestaciones sociales de antigüedad y auxilio de cesantía, no exigiendo el legislador ningún otro requisito, de manera que la situación de hecho en que se encuentra la querellante es perfectamente encuadrable en la norma jurídica establecida en el precitado artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa y en consecuencia el Tribunal estima procedente el pago de las prestaciones sociales ... que reclama la querellante”.

En referencia al pago de las vacaciones vencidas y no disfrutadas reclamadas por la recurrente el A quo indicó, que “no consta en autos que el no disfrute de las vacaciones sea debido a razones de servicio, en consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa considera procedente el pago de sólo los dos (2) últimos períodos vacacionales y no disfrutados, toda vez que las vacaciones no son acumulables y solo excepcionalmente se podrá prorrogar el disfrute de las mismas hasta por un período de un año”.


I I I
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 18 de noviembre de 1987, los abogados REINA PÉREZ y GUSTAVO OJEDA, ya identificados, actuando con el carácter sustitutos del Procurador General de la República, consignaron Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señalaron:

Que el sentenciador de instancia violó en forma manifiesta el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto su decisión no se ajustó a las normas de derecho. En este sentido señalaron, que el Tribunal de la Carrera Administrativa no se ciñó a lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley de Carrera Administrativa que obliga al querellante a agotar suficientemente la instancia conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento.

Indican, que en efecto, la actora formuló su reclamación ante dicha Junta el 6 de diciembre de 1985 y el 17 de ese mismo mes y año interpuso la presente querella, mediando entre ambas fechas cuatro días no hábiles, debiendo acudir luego de transcurridos los diez (10) días hábiles que tenía la Junta de Avenimiento para responder la solicitud interpuesta, esto es, después del 20 de diciembre de 1985.

Por otra parte, alegaron que el Juzgador de instancia violó el contenido del artículo 12 en concordancia con lo previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto ordenó en la parte dispositiva del fallo el pago a la querellante de las prestaciones sociales por la suma de cuarenta mil bolívares (Bs. 40.000,00) a razón de dos mil quinientos bolívares (Bs. 2.500,00) mensuales, obviando los documentos probatorios presentados por los representantes de la República, pues el sueldo efectivamente devengado por la actora era de dos mil cuatrocientos ochenta bolívares (Bs.2.480,00), resultando por concepto de prestaciones sociales la cantidad de treinta y nueve mil seiscientos ochenta bolívares (Bs.39.680,00).


I V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir esta Corte observa que:

Los sustitutos del Procurador General de la República impugnan el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa, por considerar que el Juzgador no se ciñó a lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley de Carrera Administrativa que obliga al querellante a agotar suficientemente la instancia conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, y a esperar el transcurso de diez los (10) días hábiles que tenía dicha Junta para responder la solicitud interpuesta, esto es, después del 20 de diciembre de 1985, para acudir a la instancia jurisdiccional.

Con relación a este punto, considera necesario esta Corte referirse al recurso de interpretación emanado de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 12 de diciembre de 1996, y que ha sido jurisprudencia pacífica y reiterada tanto de esta Corte como de los Juzgados Contenciosos. En esa oportunidad se estableció lo siguiente:

(...) Vista la argumentación de esta Corte respecto al recurso de interpretación interpuesto se mencionan a continuación sus puntos esenciales:
1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en su trámite;
5) El procedimiento de conciliación coloca al interesado en una situación de inseguridad jurídica;
6) La exigencia de cumplir con la gestión conciliatoria, o esperar el vencimiento del lapso para el dictamen de la Junta, para interponer el recurso jurídico altera la naturaleza del trámite de conciliación y vulnera el lapso legal de acceso a la vía contencioso-administrativa;
7) No se asimila la gestión conciliatoria al ante juicio administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República;
8) No se asimila la gestión conciliatoria a la vía recursoria prevista en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos;
9) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso;
10) La intrascendencia de la Juntas de Avenimiento en el sentido de que no condicionan la viabilidad del recurso contencioso-administrativo;
11) La posible conciliación en el tiempo (...)”.

Concluye el Máximo Tribunal, luego de determina el alcance de los artículos 15 y 16 de la Ley de Carrera Administrativa, que “La gestión conciliatoria, como condición previa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa se limita a la prueba de consignación de la solicitud de conciliación por ante la Junta de Avenimiento”.

Ahora bien, siguiendo el criterio jurisprudencial antes señalado y aplicando éste al caso de autos, debe afirmar esta Corte que el alegato de los representantes de la República resulta infundado, puesto que la recurrente dio cumplimiento a su obligación antes de acudir a la vía jurisdiccional como lo fue el interponer el escrito correspondiente ante la Junta de Avenimiento, agotando de esta manera la gestión conciliatoria, único requisito exigible para intentar la presente querella funcionarial, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa; en consecuencia, se desestima el alegato expuesto por la representante de la República, y así se declara.

En lo que se refiere al error que a juicio de los apelantes cometió el A quo, al ordenar el pago de la cantidad de cuarenta mil bolívares (Bs. 40.000,00) por concepto de prestaciones sociales, tomando como base para su cálculo el sueldo devengado por la recurrente de dos mil quinientos bolívares (Bs. 2.500,00); observa esta Corte que, efectivamente, el Sentenciador de Instancia estimó incorrectamente el sueldo devengado por la actora, pues del Movimiento de Personal cursante al folio 97 del expediente, vigente para el año 1985, se evidencia que devengaba una remuneración de dos mil cuatrocientos ochenta bolívares (Bs. 2.480, 00) mensuales, en virtud de lo cual sobre este monto deberán ser calculadas las prestaciones sociales reclamadas por la querellante, y así se declara.

Ahora bien, en sentencia dictada por esta Corte en fecha 11 de octubre de 2001, Caso: IRIS BENEDICTA MONTIEL MORALES contra la GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL (HOY ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS) se estableció:

“De este dispositivo constitucional |Artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela| se desprende la posibilidad de que la mora en el pago de las prestaciones sociales sea susceptible de ser resarcida a través del pago de unos intereses, los cuales efectivamente constituyen deudas de valor, aún cuando las prestaciones sociales no lo sean, porque aquellos están referidos a un valor no monetario determinado pero se cumplen con el pago de una suma determinada de dinero, es decir, no hay una cantidad específica en un principio. Asimismo, esta norma de rango constitucional contempla la posibilidad de que el funcionario público, regido bajo un sistema estatutario, pueda obtener el pago de esos intereses, aún cuando la norma legal -administrativa- no lo establezca expresamente.
En palabras del citado Jaimes Otis Rodner, en la obra ya mencionada, (pág. 84), “Los intereses se han definido como la prestación accesoria de pagar una cantidad en general de manera reiterada, que corresponde a quien disfruta de un capital ajeno en proporción a su cuantía, sin alterar la cuantía de la obligación principal (…). La doctrina venezolana distingue entre intereses correspectivos, intereses compensatorios e intereses moratorios”.
Ahora bien, conviene saberse desde qué momento es posible el cálculo de los intereses cuando se trate de una obligación de valor o una obligación pecuniaria, en este caso sin entrar en elucubraciones sobre la primera y por cuanto las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias cuyo monto está determinado, se observa que es a partir del momento en que el funcionario rompa su vinculo funcionarial con la Administración cuando nace la obligación para ésta última de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, siendo además que la Constitución es clara cuando expresa “(…)El Salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata (…)”, consagrado igualmente por la Ley especial -Ley de Carrera Administrativa- en su artículo 26 al prever:
“(…) las prestaciones sociales a que hace referencia el presente artículos serán pagadas al funcionario al finalizar la relación de empleo público con gasto a la partida establecida al efecto en el Presupuesto de Gastos del Ministerio de Hacienda (…)”
Por lo que, una vez que se efectúe el egreso del funcionario debe la Administración proceder al pago de las prestaciones sociales, lo contrario, esto es, que no se cancele el monto de las prestaciones sociales en forma inmediata, comienza a producirse los intereses que la misma norma constitucional contempla (artículo 92).
Frente a una obligación pecuniaria -como es el caso-, de conformidad con lo establecido en el artículo 1277 del Código Civil, el acreedor tiene derecho a exigir el pago de intereses al deudor. Así lo ha señalado la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 30 de julio de 1991 en la que se expresó que:
‘No procede en cambio, acordar los intereses exigidos, por cuanto en autos no se trata de la reclamación de una deuda pecuniaria sino de una deuda de valor y, por consiguiente, no es líquida y exigible hasta tanto no se reconozcan en la sentencia. De manera que pedir intereses sobre una deuda de valor, es decir, que no es dineraria, resulta contrario derecho, en aplicación del artículo 1277 del Código Civil’.
En ese sentido la doctrina ha señalado en principio que el interés consagrado en la mencionada norma equivale a un interés legal, salvo convenio en contrario, siendo además que esta norma es interpretada de manera restringida, aplicada a los intereses moratorios, por lo que no pueden acumularse en el caso de retardo en el pago de obligaciones de sumas de dinero, daños distintos al pago del monto de los intereses convencionales o legales según el caso. Por lo cual, en la interpretación estricta del artículo 1277 del Código Civil, en caso de mora en el cumplimiento de una obligación de dinero, no se puede pedir un ajuste para compensar la depreciación monetaria. (Véase sentencia N° 833-91 de fecha 25 de julio de 1991 de la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa).
Adicionalmente, es de acotarse que no debe confundirse éste interés con el interés que generan las prestaciones sociales, de conformidad con el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo a cuya Ley se hace remisión conforme al artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa, siendo pues que el interés contemplado en el artículo 1277 del Código Civil es el generado por la deuda del acreedor, propio de una obligación de dinero o pecuniaria, por tanto, obedecen a tratamientos distintos.
En virtud del análisis realizado, de donde extraemos dos premisas fundamentales: las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias y, en consecuencia no susceptibles de ser indexadas especialmente cuando está referida a los funcionarios públicos quienes mantienen un régimen estatutario; y, con base al principio de legalidad previendo lo que debe entenderse por justicia conmutativa resulta aplicable el cálculo de intereses contemplado en el artículo 1277 del Código Civil, el cual debe ser solicitado en el escrito libelar, es por lo que considera esta Corte necesario reemplazar el criterio que hasta ahora se venía sosteniendo al ordenar la indexación de las prestaciones sociales de los funcionarios públicos.
Conforme a ello, el organismo querellado deberá efectuar el pago correspondiente a las prestaciones sociales con los intereses que se generen a partir del momento en que surge la obligación de cancelar tal concepto, en consecuencia el Juzgador deberá oficiar al Instituto Nacional de Estadística para que éste en un plazo no mayor de diez (10) días contados a partir de su notificación informe la cantidad que resulte del cálculo de los intereses legales generados consecuencialmente por la mora en el pago de las prestaciones sociales, y una vez obtenido dicho informe, se ordene una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 250 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio.

Así, ratificando el anterior criterio corresponde a esta Corte ordenar el pago de los intereses causados por la mora en el pago de las prestaciones sociales de la querellante, y así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada ANDREINA RAMÍREZ VILLAMEDIANA, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada en fecha 29 de septiembre de 1987 por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por la ciudadana ELVIA OJEDA DE MARÍN, asistida por la abogada CARMEN SÁNCHEZ GONZÁLEZ, ya identificadas, contra la OFICINA CENTRAL DE PERSONAL.

2.- MODIFICA el fallo apelado.

3.- Se ORDENA el cálculo del pago de las prestaciones sociales con base al sueldo mensual de Dos Mil Cuatrocientos Ochenta Bolívares sin Céntimos (Bs. 2.480,oo) mensual y el pago de los intereses correspondientes en los términos de este fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ........................................... ( ) días del mes de........................................ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,


EVELYN MARRERO ORTIZ
P O N E N T E


LUISA ESTELLA MORALES LAMUNO


ANA MARÍA RUGGERI COVA


La Secretaria, Accidental


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. 87-8107
EMO/08.-