TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio Nº 14.112-89 de fecha 29 de junio de 1989, el Tribunal de la Carrera Administrativa, remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado HECTOR ROZ LOPEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 4.928, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN BOLIVAR DE RAMOS, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.701.788, contra el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio s/n de fecha 1° de mayo de 1984, dictado por el JEFE DE LA ZONA EDUCATIVA DEL ESTADO MONAGAS-MINISTERIO DE EDUCACIÓN –hoy -MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTES.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada LUISA FIGUEROA BARROSO, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 4.618, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 6 de junio de 1989, que declaró con lugar la querella interpuesta.

El 3 de agosto de 1989 se dio cuenta a la Corte, por auto de esa misma fecha se designó ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 21 de agosto de 1989, la abogada EVA JOSEFINA QUIÑONES, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 5.187, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.

El 22 de agosto de ese mismo año, comenzó la relación de la causa, y al día siguiente comenzó el lapso de cinco días de despacho para la Contestación a la Apelación.

En fecha 31 de agosto de 1989, la abogada NELLY ALVAREZ HERRERA, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 12.787, actuando con el carácter de apoderada judicial de la querellante, consignó Escrito de Contestación a la Apelación.

El 7 de septiembre de ese año, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 19 de ese mismo mes y año.

El 9 de octubre de 1989, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, la Corte dejó constancia de la no comparecencia de las partes. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”.

Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que para entonces la integraban, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Por la ausencia temporal de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño en fecha 16 de octubre de 2001, se incorporó a esta Corte el Magistrado César J. Hernández y nuevamente se ratificó ponente a la Magistrada antes mencionada.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 6 de junio de 1989, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró con lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

“(...) El acto anteriormente transcrito revela tres vicios insanables ellos son: la incompetencia del funcionario que decide el retiro de la querellante, ya que es claro y evidente que la voluntad de la cual emana la medida, es la de su firmante, quien decide ejerciendo poderes propios, poderes legales que no posee, toda vez que los mismos están atribuidos de acuerdo con el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa la ciudadano Ministro de Educación, resultando en virtud de ello procedente el vicio de incompetencia alegado por el recurrente. El segundo vicio lo comporta la carencia de motivación, ya que no solamente no se le indican los motivos por los cuales no se adopta la medida, sino que además se invoca una disposición, la del artículo 78 de la Ley Orgánica de Educación, que no es tipificadora de causales de retiro, pues sólo está referida a las condiciones que deben reunir las personas que ejerzan la docencia. El tercer vicio que afecta la decisión recurrida, es la prescindencia total y absoluta del procedimiento de Ley para proceder al retiro, omisión que lesiona abiertamente el derecho de defensa de la actora. De manera que tratándose de vicios que revisten entidad de orden público y de nulidad absoluta, este Tribunal declara la nulidad del acto de retiro recurrido, y así se decide.” (sic).

II
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 21 de agosto de 1989, la abogada EVA JOSEFINA QUIÑONES, ya identificada, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual señala:

Que del estudio de las actas procesales se evidencia que la querella fue interpuesta el 1° de noviembre de 1984 y, los hechos objeto de la querella, -según afirma- se originaron del Oficio s/n de fecha 1° de mayo de 1984, siendo notificada la querellante el 2 del mismo mes y año; en virtud de lo cual –afirma- habían transcurrido “CIENTO OCHENTA DÍAS NATURALES, CONSECUTIVOS O CALENDARIO, o lo que es igual a SEIS MESES,”.

Indica, que por lo anterior quedo demostrado –a su decir- que la acción ejercida por la querellante se encontraba caduca; es decir, que fue interpuesta después del vencimiento del término fatal que contempla el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa y, por cuanto el Juez paso inadvertida la caducidad, pese a que estaba obligado a declararla de Oficio por ser materia de orden público.

Expresa, que el Juzgador de Primera Instancia quebrantó el artículo 19 del Código de Procedimiento Civil en su parte final, y los artículos 80, 81 y 83 de la Ley de Carrera Administrativa, que señalan los lapsos procesales para dictar la sentencia, los cuales no exceden de 35 a 40 días, habida consideración de que el Juez tardó más de cuatro años en decidir, causándole perjuicios a la Administración Pública Nacional, y en particular al Ministerio de Educación.

Indicó, que el A quo debió tomar las previsiones necesarias a fin de que, se dedujera del monto a pagar -en el supuesto negado de que fuese ratificada la sentencia afectada de nulidad- las cantidades percibidas por el reclamante en otra Administración Pública o Privada, a fin de evitar un enriquecimiento a favor de la querellante y un empobrecimiento en perjuicio del Ministerio de Educación.

Finalmente, denuncian la violación del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el A quo no tomó en cuenta el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual contempla la caducidad de la acción.

III
CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 31 de agosto de 1989, la abogado NELLY ALVAREZ HERRERA, actuando con el carácter de apoderada judicial de la querellante, consignó escrito de Contestación a la Apelación en el cual señala lo siguiente:

Que del escrito de fundamentación de la apelación se desprende que la parte apelante fundamenta su apelación alegando hechos nuevos que no fueron alegados en el Tribunal de Instancia, los cuales están referidos a una supuesta caducidad de la acción que no existe; que en ningún momento ataca los elementos que le sirvieron de base al A quo para dictar la sentencia, dejando incólume la decisión del Tribunal A quo en lo referente a los motivos y consideraciones no impugnados, como son la incompetencia, la falta de motivación del acto y, la prescindencia del procedimiento legal para proceder al retiro.

Argumenta, que el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia impone al apelante en el recurso contencioso administrativo la obligación de presentar un escrito en el cual precise las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta su apelación.

Indica, que la apelante omitió el señalar con precisión los vicios y las irregularidades de forma o de fondo que supuestamente afectaban el pronunciamiento de la instancia y que dieron lugar a su apelación y sólo limita su escrito a señalar hechos nuevos no esgrimidos ante el A quo, y los cuales no se ajustan a la verdad; razón por la cual solicita declare desistida la apelación.

Afirma, en cuanto al alegato de caducidad de la acción, que tal planteamiento no se corresponde con la realidad, toda vez que la Ley que rige la materia expresamente señala el término de seis meses, sin considerar que esos meses tengan treinta o treinta y un días, además que no señala que deban ser 180 días, como pretende ver la apelante.
Que de la lectura del Oficio mediante el cual se le participo a su representada del retiro del cargo que desempeñaba, aparece firmada por el Jefe de la Zona Educativa del Estado Monagas, quien no tiene la competencia para decidir tal retiro, lo cual -a su decir- vicia de nulidad absoluta el acto impugnado a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General de la República, y al respecto observa:

Alega la Sustituta del Procurador General de la República en su escrito de fundamentación a la apelación, que la querella fue interpuesta luego de vencido los seis meses que prevé el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, violando con ello el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Al respecto se tiene que:

El artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa establece textualmente:

“Artículo 82. Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella.”

Así, en el caso bajo análisis, el tiempo transcurrido desde el 2 de mayo de 1984, fecha en que se produjo la notificación del acto objeto del recurso interpuesto en el Tribunal de la Carrera Administrativa, hasta el 1° de noviembre de 1984, fecha en que se interpuso la querella -siendo ésta la que debe considerarse para establecer el lapso de caducidad- han transcurrido exactamente seis (6) meses, lo que permite afirmar a esta Corte que la querellante acudió a la vía jurisdiccional para ejercer su pretensión en la fecha límite fijada por el legislador, por lo que no ha operado la caducidad establecida en el artículo antes transcrito, en razón de lo cual se desestima el alegato esgrimido por la Sustituta del Procurador General de la República, y así se declara.

Decidido lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de las demás denuncias esgrimidas por la Sustituta del Procurador General de la República en su escrito de fundamentación a la apelación. Al efecto observa:

Alega la apelante, que el Juzgador de Instancia violó el artículo 19 del Código de Procedimiento Civil en su parte final, y los artículos 80, 81 y 83 de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales señalan los lapsos procesales para dictar sentencia; por cuanto -afirma- el Juez tardó más de cuatro años en decidir, causándole perjuicios a la Administración Pública Nacional, y en particular al Ministerio de Educación, hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes.

Ahora bien, no escapa del conocimiento de esta Corte la indeseable situación surgida por el transcurso del tiempo que tardó al A quo en emitir un pronunciamiento definitivo en la querella interpuesta, puesto que la tardanza del Organo Jurisdiccional afecta directamente la esfera de la Administración que se verá lesionada por el pago de salarios dejados de percibir por un tiempo en el cual no medió responsabilidad alguna de las partes; y sí, en cambio, por la lentitud inexplicable del Tribunal, tal como ha sido denunciado por la Procuraduría General de la República en esta Alzada.

Ahora bien, una Administración de Justicia equitativa y apegada a la justicia material, debe pronunciarse sobre tan importante particular, y establecer un criterio a seguir en la solución de tales situaciones la controversia planteada.

Así, los “salarios caídos” constituyen el monto de la “indemnización” tasada o fijada por la propia Ley Orgánica del Trabajo para sancionar la conducta ilícita de una persona con respecto del agraviado; de modo que no se trata técnicamente de “salario” o “sueldo” puesto que tal institución sólo se genera por la efectiva prestación del servicio, salvo aquellas situaciones extraordinarias en las cuales la Ley ordena la cancelación del salario aún cuando no se dé la prestación misma del servicio (vacaciones, permisos remunerados, entre otras).

En tal sentido, se observa, que la procedencia de los “salarios caídos” o “salarios dejados de percibir”, está condicionada a una declaratoria previa “la nulidad del acto de remoción o retiro” de un funcionario público, o del acto del despido en el caso de los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo; de modo qué se trata de una “indemnización” al trabajador o funcionario, mientras que para la Administración o el patrono constituye una “sanción” por la conducta ilícita desplegada en el acto administrativo o en el acto del despido, respectivamente.

Siendo así, en el caso concreto, se observa una conducta ilícita del patrono o de la Administración y un daño causado por tal conducta, en la que se conmuta una obligación de hacer (obligación de mantener la prestación del servicio) por una obligación de dar (pago de una suma equivalente).

En el ámbito laboral ordinario, se entiende, que el pago de una suma equivalente (salarios caídos) debe excluir el tiempo no imputable al patrono, esto es, vacaciones judiciales, la tardanza en emitir el pronunciamiento de la sentencia definitiva, el tiempo de tardanza en admitir la demanda, el tiempo consumido en huelgas y paro de actividades tribunalicias, y así ha venido siendo acordado por los Tribunales del Trabajo y nuestra Sala de Casación Civil.

Sin embargo, en materia contencioso funcionarial, surge una circunstancia propia y adicional; como lo es, que la querella tiende, en primer lugar, a impugnar la validez de un acto administrativo que decidió el retiro de un funcionario.

Así tenemos que, con la sentencia que se dicte al efecto, se persigue una declaración de nulidad, esto es, borrar del mundo jurídico la existencia del acto, con efectos ex tunc, con lo cual debe retrotraerse la situación al momento mismo de la emanación del acto, lo cual implica colocar al administrado (funcionario) en las mismas condiciones que tenía para el momento de su ilegal retiro.

Como consecuencia de tal declaración, esto es, la nulidad del acto, corresponde la decisión de condena de cantidades de dinero de conformidad con lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución de 1961 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La Ley que regula las relaciones del Estado con sus funcionarios (Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento), no establece norma alguna que disponga el pago de salarios dejados de percibir como consecuencia directa e inmediata de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, sin embargo, por vía jurisprudencial se ha establecido que los salarios dejados, de percibir persiguen ese “restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada”.

No obstante, habría que determinar, cuál es el criterio para establecer el monto de la sanción o indemnización, y como quiera que la base material para su determinación es el tiempo en que el funcionario ha estado separado de su cargo, deberá el órgano jurisdiccional precisar si se excluye del mismo el tiempo que tarda el Tribunal correspondiente en dictar sentencia, en admitir la querella, en vacaciones judiciales, o el tiempo consumido en huelgas, paros y otras circunstancias con el mismo efecto.

Una primera posición pudiera hacer sugerir la idea de que el tiempo que se tarde el Tribunal en resolver la controversia, no le es imputable al funcionario, y en consecuencia no puede excluirse de la base de cálculo; esta posición se vería apuntalada si se toma en cuenta que se trata del mismo Estado quien, con su actuación jurisdiccional negligente, causa un perjuicio al propio Estado, en la esfera de la Administración.
Una segunda posición vería como no imputable a la Administración querellada, la tardanza en que incurran los tribunales en resolver las controversias en las cuales aquella esté involucrada, y en consecuencia debería excluirse de la base de cálculo el tiempo consumido por los eventos anteriormente señalados, tal como se hace en materia laboral ordinaria con respecto de los trabajadores y patronos.

En este orden de ideas, para resolver esta aparente antinomia, basta con señalar la unidad del Estado, esto es, la consideración que el propio Estado determina, fijando una serie de órganos destinados a resolver, imparcialmente las controversias en las cuales se encuentra involucrada la Administración Pública, incurriendo los órganos implicados en una responsabilidad frente a su empleador, al no cumplir la específica función para la cual fueron efectivamente empleados. Esto conduciría, sin más, a considerar que es de la sola responsabilidad de la Administración que sus órganos no decidan con prontitud las querellas que se interpongan contra sus órganos y, además, no se soslaya la responsabilidad personal del Juez en que pudiera incurrir por su retardo.

Esta última posición se vería sustentada, si se estima que la idea de restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la Administración tal como lo dispone el artículo 259 constitucional, trata de colocar al funcionario- administrado en el ámbito vital transgredido, y el órgano jurisdiccional puede “disponer lo necesario” para lograr el mayor equilibrio posible entre el daño causado y la reparación debida.

En virtud de lo anterior, esta Corte acoge la última interpretación y, en tal sentido, se deja sentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo momento del retiro, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente, computando dentro de esta noción los aumentos que haya experimentado el sueldo con respecto del cargo desempeñado. Así se declara.

Conforme a lo anteriormente expuesto, estima esta Corte, que las normas denunciadas como conculcadas por el Juez de la causa no son vicios imputables a la sentencia, puesto que el retardo en que incurrió el A-quo para emitir un pronunciamiento definitivo en la querella interpuesta, fue un retardo en el proceso, que no significa un vicio o motivo que permita declarar la nulidad de la sentencia, todo ello de conformidad con lo establecido en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil, los cuales consagran los supuestos de nulidad de la sentencia, desestimándose así, la denuncia formulada por la Sustituta del Procurador General de la República por improcedente, y así se declara.

Cabe resaltar, por otra parte, que el A quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado de conformidad con el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, incompetencia manifiesta del funcionario que dictó el acto. En este sentido, observa la Corte lo siguiente:

El acto administrativo contenido en el Oficio s/n de fecha 01 de mayo de 1984, que en original cursa al folio ocho (8) del expediente, es del tenor siguiente:
“Para su conocimiento y fines consiguientes, cumplo con participarle que de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Educación Vigente el despacho a mi cargo ha determinado disponer del cargo de Maestra de Preescolar que Ud. ha venido desempeñado, lo cual tendrá efecto a partir del 01.05.84.Se le agradece su atención al respecto. Atentamente Prof. Nestor Gil Figueroa Jefe de Zona Educativa del Edo. Monagas

Del Oficio antes transcrito se observa, que el Jefe de la Zona Educativa del Estado Monagas dispone del cargo de Maestra de Preescolar que desempeñaba la querellante en la Escuela Básica “Ildefonso Nuñez”, desde el 26 de octubre de 1981, no dejándose constancia en dicho Oficio, ni en el expediente, de la delegación de firma ni de atribuciones efectuada por la máxima autoridad del Ente que, en el presente caso, es el Ministro de Educación, Cultura y Deportes.

En este sentido, el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa prevé lo siguiente:
“La competencia en todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública Nacional se ejercerá por;1. El Presidente de la República;2. Los Ministros del Despacho; y Las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos de la Administración Pública Nacional.”

Siendo así, considera esta Corte, tal como lo expresó el A quo en la sentencia objeto de revisión, que el acto administrativo impugnado fue dictado por funcionario manifiestamente incompetente, estimando con ello que el Tribunal de la Carrera Administrativa actuó ajustado a derecho al declarar la nulidad del acto administrativo impugnado de conformidad con lo establecido en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

En orden a lo anterior, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General de la República, por lo que confirma el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada LUISA FIGUEROA BARROSO, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 6 de junio de 1989, la cual declaró con lugar la querella interpuesta por el abogado HECTOR ROZ LOPEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN BOLIVAR DE RAMOS; ambos identificados, contra el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio s/n de fecha 1° de mayo de 1984, dictado por el JEFE DE LA ZONA EDUCATIVA DEL ESTADO MONAGAS-MINISTERIO DE EDUCACIÓN –hoy -MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTES.

2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese.- Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ de dos mil dos (2002).- Año 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp.89-10408-EMO/03