MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ En fecha 21 de octubre de 1998 se recibió en esta Corte el Oficio N° 98-6572 del 24 de septiembre del mismo año, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido por los abogados ELITA GRATEROL CALLES y ROBERTO RUAN, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 5.790 y 29.928, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano EVANAN ROMERO GUTIÉRREZ, venezolano, mayor de edad y portador de la cédula de identidad N° 1.657.400, en su carácter de Director General del Ministerio de Energía y Minas, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 04-00-03-03-053 de fecha 23 de diciembre de 1997, el cual confirmó el Reparo N° 05-00-00-252 de fecha 10 de septiembre de 1997, ambos emanados de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. La remisión se efectuó por haberse oído la apelación ejercida por la representante de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal en fecha 6 de agosto de 1998, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. En fecha 22 de octubre de 1998 se dió cuenta a la Corte, por auto de la misma fecha se designó ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 11 de noviembre de 1998, la abogada Coromoto Yepez Ceballos, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 50.111, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, consignó el Escrito de Fundamentación de la Apelación. El 17 de noviembre del mismo año, comenzó la relación de la causa y el día 18 siguiente, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación. El 26 de noviembre de 1998, los abogados Elita Graterol Calles y Roberto Ruan, actuando con el carácter antes indicado, presentaron el Escrito de Contestación a la Apelación. El lapso de promoción de pruebas se inició el 01 de diciembre de 1998 y venció el día 09 del mismo mes y año, haciendo uso del referido lapso los apoderados actores. El 18 de diciembre siguiente, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas. Por auto de fecha 10 de febrero de 1999, el referido Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas, y el 03 de marzo del mismo año, acordó devolver el expediente a la Corte por cuanto no quedaban actuaciones que practicar en dicho Juzgado. El 09 de marzo siguiente se recibió el expediente en la Corte. El 10 de marzo de 1999, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, lo cual se cumplió el 08 de abril del mismo año, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes y de la consignación de los respectivos informes. El 20 de abril de 1999, la Corte dijo “Vistos”. Mediante diligencia de fecha 09 de noviembre de 1999, el Magistrado José Peña Solís se inhibió para conocer la presente causa, la cual fue declarada con lugar el 16 de noviembre del mismo año, ordenándose convocar al Conjuez Magistrado Giuseppe Rosito Arbia. El 14 de diciembre del mismo año, se constituyó la Corte Accidental. Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, entró a conocer la causa en el estado en que se encontraba y, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ. Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe la decisión. Por la ausencia temporal de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, en fecha 16 de octubre de 2001 se incorporó a esta Corte el Quinto Suplente, Magistrado Cesar J. Hernández. Efectuada la lectura del expediente pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes: I ANTECEDENTES La causa que se examina tiene por objeto la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 04-00-03-03-053 de fecha 23 de diciembre de 1997, la cual confirmó el Reparo N° 05-00-00-252 de fecha 10 de septiembre de 1997, formulado al ciudadano EVANAN ROMERO GUTIERREZ, por la cantidad de treinta y un millones seiscientos mil treinta y un bolívares exactos (Bs. 31.600.031,00), ambos emanados de la Contraloría General de la República. Dicho Reparo se fundamentó en el resultado de la inspección fiscal practicada en la Unidad de Apoyo Directivo, adscrita a la Oficina de Presidencia de Petróleos de Venezuela, S.A., en la cual se examinó la documentación relacionada con la utilización de las aeronaves propiedad de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), mediante el Sistema de Vuelos Especiales Nacionales e Internacionales, durante el período comprendido entre el 01 de enero de 1992 y el 12 de octubre de 1996, e igualmente en las restantes actas que conforman el expediente abierto con tal finalidad, en la que se determinó “...la realización de veintisiete (27) vuelos relacionados en el anexo único integrante del Reparo, los cuales fueron aprobados por el ciudadano EVANAN ROMERO GUTIERREZ, actuando como Director General del Ministerio de Energía y Minas. Los referidos vuelos, en su mayoría, se efectuaron en días festivos, fines de semana, y días no laborables, con finalidades distintas a las fijadas en las ‘Normas Relativas al uso de Aviones de la IPPCN en Vuelos Especiales’, esto es, para atender necesidades reales de trabajo, inherentes a la IPPCN”. En dicha Resolución se señala lo siguiente: “...que el ciudadano EVANAN ROMERO GUTIERREZ no logró desvirtuar los hechos que se le imputaron en relación con la utilización de los aviones pertenecientes a la IPPCN en vuelos especiales nacionales e internacionales, motivo por el cual consideró que los viajes habían servido a finalidades distintas a las de trabajo en el sector petrolero, ya que no demostró causa alguna que justificara la utilización de dichas aeronaves en actividades inherentes a la IPPCN, con lo que se le ocasionó un daño al patrimonio de Petróleos de Venezuela, S.A., y a sus empresas filiales, tal como se desprende de la información suministrada por CORPOVEN, S.A., MARAVEN, S.A. Y LAGOVEN, S.A., respectivamente, por un monto de TREINTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS MIL TREINTA Y UN BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 31.600.031,00)”. II SENTENCIA APELADA El Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia de fecha 6 de agosto de 1998, declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto. Fundamentó su decisión en los siguientes términos: “Se hace valer como lesión al derecho constitucional a la defensa, que fuera sustentado, dado no haber sido comprobado de oficio la verdad de los hechos, como la abstención de apreciar y evacuar las pruebas aportadas por el reparado, el invertirse la carga de la prueba y el no apreciar las probanzas aportadas junto con los informes presentados en la oportunidad de recurso jerárquico. En torno al contenido mismo de la denuncia, aprecia el sentenciador (...) que ciertamente la revisión que del hecho fundamental del pronunciamiento definitivo que emitiera el Organo Contralor tuvo lugar por la actuación de funcionarios de la Contraloría General de la República, quienes se constituyen en la sede de la Unidad de Apoyo Directivo de Venezuela S.A. (P.D.V.S.A.), relacionado a los vuelos especiales en los aviones de las empresas MARAVEN, CORPOVEN Y LAGOVEN, actuaciones en las cuales no hubo participación del accionante, ello no pudiera dar lugar a que se concluya haberse violado el derecho a su defensa, dado que de la averiguación cumplida no se llegó a conclusión alguna que pudiera ser considerada determina su responsabilidad, las conclusiones a que se alude, conforme consta del expediente administrativo, sólo tienen como mérito, el inicio del contradictorio a objeto de que el administrado hiciera valer su derecho, es en ésta etapa de sustanciación del expediente administrativo, cuando es imperiosamente necesario conceder al afectado a ultranza, el reconocimiento de su derecho a participar en la instrucción del proceso, siendo la situación en el orden expresado, se observa de las actuaciones cumplidas por el órgano contralor (...) no haberse incurrido en violación al derecho a la defensa al no comprobarse de oficio los hechos de importancia para el recurrente, como el haberse invertido la carga de la prueba pues estando a derecho le asistía la facultad de intervenir en esta etapa del proceso aportando así, o requiriendo de la administración las probanzas que considerara; en cuanto a la no apreciación y evacuación de las probanzas que en la oportunidad aportara, como a la que indicara en la oportunidad de pruebas, esto, si fuera de procedencia no pudiera encuadrarse dentro de los parámetros que configuran el derecho a la defensa, sino en caso que se singularicen las probanzas que se dice no apreciadas, hacer valer el vicio de silencio de prueba, con la finalidad de que sea objeto de su análisis, se declara no procedente esta primera denuncia. Conforme al contenido del escrito, es hecho valer como denuncia subsiguiente estar afectado de falso supuesto (…) Tomando en consideración la conceptualización del falso supuesto, basada en criterios doctrinarios y de la Jurisprudencia, procede el sentenciador a la revisión de la denuncia que referido a éste se hiciera valer (…) De los elementos que cursan al expediente judicial, específicamente del acto objetivo de impugnación, se desprende, que esto fue la consecuencia de la inspección que en fecha 3 de julio de 1.997 formularan los funcionarios adscritos a la Dirección de Control del Sector Petrolero, Petroquímico y Carbonífero de la Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República, en la Unidad de Apoyo Directivo de la Oficina de la Presidencia de Petróleos de Venezuela S.A (…) Es en atención al acto cuyo contenido ha sido transcrito, que la Dirección de Control notifica al recurrente a objeto que exponga por escrito, lo que crea conveniente en relación a los hechos señalados en el acta, (...) habiendo concluido la Dirección mencionada dictando el acto de la primera instancia, (...) apreciándose que en la motivación de este (...) en tal orden se aprecia que en el acta se alude a ‘los mismos se efectuaron en algunos casos en días feriados...’ el acto en referencia alude: ‘la mayoría de ellos en días feriados; de igual manera se resalta que en el acta se alude a ‘Presumiblemente en actividades distintas a las de trabajo’ en el acto se expresa: ‘realización de actividades distintas a las de trabajo en el sector petrolero’; en el acto se afirma el no cumplimiento de condiciones para la prestación del servicio aéreo, lo que así no consta del acta; de igual manera es afirmado no haberse demostrado la utilización de los aviones por lo cual se concluyen injustificados, tal afirmación no guarda relación con el acta, resalta de igual manera ‘que la solicitud, contraria la orden, presuntamente en atención a misiones oficiales, lo que es contrario a anterior conclusión cuando se asienta lo fueran para actividad distinta al trabajo. (sic) Demostrado como el acto recurrido en grado jerárquico altera el texto mismo del acta que le dió origen, se procede al análisis del acto definitivo en sede administrativa, cuya nulidad es accionada, en el sentido expuesto, atendiendo a la denuncia que de falso supuesto ocupa este capítulo de fallo (...) La afirmación que formula el Organo resulta diametralmente opuesto a lo que al efecto es referido en el acta que da origen, así puede observarse que en esta última de (sic) expresa en términos absolutos, claros e indubitables, al aludir a los viajes, ‘en algunos casos’. De igual manera se observa que la afirmación del acto recurrido, al concluir que la documentación ‘demuestra que dichos vuelos no se ajustaron al postulado básico que presiden las normas para el uso de aviones de la IPPCN en vuelos especiales a los fines de procedencia de los mismos’. La conclusión del Organo conduce a que se califique falsa en razón a no haberse sustentado en elementos de prueba que la fundamentó, muy especialmente en lo tocante a la afirmación de incumplimiento de normas que determinen la procedencia de los vuelos, afirmación que debe venir de algún elemento de juicio, lo que no fuera aportado; a la consideración aquí contenida se agrega la afirmación sin prueba alguna (...). Errada afirmación del Organo dado no asistir en los autos elementos de prueba alguno, del cual se desprenda la infracción de norma alguna, cual en la mejor de los casos, debió haberse advertido en el acta que dió inicio a este procedimiento. (...) Con fundamento en las consideraciones que han quedado vertidas en el cuerpo del presente fallo, y ante el falseamiento de los supuestos de hecho en que incurrió la Contraloría General de la República, resulta viciada de ilegalidad su actuación, declarándose la nulidad absoluta del acto recurrido conforme lo prescribe el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por razón a la declaratoria de procedencia que fuera emitida se juzga innecesario el análisis de las restantes denuncias como de igual manera no necesario el análisis de las probanzas de autos, dado que la procedencia de la denuncia tuvo como fundamento el análisis del propio acto recurrido.” III FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN La abogada Coromoto Yépez Ceballos, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, en la oportunidad de fundamentar la apelación ejercida expresó que la sentencia apelada está afectada por el vicio de silencio de pruebas infringiendo el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil. Sobre este particular, aduce que el A quo dejó de valorar las siguientes pruebas: a) Los profs/telex que reposan en el expediente administrativo; b) la declaración que mediante cuestionario, rindió el Ministro de Energía y Minas, ante la Contraloría General de la República, en el curso de la averiguación administrativa que se inició con el fin de establecer el uso a que se habían sometido las aeronaves de la Industria Petrolera; c) la declaración que ante el Órgano Contralor rindió Manuel de Pablos, Gerente Corporativo de la Oficina de la Presidencia de Petróleos de Venezuela; d) la declaración rendida ante la Contraloría por el ciudadano Claus Graf, Primer Vicepresidente de Petróleos de Venezuela; e) el contenido del punto 7 de las Normas Relativas al Uso de los Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), denominado canalización de las solicitudes de servicio que señala que todas las solicitudes para vuelos especiales se deben realizar a través de fax o profs, lo que implica que no se requiere que se encuentren firmadas por el solicitante, y el punto 7.2 que indica que en el Fax o Profs debe aparecer el nombre y cargo de quien aprueba el vuelo mas no exige su firma; f) comunicación de fecha 18 de abril de 1997 dirigida al Organismo Contralor por el Gerente General de la Presidencia de Petróleos de Venezuela; g) comunicaciones de fecha 13 de junio de 1996, dirigidas por el Vicepresidente de Petróleos de Venezuela al ciudadano Evanán Romero, donde se evidencia que a los directivos de PDVSA no les quedaba otra vía que tramitar y confirmar los vuelos requeridos por el Ministro o por el Viceministro de Energía y Minas; y h) Las testimoniales de los ciudadanos Claus Graf, Primer Vicepresidente de Petroleros de Venezuela y Manuel De Pablos Gerente Corporativo de la Oficina de la Presidencia. Señala, por otra parte, que el fundamento de la sentencia apelada consiste en afirmar que el Reparo altera el contenido del Acta, pero que de la lectura de la sentencia se puede apreciar que el Juzgador desconoció el procedimiento constitutivo de los Reparos e ignoró las diferencias existentes entre el Acta Fiscal y el Reparo, en consecuencia, la decisión apelada infringió las disposiciones contenidas en los artículos 85, 86, 87, 88, 89 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Arguye, que el falso supuesto invocado por la recurrida es inexistente, porque el Órgano Administrativo advirtió que no fueron “algunos vuelos” los que ocurrieron en días no laborables sino la mayor parte de ellos. Que el Juez de Instancia se limitó a hacer un mero análisis de forma de las actuaciones fiscales sin analizar debidamente el soporte de las mismas, de manera tal que declaró la existencia de una contradicción sin fundamento para ello. Indica la representación de la Contraloría General de la República, que es falsa la presunta contradicción entre el Acta Fiscal y el Reparo, porque en el Acta Fiscal se utilizó el término presunción para aludir a los vuelos realizados en actividades distintas a las de trabajo, ya que eso indicaban los elementos recabados en la Inspección; no obstante, se hacía necesaria la intervención del interesado en el procedimiento a fin de que éste desvirtuara la presunción en su contra y que al no hacerlo, hizo impretermitible dictar el acto definitivo. Manifiesta, que la presunta contradicción observada por el A quo respecto a que en el Reparo se afirma el incumplimiento de las condiciones para la prestación del servicio, lo que no aparece referido en el acta, es falsa; ya que la irregularidad advertida por los inspectores no es otra cosa que la utilización de los aviones para fines distintos a los del trabajo del sector petrolero, por lo cual la afirmación del Juez A quo en el sentido contrario, es infundada. Afirma, que el A quo indicó, la existencia de contradicción en el Reparo al expresar la inexistencia de pruebas demostrativas de la correcta utilización de los aviones, ya que esto no guarda relación con el Acta. Así, aduce, que esa presunta contradicción no tiene asidero, porque más bien la afirmación contenida en el Reparo sí guarda estrecha relación con el Acta cuando expresa que los vuelos se efectuaron presumiblemente en actividades diferentes a las de trabajo en el sector petrolero. Que la circunstancia de que los vuelos se utilizaron para fines ajenos a la industria petrolera es la que los hace injustificados, de manera que -según alega- el A quo incurrió en un error de percepción. Señala, que el A quo afirmó que la violación a las “Normas Relativas al Uso de Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional en Vuelos Especiales” señaladas en el Reparo no fue indicada en el acta, lo cual carece de relevancia por cuanto ésta no tiene carácter de acto definitivo en cuanto al establecimiento de responsabilidades, sino que su función es dejar constancia de los hechos encontrados por los funcionarios inspectores, y es sólo después de cumplido el procedimiento cuando la autoridad administrativa determina si tales hechos se subsumen en algún supuesto normativo. IV CONTESTACION DE LA APELACIÓN Los apoderados judiciales del recurrente, en la oportunidad de dar contestación a la apelación, alegaron que el A quo consideró innecesario el análisis de las pruebas por cuanto la procedencia de la denuncia de falso supuesto tuvo como fundamento el análisis del acto recurrido; que las únicas pruebas existentes en el expediente fueron promovidas por el recurrente y que al no haber encontrando el Juzgado A quo ninguna prueba en el expediente administrativo que sirviera de fundamento al Acto Administrativo dictado por la Contraloría, ni prueba que sustentara los hechos o conductas que en él se atribuyen a su mandante, resulta lógico que se declarara su ilegalidad. Aducen, que es falsa la información aportada por la representante de la Contraloría General de la República, respecto a que los “profs” señalaban que los vuelos habían sido aprobados por el Viceministro de Energía y Minas, lo que se puede evidenciar de las copia de los originales de los facsímiles que se enviaron del Ministerio de Energía y Minas a la oficina que tramitaba los vuelos, ya que no aparece en ninguna parte que el Viceministro haya aprobado sus propios vuelos. Que por el contrario, se evidencia que se solicitaron los vuelos y que éstos fueron aprobados por el Presidente o por uno de los Vicepresidentes de PDVSA. Señalan, que al estar todos los vuelos aprobados por los funcionarios competentes del Órgano, dichos vuelos se ajustaban a la normativa por tener carácter institucional. Que de la declaración del Presidente de PDVSA se comprueba que nunca el Viceministro de Energía y Minas ordenó ninguno de sus viajes y que los “profs” referidos por la representante de la Contraloría no emanaron del Ministerio de Energía y Minas sino que fueron hechos posteriormente, “quien sabe si para tratar de soslayar alguna responsabilidad en la propia empresa que autorizó los vuelos, y que es la única que está obligada a velar el cumplimiento de su propia normativa”. Que la Contraloría falseó y reacomodó los hechos por cuanto en la relación Nº 4 del acta donde se listan los vuelos imputados al recurrente, “ellos pusieron la palabra solicitados por él. Es el propio organismo Contralor el que después sin haber realizado ninguna prueba que pudiera refutar lo asentado en el acta, cambia el verbo solicitar por el de ordenar que aparece en el Anexo Unico del Reparo”. Arguyen, que de la declaración de los altos ejecutivos de PDVSA, se comprueba que tanto el Ministro como los altos funcionarios del Ministerio de Energía y Minas, son elegibles para el uso de los aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), y de la normativa que rige el uso de los aviones de la IPPCN del año 1995 se desprende, que es la Oficina del Asistente Ejecutivo de la Presidencia de PDVSA la que tiene la responsabilidad de recibir y canalizar las solicitudes de vuelo. Indican, que “las solicitudes para llevar invitados en vuelos especiales nacionales serán aprobadas por las instancias correspondientes, según lo establece en el anexo A de este boletín, en el caso de vuelo del Ministro y del Director General del Ministerio de Energía y Minas (que no son empleados de PDVSA) fueron aprobados por la prioridad 1 que no son otros que el Presidente y los dos Vicepresidentes de PDVSA, no vemos en absoluto ningún incumplimiento de dichas Normas por parte de nuestro representado, y la Contraloría no ha señalado o indicado cuál norma es la que se ha violado o infringido por parte de nuestro representado”. Que si en la tramitación de algún viaje solicitado por nuestro representado, se violó alguna de sus normas, esa violación no es atribuible a nuestro representado sino a los funcionarios de PDVSA que tramitaron o aprobaron las solicitudes. Manifiestan, que la representación del Organismo Contralor incurre en error cuando se refiere a que en los viajes del Viceministro, se debió probar las necesidades, las situaciones de criticidad o emergencia según el punto 8.12 de las Normas indicadas; pero que de acuerdo a ese punto la responsabilidad no estaba en cabeza del Ministro o Viceministro de Energía y Minas. Que una normativa de un ente societario no puede atribuir obligaciones a estos altos funcionarios que dependen de la Presidencia de la República. Que de acuerdo al dictamen del Consultor Jurídico y del Presidente de PDVSA, los funcionarios del Ministerio de Energía y Minas no necesitan que los vuelos obedezcan a situaciones de emergencia, porque ellos no son considerados “otras instituciones o terceras personas”, sino que son considerados personal elegible de primer orden. Sostienen los apoderados actores, que la declaración rendida por el Ministro de Energía y Minas en el curso de la averiguación administrativa ante la Contraloría General de la República, no puede ser considerada prueba en este proceso porque se refiere a hechos del Ministro y no del Viceministro. Que si el Ministro y el Viceministro hubieran tenido capacidad para aprobar sus propios vuelos, no hubiera sido necesario que ellos firmaran al pie de todos y cada uno de los facsímiles donde se solicitan dichos vuelos, porque sin esa firma no hubiera podido la Oficina del Asistente Ejecutivo de la Presidencia de PDVSA transmitir las solicitudes a las empresas operadoras del servicio aéreo. Que ha quedado claro de las consultas jurídicas evacuadas por el Consultor Jurídico de PDVSA que el Ministro no es tercero para la empresa sino que es un elegible de primer orden. Que si admitieran que su representado tenían la facultad de aprobar los vuelos, según lo declarado por los altos ejecutivos de PDVSA en la Contraloría, no consta en los facsímiles que ellos utilizaron esa facultad, pues lo que hicieron fue solicitar apoyo aéreo para sus viajes y éstos fueron aprobados por los funcionarios competentes de PDVSA. Alegan, que es falso que la sentencia recurrida incurrió en la violación de los artículos 86, 87, 88, 89 y 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pues la violación de esos artículos no es una infracción, sino que simplemente el A quo “consideró que la actuación de la Contraloría fue contradictoria, poco coherente y que en algunos aspectos falseo las cosas que decía el Acta, y que no es que necesariamente tuviera que coincidir el Acta con el Reparo, sino que el Reparo las falsea con respecto a lo que dice el Acta sin decir de donde deriva la distorsión de lo que afirma el Reparo. De manera, pues, que el sentenciador lo que hizo fue comparar los dos elementos y observar que no aparecía en el expediente administrativo ninguna prueba que soportara las diferencias existentes en lo alegado y expresado en el Reparo a lo establecido en el Acta y además a la presunción que esta contiene.” Indican, que de las declaraciones de los testigos traídos a juicio se desprende el carácter institucional de los viajes que al extranjero hiciera el Director General del Ministerio, Evanan Romero, en representación del Ministro de Energía y Minas. Que los informes presentados por el recurrente al Ministro antes mencionado, fueron presentados también conjuntamente con el recurso jerárquico y sin embargo el Órgano Contralor ratificó el Reparo sin tomar en cuenta esos informes y sin realizar la prueba de informe prevista en el Código de Procedimiento Civil, a la cual está obligado según el artículo 39 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo. Que por lo anterior, consideran que quedó comprobado el vicio de falso supuesto de hecho en que incurrió la Contraloría General de la República al dictar el Reparo impugnado. Ratifican la denuncia de falso supuesto de derecho, en el sentido de que la Contraloría incurrió en la inversión de la carga de la prueba en el procedimiento administrativo, pues estaba obligada por el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos a comprobar de oficio la verdad de los hechos; y que justifica su omisión al establecer en el acto administrativo que era el recurrente el que estaba obligado a comprobar que la presunción establecida en el Acta era falsa. Que no se encuentra demostrado en el expediente instruido por la Administración que el recurrente haya infringido la normativa que rige el uso de los aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), lo único que hizo fue solicitar apoyo aéreo para los vuelos y que tanto el literal (e) como el numeral 8.6 de las Normas señaladas, determinan que es necesaria la aprobación por parte de la Presidencia de PDVSA para cualquier otro invitado. Finalmente, aducen, que de la copia certificada de la declaración del ciudadano Luis Eduardo Giusti, Presidente de PDVSA, en otro procedimiento contencioso administrativo, la cual anexan, se puede evidenciar que las declaraciones rendidas por los altos funcionarios de PDVSA están conformes y contestes en que: 1) ni el Ministro ni el Viceministro violaron la normativa referida; 2) ambos son personal elegible del más alto nivel y 3) sus viajes tuvieron carácter institucional porque de otra forma no hubieran sido aprobados. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representante de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 6 de agosto de 1998, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. Al respecto observa: El Tribunal A quo declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación, señalando que el acto administrativo recurrido esta viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que el acto impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, ya que “alteró el texto del Acta que le dio origen”. De igual manera, sostuvo, que la afirmación del acto recurrido, referida a que la documentación demuestra que dichos vuelos no se ajustaron al postulado básico que presiden la “Normas para el Uso de Aviones de la IPPCN en Vuelos Especiales”, a los fines de procedencia de éstos, conduce a que dicha afirmación se califique de falsa al no haber sido sustentada en elementos de prueba alguno; lo que, además, debió haberse advertido en el Acta que dio inicio a este procedimiento. Por su parte, la representante de la Contraloría General de la República, adujo: Que la sentencia apelada está afectada por el vicio de silencio de pruebas infringiendo el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, por no valorar las siguientes pruebas: a) Los “profs/teles” que reposan en el expediente administrativo; b) la declaración que, mediante cuestionario, rindió el Ministro de Energía y Minas ante la Contraloría General de la República, en el curso de la averiguación administrativa que se inició con el fin de establecer el uso a que se habían sometido las aeronaves de la Industria Petrolera; c) la declaración que ante el Órgano Contralor rindió Manuel de Pablos, Gerente Corporativo de la Oficina de la Presidencia de Petróleos de Venezuela; d) la declaración rendida ante la Contraloría por el ciudadano Claus Graf, Primer Vicepresidente de Petróleos de Venezuela; e) el contenido del punto 7 de las Normas Relativas al Uso de los Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), denominado “canalización de las solicitudes de servicio” que señala que todas las solicitudes para vuelos especiales se deben realizar a través de fax o profs, lo que implica que no se requiere que se encuentren firmadas por el solicitante; y el punto 7.2, que indica que en el “Fax” o “Profs” debe aparecer el nombre y cargo de quien aprueba el vuelo mas no exige su firma; f) comunicación de fecha 18 de abril de 1997 dirigida al Organismo Contralor por el Gerente General de la Presidencia de Petróleos de Venezuela; g) comunicaciones de fecha 13 de junio de 1996, dirigidas por el Vicepresidente de Petróleos de Venezuela al ciudadano Evanán Romero, donde se evidencia que a los directivos de PDVSA no les quedaba otra vía que tramitar y confirmar los vuelos requeridos por el Ministro o por el Viceministro de Energía y Minas; y h) Las testimoniales de los ciudadanos Claus Graf, Primer Vicepresidente de Petroleros de Venezuela y Manuel De Pablos, Gerente Corporativo de la Oficina de la Presidencia. Sobre este primer punto, que esgrime la representante del Organismo Contralor, referido al silencio de pruebas, cabe traer a colación la sentencia de la Sala de Casación Civil de fecha 21 de junio de 2000 en la cual se señaló: “Ahora, una vez vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyos artículos 257 y 26 consagran el proceso como un instrumento fundamental para la realización de la justicia, en el que debe privar la simplificación y eficacia de los trámites, donde no haya dilaciones indebidas ni reposiciones inútiles, la Sala considera conveniente fijar un nuevo criterio sobre la denuncia en casación del vicio por silencio de pruebas, de forma y manera que permita establecer si las pruebas aportadas al juicio y silenciadas por el juzgador, tienen el sentido y alcance que en realidad le corresponden para la fijación del hecho controvertido... En este orden de ideas, en aras de dar cumplimiento a lo establecido en las disposiciones constitucionales indicadas, y conforme con la ley procesal civil, la Sala sólo podrá tener conocimiento de estos extremos si la denuncia se encuadra en un recurso por infracción de ley; recurso en el cual el formalizante satisfaga las exigencias del artículo 313, ordinal 2º, único aparte del Código de Procedimiento Civil, dentro de los términos y condiciones previstos en la ley, donde la denuncia de violación de las respectivas normas relativas a la apreciación y carga de la prueba, así como las referidas al establecimiento o valoración de las pruebas, adquiere suma importancia, ya que permitirá precisar el servicio, la necesidad o la conveniencia de la prueba en la resolución de la pretensión contenciosa, y de allí dependerá la calificación jurídica de la utilidad o no de la casación”. (sic) Este criterio casacionista obedece a la necesidad de adecuar las normas a la realidad social a la cual es aplicada, tomando en cuenta que el derecho es dinámico y no estático, pues se trata de un producto social y que debe irse amoldando progresivamente a las nuevas exigencias, mediante una correcta y adecuada interpretación. Así, las corrientes modernas reconocen que el Juez no se limita a aplicar la norma, sino que debe cumplir un paso previo que consiste en la determinación del contenido y alcance del precepto jurídico a aplicar. En ningún caso, le es permisible la interpretación en contra del espíritu y propósito de la norma, pues en la labor de creación judicial el sentenciador debe sujetarse a los límites que le son impuestos por el contenido y alcance de la regla de derecho objeto de interpretación. En este sentido, se aprecia que el vicio de silencio de pruebas se trata de un defecto en el que incurren frecuentemente los jueces de instancia, y la parte perdidosa hábilmente recurre a su denuncia para obtener la reposición del proceso al estado de que se pronuncie una nueva decisión, con la expectativa de que ésta resulte favorable a sus intereses. En muchos casos la parte logra su objetivo y es ordenada la reposición con motivo de una prueba que no tenía eficacia probatoria o no era relevante en la suerte del proceso, por lo que lamentablemente queda en evidencia el favorecer decretos de reposiciones inútiles y, en consecuencia, mayores retardos procesales, en contravención a los principios de economía y celeridad procesal que deben caracterizar todo proceso y que hoy, en el nuevo Texto Constitucional encuentra mayor fortaleza. Ahora bien, acogiendo el criterio de la Sala de Casación Civil, y de conformidad con lo previsto en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte aprecia que la sentencia apelada no ha incurrido en el vicio que se le imputa, pues el silencio de pruebas sólo existe cuando el juez dejó de pronunciarse sobre todas o algunas de las pruebas cursantes en autos, pero no cuando el juez le haya atribuido valor a alguna en especial por considerarla de carácter determinante para su decisión; por lo que la falta de mención expresa por parte del A quo acerca de los documentos probatorios aludidos, en nada incidiría en la sentencia apelada, pues lógico es que dichas pruebas per se quedaron desechadas. En consecuencia, el argumento expuesto por la apelante para fundamentar este supuesto vicio, debe ser desechado y, así se declara. Igualmente, denuncia la representante del Órgano Contralor, que la decisión apelada infringió las disposiciones contenidas en los artículos 85, 86, 87, 88, 89 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por afirmar que el Reparo altera el contenido del Acta Fiscal, desconociendo el procedimiento constitutivo de los Reparos e ignorando las diferencias existentes entre el Acta Fiscal y el Reparo; y que, el vicio de falso supuesto invocado por la recurrida es inexistente, pues el Juez de Instancia se limitó a hacer un mero análisis de forma de las actuaciones fiscales sin analizar debidamente el soporte de las mismas; de manera tal que declaró la existencia de una contradicción sin fundamento alguno. Sobre este particular, se observa que el A quo fundamentó su decisión en el señalamiento de que el acto recurrido en grado jerárquico, alteraba el texto del Acta Fiscal que le dio origen; y que la conclusión del Órgano Contralor es falsa al no haberse sustentado en elemento de prueba alguno. Que la Contraloría General de la República incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por lo que el acto impugnado está viciado de ilegalidad, conforme lo prescribe el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así, se constata de la lectura del fallo apelado, el criterio del A quo respecto a que el acto impugnado alteraba dicha Acta Fiscal, por cuanto ésta señalaba que los viajes se efectuaron en algunos casos en días feriados, mientras que el acto administrativo impugnado aludía a que la mayoría de esos viajes se efectuaron en días feriados. De igual manera resaltó el A quo que el Acta Fiscal alude a que, presumiblemente, los viajes se realizaron en actividades distintas a las de trabajo y el Reparo expresa que fueron en actividades distintas a las de trabajo en el sector petrolero. Que en el acto impugnado se afirma el no cumplimiento de condiciones para la prestación del servicio aéreo, lo cual no consta en el Acta Fiscal y que, de igual manera, se afirma en el acto impugnado, que no se demostró la utilización de los aviones, concluyendo que dichos viajes fueron injustificados. Ahora bien, sobre los anteriores particulares, esta Corte debe hacer algunas precisiones previas a fin de esclarecer con la debida sindéresis los hechos acaecidos y, para que los razonamientos sobre los cuales se funde el juzgamiento permitan al Juez arribar a conclusiones ajustadas al derecho y a la justicia. Sobre el particular se observa lo siguiente: El Acta Fiscal constituye la actuación inicial del procedimiento constitutivo de los reparos, la cual permite al Órgano Contralor acopiar los resultados obtenidos de la auditoria, examen de cuentas, inspecciones o fiscalizaciones, según sea el caso. Esta Acta Fiscal, marca el comienzo del procedimiento administrativo contradictorio, pues su contenido es notificado al interesado para que éste pueda conocer que se ha iniciado un procedimiento del cual podría derivarse alguna responsabilidad y, en consecuencia, participe activamente, aportando los elementos defensivos y probatorios que esclarezcan los hechos y permitan al Órgano Administrativo adoptar la decisión definitiva. Esta última, podría conducir a la declaración o no de la responsabilidad civil o patrimonial del administrado, derivada del manejo, administración o custodia de bienes o fondos públicos mediante la formulación del reparo. En este orden de ideas, el Reparo viene a ser el acto dictado por la autoridad administrativa con carácter definitivo que determina la existencia de un daño al patrimonio público, atribuible a un funcionario o particular que ha tenido a su cargo la administración o custodia de bienes o fondos públicos. El Acta Fiscal, en cambio, es un acto de trámite que abre o inicia un procedimiento donde se recogen resultados sobre los cuales no puede afirmarse el carácter definitivo de una actuación, si el administrado no ha tenido la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Una vez que el administrado ha participado en el procedimiento que puede o no culminar en la formulación del Reparo en los términos establecidos en la Ley, se dictara la decisión correspondiente que es un acto que consagra hechos ciertos y definitivos. Esta decisión puede ser la formulación del reparo o un acto administrativo interno pero definitivo para la Administración donde el funcionario actuante le informa a su superior jerarca acerca de la no procedencia de objeción fiscal alguna, en vista de los elementos demostrativos que como resultado de la actuación fiscal llevan a esa conclusión. Ahora bien, estima este Órgano Jurisdiccional que el A quo erró al considerar que existía una contradicción entre el Acta Fiscal y el Reparo formulado por la Contraloría General de la República, pues, como se indicó anteriormente, el Acta Fiscal constituye el inicio del procedimiento constitutivo del Reparo, la cual recoge los resultados preliminares obtenidos de la auditoria, examen de cuentas, inspección o fiscalización, según el caso. Una vez tramitado el procedimiento previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los hechos consignados en el Acta Fiscal pueden ser desvirtuados o confirmados, total o parcialmente, configurándose o no las irregularidades que inicialmente se le puedan haber imputado en el Acta Fiscal al Administrado. De esta manera, resulta ajustado a derecho que el Órgano Contralor en su decisión de reparo amplíe o redimensione los razonamientos que le sirvieron de fundamento para formular el Acta Fiscal, si tal ampliación o redimensión es el resultado del período probatorio que forma parte del procedimiento constitutivo del Reparo y de los elementos en ella consignados, resultando absurdo condicionar la validez del Reparo al contenido literal exacto del Acta Fiscal. Así, visto que el único fundamento utilizado por el Tribunal A quo para afirmar que la Contraloría General de la República al dictar el acto administrativo impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto, fue la supuesta contradicción existente entre el Acta Fiscal y el Reparo, por los motivos antes citados; y con base en las consideraciones anteriormente expuestas, resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar la apelación interpuesta por la representante de la Contraloría General de la República contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 06 de agosto de 1998, razón por la cual se revoca el fallo apelado, y así se declara. Decidido lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fondo del recurso de nulidad interpuesto por los abogados ELITA GRATEROL CALLES y ROBERTO RUAN, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano EVANÁN ROMERO GUTIÉRREZ, en su carácter de Director General del Ministerio de Energía y Minas, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 04-00-03-03-053 de fecha 23 de diciembre de 1997, mediante el cual se confirmó el Reparo N° 05-00-00-252 de fecha 10 de septiembre de 1997, ambos emanados de la Contraloría General de la República y, a tal efecto, se observa: Los apoderado actores señalaron en su escrito libelar, que la Contraloría General de la República incurrió en el vicio de falso supuesto, pues su representado no ordenó los 27 vuelos que aparecen en las listas que constituyen tanto la Relación N° 4 del Acta como el Anexo Único del Reparo, sino que sólo solicitó apoyo aéreo mediante Faxes para sus viajes como Director General del Ministerio de Energía y Minas; solicitudes éstas dirigidas a uno de los tres Altos Ejecutivos de PDVSA (Presidente o alguno de los dos Vicepresidentes), que son los únicos facultados por la Normativa que rige el uso de los Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN) para aprobar tales vuelos. Que las imputaciones a su representado son falsas, pues todos y cada uno de los vuelos fueron aprobados por la Alta Dirección de PDVSA, que es la única que tiene la competencia para decidir la aprobación y materialización de los vuelos de los aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN) y, además, la encargada de velar porque la Normativa que los rige se cumpla. Sobre el particular, esta Corte observa, que el Reparo objeto del recurso de nulidad determinó que la realización de veintisiete (27) vuelos relacionados en el Anexo Único integrante del Reparo, “fueron aprobados por el ciudadano EVANAN ROMERO GUTIERREZ, actuando como Director General del Ministerio de Energía y Minas” y que los referidos vuelos, en su mayoría, se efectuaron en días festivos, fines de semana y días no laborables, con finalidades distintas a las fijadas en las “Normas Relativas al Uso de Aviones de la IPPCN en Vuelos Especiales”; esto es, para atender necesidades reales de trabajo, inherentes a la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), con lo que se le ocasionó un daño al patrimonio de Petróleos de Venezuela, S.A. y a sus empresas filiales, tal como se desprende de la información suministrada por CORPOVEN, S.A., MARAVEN, S.A. y LAGOVEN, S.A., respectivamente, por un monto de treinta y un millones seiscientos mil treinta y un bolívares sin céntimos (Bs. 31.600.031,00). En conexión con lo anterior, se constata, que en la segunda pieza de los antecedentes administrativos del caso (folios 301 al 303) cursa la Relación N° 4 emanada de la Contraloría General de la República, en la cual se especifican los vuelos especiales solicitados por Evanán Romero, Viceministro de Energía y Minas. Igualmente, a los folios 257, 293, 308, 314, 320, 328, 336, 358, 368, 377, 387, 401, 412, cursan instrumentos de los cuales se evidencia que los vuelos solicitados por el recurrente fueron aprobados por alguno de los Directivos de Petróleos de Venezuela S.A.; es decir, por el Presidente o por alguno de los Vicepresidentes de P.D.V.S.A. Asimismo, de las “Normas Relativas al Uso de Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional en Vuelos Especiales”, se evidencia, que dispone el punto 5 referido a las Responsabilidades, literal “e” lo siguiente: “El uso de aviones en vuelos nacionales para eventos especiales de trabajo se debe reducir a lo estrictamente indispensable. La facultad para determinar cuáles eventos requieren este tipo de vuelos y su aprobación queda limitada a la Presidencia y los Directores de PDVSA y a los Presidentes de CPV, LGV, MRV y PQV en sus respectivas empresas”. (Resaltado de la Corte). La norma transcrita nos permite concluir que la aprobación de los vuelos especiales efectuados por el recurrente, correspondía a la Presidencia y a los Directores de PDVSA quienes, a su vez, debían determinar si los vuelos solicitados cumplían con las Normas Relativas al Uso de Aviones de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional (IPPCN), y si el uso de los aviones era necesario para los eventos donde se solicitaban dichos vuelos. En este sentido, al haber sido aprobados por el Presidente o por alguno de los Vicepresidentes de PDVSA, los vuelos objetados en el Reparo impugnado, tal como lo exige la referida Norma, estima esta Corte, que la Contraloría General de la República no podía afirmar que tales vuelos habían sido aprobados por Evanán Romero en su condición de Director General del Ministerio de Energía y Minas, pues de la revisión del expediente se constata que el mencionado Director, sólo solicitó dichos vuelos, pero que la aprobación de los mismos estaba sujeta a uno de los Directivos de PDVSA. Además, no podía el Órgano Contralor utilizar como agravante para establecerle responsabilidad al recurrente, el hecho de que los referidos vuelos, en su mayoría, se efectuaron en días festivos, fines de semana y días no laborables, con finalidades distintas a las fijadas en las “Normas Relativas al Uso de Aviones de la IPPCN en Vuelos Especiales”; pues, los encargados de verificar si los vuelos cumplían o no con dichas Normas y si era necesario el uso de los aviones para los eventos en que se solicitaba el uso de los aviones, eran los Directivos de PDVSA, como se indicó anteriormente. Así, no habiendo quedado demostrada la responsabilidad del recurrente en la aprobación de los vuelos objetos en el Reparo impugnado, tampoco puede afirmarse que éste le haya ocasionado un daño al patrimonio de Petróleo de Venezuela, S.A. ni a sus empresas filiales, por un monto de treinta y un millones seiscientos mil treinta y un bolívares sin céntimos(Bs. 31.600.031,00); por cuanto como se indicó anteriormente, los responsables de regular el uso racional de los aviones propiedad de la Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonífera Nacional en Vuelos Especiales, son las máximas autoridades de PDVSA, es decir, el Presidente o alguno de sus Vicepresidentes. En virtud de lo antes expuesto, esta Corte considera que la Contraloría General de la República, cuando afirmó que tales vuelos habían sido aprobados por el recurrente incurrió en el vicio de falso supuesto, razón por la cual el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados Elita Graterol Calles y Roberto Ruan, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Evanán Romero Gutiérrez, en su carácter de Director General del Ministerio de Energía y Minas deben ser declarado con lugar; en consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 04-00-03-03-053 de fecha 23 de diciembre de 1997, mediante el cual se confirmó el Reparo N° 05-00-00-252 de fecha 10 de septiembre de 1997, ambos emanados de la Contraloría General de la República. Así se declara. Vista la anterior conclusión, resulta inoficioso el análisis de las demás denuncias presentadas y defensas expuestas en el presente caso, por considerar de carácter determinante para el pronunciamiento la denuncia antes examinada. Así se declara. VI DECISION En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide: 1) Declara CON LUGAR la apelación ejercida por la representante de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 06 de agosto de 1998, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados Elita Graterol Calles y Roberto Ruan, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Evanán Romero Gutiérrez, en su carácter de Director General del Ministerio de Energía y Minas. 2) Se REVOCA la sentencia apelada. 3) Se declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los apoderados judiciales del ciudadano Evanán Romero Gutiérrez, por las razones expuestas en el presente fallo, en consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 04-00-03-03-053 de fecha 23 de diciembre de 1997, mediante el cual se confirmó el Reparo N° 05-00-00-252 de fecha 10 de septiembre de 1997, ambos emanados de la Contraloría General de la República. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________________ ( ) días del mes de ___________________ de dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria Accidental, NAYIBE ROSALES MARTINEZ EMO/JCD.