TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-27032

Mediante escrito presentado por ante esta Corte en fecha 13 de marzo de 2002, el ciudadano Dror Nissin Kassab Rubén, titular de la cédula de identidad N° 3.980.958, actuando en su carácter de Presidente de la línea aérea turística EL SOL DE AMÉRICA, C.A., empresa inscrita el 24 de septiembre de 1980 por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, bajo el N° 6, adicional N° 42, folios vto. 133 al 142 vto., asistido por el abogado Jorge Omar Vaamonde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 12.639, ejerció recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio N° IAIM-DG-2002-078, del 21 de febrero de 2002, notificado el 5 de marzo del mismo año, mediante el cual el DIRECTOR GENERAL Y PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, declaró la “(...) caducidad de la concesión otorgada a (su) representada, de una oficina ubicada en el Terminal Auxiliar con área de 11,99 Mts.2 y un mostrador (counters) dentro de dicha área” y, a su vez, ordenó “(...) la desocupación y entrega inmediata dentro de un plazo de ocho (8) días continuos de las áreas concedidas en concesión (...)”.

El 19 de marzo de 2002, se dio cuenta a la Corte y se ordenó oficiar al Instituto demandado solicitándole la remisión del expediente administrativo del caso. Por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a los fines de que la Corte decidiera acerca de su competencia para conocer del recurso interpuesto y, eventualmente, sobre la solicitud de amparo cautelar.

El 21 de marzo de 2002, el abogado Jorge Omar Vaamonde, ya identificado, consignó documento poder que le fuera otorgado por la Empresa recurrente el 19 de marzo del mismo año.

El 22 de marzo de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA ACCIÓN
DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El representante de la Sociedad Mercantil El Sol de América, C.A., debidamente asistido de abogado, fundamentó sus pretensiones de nulidad y amparo cautelar, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que el 16 de noviembre de 1999, la Empresa recurrente celebró con el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, un contrato de concesión sobre una oficina ubicada en el Terminal Auxiliar, signada con el N° 4 y con un área de 11.99 mts2, y un mostrador (counter) en la misma zona, a los fines de que la concesionaria pudiera funcionar y explotar la actividad inherente a la Línea Aérea, esto es, la venta de pasajes, atención y trato al público en los mostradores dispuestos en el área especificada en la cláusula segunda del precitado contrato; y que el 19 de noviembre del mismo año recibió del Instituto demandado, mediante Acta de entrega, el área de mostrador o counters otorgado en concesión.

Que con anterioridad a la firma del enunciado contrato, su representada celebró con Avensa un contrato de mantenimiento -con vigencia a partir del 22 de marzo de 1999- a los fines de que esta última se encargara del mantenimiento de las aeronaves de El Sol de América, C.A., en los talleres de avionetas de Avensa.

Que en el mes de febrero de 2000, la Empresa Avensa participó a su representada su voluntad de no renovar el referido contrato de mantenimiento y, a su vez, le recomendó solicitar al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, la concesión de las áreas correspondientes a los aludidos talleres. Así, señala, su mandante solicitó del precitado Instituto, mediante comunicación de fecha 22 de febrero de 2000, la concesión de las prenombradas áreas de los talleres de Avensa, haciendo de su conocimiento que ya se encontraba tramitando por ante el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, la habilitación del taller como área de mantenimiento; y en respuesta a su solicitud recibió el Oficio N° IAAIM-DO-2000-246, mediante el cual el Instituto le participó que estaba dispuesto a dar en concesión, a partir del 15 de abril de 2000, los hangares desocupados por Avensa.

Que el 10 de enero de 2001, su mandante se dirigió nuevamente al Instituto con el fin de solicitar una entrevista con su Presidente, a los fines de “(...) exponer nuestro interés de regularizar la concesión de las instalaciones del Instituto conocidas como área de Talleres de Avionetas de Avensa”.

Que mediante Oficio recibido por la recurrente el 29 de enero de 2001, la Directora de Comercialización solicitó su comparecencia a la División de Operaciones Comerciales adscrita a dicha División, dentro de un lapso de 24 horas, a los fines de tratar asunto relacionado con su concesión. Llegado el día -señala- acudió a la reunión, en la que se discutieron las posibles opciones para el otorgamiento de las instalaciones de mantenimiento a favor de la Empresa recurrente.

Que mediante carta recibida por el Instituto el día 24 de agosto de 2001, su representada ratificó la solicitud de fecha 22 de febrero de 2000, concerniente a la formalización de un contrato entre la compañía (actual recurrente) y el Instituto, que regularizara el arrendamiento de las instalaciones aeroportuarias conocidas como Taller de Avionetas de Avensa, por cuanto dichas instalaciones no fueron dadas en concesión en su oportunidad.

Que ante la imposibilidad de ejecutar, en el hangar objeto del procedimiento administrativo (que anteriormente ocupaba Avensa), las labores de mantenimiento necesarias y propias de una línea aérea, debido a la inexistencia de un contrato de concesión entre la Empresa recurrente y el Instituto, la ahora accionante se vio en la necesidad de contratar diferentes talleres autorizados para los trabajos de mantenimiento, agravándose entonces la situación al requerir la contratación de los trabajos con un taller situado en el aeropuerto de Caracas Oscar Machado Zuloaga, ubicado en Charallave, Estado Miranda.

Que el 19 de noviembre de 2001, su representada recibió el Oficio N° IAAIM-DC-DCC-2001-2272, de fecha 15 de noviembre de 2001, mediante el cual el Consejo de Administración del Instituto, aprobó la apertura del procedimiento sumario previsto en el artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en contra de la Empresa El Sol de América, C.A., por el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas en el referido contrato de concesión, en particular de las indicadas en las cláusulas primera, segunda y séptima del mismo; procediendo entonces su mandante a presentar escrito de alegatos y pruebas “(...) que demostraran los hechos a nuestro favor y determinaran la definitiva regularización de las instalaciones solicitadas en concesión por mí representada y ofrecidas en concesión por el propio Instituto (...)”.

Que el 5 de marzo de 2002, la Empresa El Sol de América, C.A., recibió el Oficio N° IAAIM-DG-2002-078, de fecha 21 de febrero de 2002, mediante el cual el Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, declaró la caducidad de la concesión otorgada a la recurrente “(...) por haber quedado demostrado su reiterado incumplimiento a las obligaciones asumidas por ésta en el contrato de concesión suscrito en fecha 16 de noviembre de 1999, mediante el cual este Instituto le otorgó la facultad de explotar la actividad de Línea Aérea”. Asimismo, señala, se le concedió un plazo de quince (15) días para interponer el correspondiente recurso de reconsideración y, contradictoriamente, se le informó que: “(...) si bien de acuerdo a lo previsto en la Cláusula Décima Séptima del documento contractual, se estableció en su literal d) que en caso de ser declarada la caducidad de la concesión se le otorgará un plazo de treinta (30) días continuos para que la Empresa retire sus bienes, no obstante y por razones de seguridad de Estado, es indispensable que su representada proceda a la desocupación y entregue inmediatamente las áreas que le habían sido asignadas en un plazo no mayor de ocho (8) días continuos (...)”, y que vencido este lapso “(...) el Instituto procederá a retirarlos y constituirá depósito necesario sobre los mismos, siendo por cuenta y riesgo de su representada los gastos que se causen por este concepto”.

Expuestas las anteriores consideraciones de hecho, el representante de la C.A. El Sol de América denunció la violación, por parte del ente accionado, de los siguientes derechos constitucionales:

Derechos a la defensa y al debido proceso.

Sostiene el representante de la recurrente que el acto impugnado viola los derechos a la defensa y al debido proceso de su mandante, por cuanto ordena la desocupación del local en un plazo de ocho (8) días, sin indicar cuáles fueron las razones de seguridad de Estado, que llevaron a fijar dicho plazo irrazonable, en su criterio. De igual manera, señala, viola el procedimiento sancionatorio previsto en los artículos 43, 46, 50, 51 y 52 de la Ley de Concesiones, pues la extinción de la concesión no estuvo -en su criterio- precedida de una calificación de incumplimiento grave, no se designó interventor, ni se dio a la concesionaria la posibilidad de reasumir la concesión, como exige la Ley.

Asimismo, aduce que a través del acto impugnado, el Instituto sanciona a la Empresa con una pena que no está consagrada en la Ley de Concesiones, pues ésta sólo prevé como medidas sancionatorias, en su artículo 43, el apercibimiento, la amonestación, la multa, la suspensión, la intervención y la extinción de la concesión, pero no la caducidad de ésta. En tal sentido, sostiene que el acto administrativo objeto de impugnación, infringe el artículo 49 numeral 6 de la vigente Constitución y, consecuentemente, el artículo 137 eiusdem, por cuanto viola el principio de legalidad administrativa y constituye una extralimitación de atribuciones del órgano administrativo accionado.
Derecho de petición.

Por otra parte, denuncia la representación de la Empresa El Sol de América, C.A. la violación, por el acto recurrido, del derecho de petición de su mandante, consagrado en el artículo 51 de la Constitución de 1999, por cuanto la misma solicitó la concesión del área denominada Taller de Avionetas de Avensa, para realizar allí el mantenimiento de las avionetas de la Empresa recurrente, y no obtuvo del Instituto una debida y oportuna respuesta, pues si bien se le informó que el ente accionado estaba dispuesto a dar tales áreas en concesión desde el 15 de abril de 2000, tal ofrecimiento nunca se materializó; por el contrario, señala además, procedió el Instituto a abrir un procedimiento sancionatorio en contra de su representada, sin antes contestar la aludida solicitud.

Derecho a la libertad económica.

Asimismo, alega la parte actora que el acto recurrido viola su derecho constitucional a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, por cuanto con la inminente medida de cierre definitivo del local en el que la misma ejerce su actividad como Línea Aérea (a través de la atención a pasajeros y la venta de boletos), se le condenaría a una “(...) quiebra irremediable (...) ya que no tendr(ían) manera de continuar con las operaciones de una línea aérea (...)”.

Expuesto lo anterior y a los fines de fundamentar su pretensión de que se declare la nulidad del acto recurrido, expuso:

Que el acto en cuestión adolece de falso supuesto, por no ser ciertos los motivos por los cuales se abrió el procedimiento sumario, a saber: 1) la explotación de la actividad dada en concesión en un área no otorgada ni comprendida en el contrato, y 2) la realización de una actividad (reparación de avionetas), distinta a la establecida en el contrato de concesión. Por el contrario, señala que: (i) la C.A. El Sol de América realizó su actividad -dada en concesión- dentro del área a que se refiere la cláusula segunda del aludido contrato y no existe constancia alguna de que ejerciera tal actividad en lugares extraños o distintos a aquél; y (ii) no es cierto que la recurrente ejecute labores de reparación de avionetas, y ello puede evidenciarse de:
a) El propio acto impugnado cuando en el mismo se expresa que “(...) aún y cuando no estuviera plenamente demostrada que la susodicha Empresa haya realizado o realice dentro del área que nos ocupa específicamente trabajos atinentes a reparación de avionetas (...)”.

b) La circunstancia de que en ninguna de las Actas transcritas en el acto recurrido, se desprende que la recurrente hubiere ejecutado actividades de reparación de avionetas.

c) El hecho de haber solicitado la recurrente la concesión de un lugar en el aeropuerto para ejercer con sus propios elementos el mantenimiento y reparación de sus propios equipos, sin haber recibido aún la respuesta del Instituto, sin la cual -sostiene- no puede concederse la habilitación de Taller de Aeronaves.

Por tales razones solicita la declaratoria de nulidad del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 25 de la Constitución de 1999.

Solicitud de suspensión de efectos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El representante de la parte actora solicitó subsidiariamente a la acción de amparo cautelar, la suspensión de los efectos del acto impugnado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por considerar que la declaratoria de caducidad de la concesión y la orden de desocupación de las áreas concedidas para la realización de la actividad de Línea Aérea, podrían causarle perjuicios irreparables o de difícil reparación con la definitiva, toda vez que -señala- el acto recurrido da lugar a la suspensión total de las actividades económicas desarrolladas por la actora. Concretamente, y a los fines de fundamentar el alegado perjuicio, señala que:

De no suspenderse la ejecución del acto, su representada se vería en la imposibilidad de dedicarse a la única actividad lucrativa para la cual fue constituida, y con la cual genera empleo a gran número de trabajadores directos e indirectos.
Al desmantelarse o removerse los bienes que mantiene la recurrente dentro del local dado en concesión, y transcurrir el tiempo que lleva el dictamen de la decisión principal, “(...) necesariamente tendríamos que cerrar las puertas de la Empresa al no percibir ninguna clase de ingresos, llegando literalmente a la quiebra, con el consiguiente despido de trabajadores que quedarían en la calle, deteriorándose la buena imagen de que goza la Empresa ante los pasajeros usuarios, con pérdida de clientes actuales y potenciales.”

De no suspenderse los efectos del acto y resultar procedente el recurso de nulidad, le tomaría mucho tiempo a la compañía conseguir nuevamente empleados competentes y debidamente entrenados, conocedores de los procedimientos de la Empresa.

Al verse privada de sus ingresos, El Sol de América, C.A. “(...) estaría incapacitada de mantener y/o reparar sus avionetas, con el consiguiente deterioro de las mismas, lo cual resultaría grave y peligroso para los futuros pasajeros y tripulantes”. Asimismo, aduce que resultaría difícil recuperar el local dado en concesión, pues a su entender “(...) se hallaría en manos de otro concesionario, por cuanto el Instituto procedería de inmediato a entregarlo a otro (...)”.

En razón de todo lo expuesto, solicita se declare con lugar la acción de amparo cautelar interpuesta, así como la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:

I.- En el presente caso se ha formulado una pretensión de amparo constitucional conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, con fundamento en el artículo 5, aparte único, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual prevé:

“Cuando la acción de amparo se ejerza contra los actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza (…)”.

Con relación a la mencionada norma, la sentencia Nº 2 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictada el 20 de enero de 2000, de carácter vinculante a tenor del artículo 335 de la vigente Constitución, dispone:

"Consecuente con la doctrina sobre la competencia que la Sala desarrolla en este fallo, así como en el principio antes expuesto, que las leyes cuyos artículos no colidan con la Constitución, continúan vigentes, pasa la Sala a interpretar la competencia de los tribunales que deban conocer los amparos previstos en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Dicho artículo, a juicio de esta Sala, no colide con la Constitución y por lo tanto, tiene plena vigencia, y según el, las acciones de amparo pueden ejercerse conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad de actos administrativos o contra conductas omisivas.
Al estar vigente el citado artículo 5, surge una excepción a la doctrina sobre la competencia en materia de amparo, contenida en este fallo, y es que los tribunales, incluyendo las Salas de este Supremo Tribunal, que conozcan de procesos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, o contra negativas o abstenciones de la Administración, podrán a su vez conocer de los amparos previstos en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siempre que el recurso de nulidad o por abstención de la Administración, no se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución, y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca." (Subrayado de esta Corte).

Lo antes citado concuerda con el criterio jurisprudencial suficientemente reiterado, en el sentido de que cuando el recurso contencioso administrativo de anulación es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última se convierte en accesoria de la acción principal, por lo que la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad.

Hechas las precedentes consideraciones pasa esta Corte a pronunciarse, en primer lugar, acerca de su competencia para el conocimiento de la presente causa, y a tal efecto observa:

El recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos, se dirige a obtener la declaratoria de nulidad de un acto emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, instituto autónomo creado por el artículo 1° de la Ley del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, publicada en la Gaceta Oficial N° 29.585 de fecha 16 de agosto de 1971. Siendo ello así y atendiendo a la competencia residual establecida en el ordinal 3° del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que comprende el conocimiento de los recursos de nulidad que pudieran intentarse por razones de ilegalidad, contra actos administrativos emanados de autoridades distintas de las previstas en los numerales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 eiusdem, esta Corte se declara competente para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación incoado y, por ende, de la acción de amparo conjunto, por cuanto el acto presuntamente lesivo de derechos constitucionales, emanó de una autoridad distinta de las que se encuentran sujetas al control jurisdiccional de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y su control no está atribuido -en los términos de su impugnación- a ningún otro Tribunal de la República . Así se declara.

II.- Decidido lo anterior pasa esta Corte a revisar las causales de inadmisibilidad del recurso principal, con excepción de las relativas al agotamiento de la vía administrativa y a la caducidad de la acción, y al respecto observa que el recurso en cuestión no incurre en ninguno de los restantes supuestos de inadmisibilidad consagrados en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 84 ibidem, en tanto que no existe disposición legal que impida expresamente su admisión, se encuentra suficientemente demostrado el interés de la recurrente, no se trata de acciones excluyentes ni incompatibles, ni ha sido la solicitud formulada en términos ofensivos o irrespetuosos; por tal motivo, se admite el recurso de nulidad ejercido. Así se declara.

III.- Resuelto lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la solicitud de amparo cautelar formulada por el representante de la recurrente, atendiendo a los términos y condiciones expuestos por reciente doctrina de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 15 de marzo de 2001. En tal decisión, la referida Sala de nuestro Máximo Tribunal dispuso:

“(...) en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.

En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.
Por otra parte, considera esta Sala que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este Máximo Tribunal, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
De igual modo, en el supuesto de declararse improcedente la medida de amparo constitucional así solicitada, cuenta la parte presuntamente agraviada con la posibilidad de recurrir a otras providencias cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico”.

En este orden de ideas, interesa señalar que la solicitud de amparo ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación es temporal, provisoria y sometida al pronunciamiento final que se emita sobre el recurso, que constituye la pretensión principal. En tal sentido, no corresponde al Juez contencioso administrativo, al conocer del amparo cautelar, examinar la infracción de los derechos denunciados por el accionante como vulnerados, sino determinar si existe un medio de prueba que constituya presunción grave de la violación o de la amenaza de violación alegada, a objeto de pronunciarse sobre la procedencia del amparo mientras dure el juicio.

De tal manera que, a los fines de analizar la solicitud cautelar de amparo, debe el Juez, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, determinar la existencia de medios que prueben suficientemente la aludida presunción, sin que llegue a emitirse un pronunciamiento acerca de la certeza de la violación o amenaza de ella.

En el presente caso, la representación de la Sociedad Mercantil El Sol de América, C.A., sostiene que el acto administrativo contenido en el Oficio N° IAIM-DG-2002-078 de fecha 21 de febrero de 2002, mediante el cual el Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, declaró la caducidad de la concesión otorgada a la recurrente sobre una oficina ubicada en el Terminal Auxiliar y un mostrador (counters) dentro de dicha área y, a su vez, ordenó la desocupación y entrega inmediata de las áreas dadas en concesión, dentro de un plazo de ocho (8) días continuos, viola los derechos constitucionales a la defensa, debido proceso, petición y libertad económica de su mandante.

En concreto, aduce por una parte la recurrente que a través del acto impugnado el Instituto, violando el principio de legalidad administrativa, sancionó a la Empresa con una pena (caducidad de la concesión), que no está consagrada como tal en la Ley de Concesiones, pues ésta -señala- sólo prevé como medidas sancionatorias, en su artículo 43, el apercibimiento, la amonestación, la multa, la suspensión, la intervención y la extinción de la concesión.

Al respecto, resulta necesario señalar que, contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente, la caducidad de las concesiones sí se encuentra legalmente consagrada, y a ella aluden particularmente los artículos 46 literal c) y 50 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones.
Así las cosas, la caducidad de la concesión puede definirse como la decisión, adoptada unilateralmente por la Administración contratante y con efectos ejecutorios, de terminar anticipadamente el contrato administrativo por causa de un incumplimiento grave de las obligaciones asumidas por el concesionario. El Tribunal Supremo de Justicia la ha entendido como: "(...) la figura en virtud de la cual el acto (de concesión) se extingue por el incumplimiento del beneficiario de los deberes correlativos que el mismo le impone (...)”. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 23 de marzo de 1995, caso Concretera Martín, C.A.).
Asimismo, la doctrina también se ha encargado de definir los rasgos característicos de la caducidad o rescisión del contrato por incumplimiento grave del concesionario; en particular la profesora María Amparo Grau -citando a Roballo y Mareinhoff- ha puesto de relieve que la cláusula de caducidad, se manifiesta como uno de los rasgos propios y fundamentales del poder administrativo de decisión unilateral, siendo su naturaleza la de ser una de las medidas represivas (sanciones) de carácter definitivo, utilizables por la Administración Pública respecto al contratante.
Asimismo, debe destacarse que la aludida rescisión unilateral, fue expresamente prevista en el contrato de concesión, específicamente en la cláusula décima séptima de dicho instrumento, en la que expresamente se dispuso que “(...) en razón de que ‘El Concesionario’ cumple un servicio público en beneficio de los usuarios de las instalaciones aeroportuarias, ‘El Instituto’ tiene la plena potestad y derecho de también declarar la caducidad de la concesión otorgada, en los siguientes casos: (...) C) Por incumplimiento de una cualquiera de las obligaciones que aquí asuma ‘El Concesionario’ (...)”.
De lo expuesto se colige la existencia, en nuestro ordenamiento, y en el contrato de concesión celebrado entre la Empresa recurrente y el Instituto demandado, de la caducidad como modo de extinción de las concesiones otorgadas por la Administración, y en particular de la obtenida por la actora; de allí que resulte infundada la denunciada violación del artículo 49 numeral 6 de la vigente Constitución y del principio de legalidad administrativa. Así se declara.

Por otra parte, alega la representación de El Sol de América, C.A., que el acto impugnado viola los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de su mandante, por cuanto: (i) no se dio cumplimiento al procedimiento sancionatorio, previsto en los artículos 43, 46, 50, 51 y 52 de la Ley de Concesiones, en tanto que la extinción de la concesión no estuvo precedida de una calificación de incumplimiento grave, (ii) no se designó interventor, ni se dio a la concesionaria la posibilidad de reasumir la concesión, como exige la Ley; y (iii) se ordenó la desocupación del local en un plazo de ocho (8) días, sin indicar cuáles fueron las razones de seguridad de Estado que llevaron a fijar dicho plazo, irrazonable en su criterio, incurriendo además en una contradicción el Instituto al citar el lapso de treinta (30) días previsto en la cláusula décima séptima del contrato.

Al respecto, se hace menester destacar, por una parte, que la exigencia de garantizar el ejercicio del derecho a la defensa, se extiende natural y constitucionalmente a los procedimientos entablados entre la Administración y los particulares con los que la misma se relaciona; y se materializa, fundamentalmente, con la previsión de que toda actuación administrativa que de una u otra manera incida en la esfera jurídica del particular, debe estar precedida del procedimiento que corresponda, en el que se asegure la participación del administrado en esa etapa de formación de la voluntad administrativa.

En la materia que nos ocupa, la naturaleza sancionatoria y carácter unilateral de la declaración de caducidad de la concesión, la subsume dentro del régimen de los actos administrativos y la somete, por tanto, al cumplimiento de los principios generales de tal actividad, entre ellos, los que informan el procedimiento administrativo. Es por ello que, previo a la declaratoria de caducidad del contrato administrativo de concesión se hace necesario, y así lo exige la Ley, iniciar y tramitar un procedimiento administrativo en el que se acopien los elementos de juicio que van a servir de fundamento a la decisión, se califique la falta o incumplimiento del concesionario y en el que, finalmente, se imponga la sanción, si así corresponde.

En este orden de ideas, debemos destacar que de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Concesiones, la declaratoria de incumplimiento grave del contrato de concesión (caducidad), deberá ser acordada con fundamento en alguna de las causales establecidas en este Decreto-Ley, en el respectivo contrato o en el pliego de condiciones, por el ente concedente. En tal sentido, conviene precisar que en el presente caso, las partes establecieron en el contrato de concesión del 16 de noviembre de 1999, lo siguiente:

“CLAUSULA DÉCIMA SÉPTIMA: Queda expresamente entendido entre las partes que en razón de que ‘El Concesionario’ cumple un servicio público en beneficio de los usuarios de las instalaciones aeroportuarias, ‘El Instituto’ tiene la plena potestad y derecho de también declarar la caducidad de la concesión otorgada, en los siguientes casos: (...) C) Por incumplimiento de una cualquiera de las obligaciones que aquí asuma (...)”.

Asimismo, observa esta Corte que cursan en el expediente los siguientes documentos:

- Copia del Acta de Inspección de fecha 27 de noviembre de 2000, en la que se deja constancia de que la Empresa El Sol de América, C.A. “(...) se encuentra operando en el galpón que era anteriormente de reparación de avionetas de Avensa (...)”.

- Copia de fecha 30 de noviembre de 2000, a través de la cual el abogado Henry Wallis, procediendo en su condición de representante de la mencionada compañía, “Dando cumplimiento a la decisión del Consejo de Administración de ese Instituto de fecha 23/10/01, N° CA.O.126.1; mediante la cual se abre procedimiento administrativo a es(a) Línea Aérea por ‘presunto incumplimiento definitivo y permanente a sus obligaciones contractuales (...)’ y luego de haber comparecido a la Audiencia Oral prevista en la notificación IAAIM-DC-DCC-2001-2272, con el carácter de apoderado judicial de (su) representada ‘EL SOL DE AMÉRICA, C.A.’ proced(ió) en es(e) acto a consignar las pruebas y alegar las razones que demostrar(ían) los hechos y determinar(ían) la definitiva regularización de las instalaciones solicitadas por mi representada y ofrecidas en concesión (...)”.

- Oficio N° IAIM-DG-2002-078 del 21 de febrero de 2002, suscrito por el Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en el que, una vez enumerados los antecedentes del caso y las defensas esgrimidas por la ahora recurrente, se acordó declarar la caducidad de la concesión otorgada a la misma, por haberse demostrado -según se indica en dicho acto-, su reiterado y definitivo incumplimiento a las obligaciones asumidas en el contrato.
De lo expuesto, puede concluirse que la prenombrada Empresa contó e hizo uso de las oportunidades legalmente previstas para el ejercicio de su defensa, en particular, dentro del procedimiento previo al acto contentivo de la declaratoria de caducidad de la concesión, por incumplimiento de obligaciones asumidas en el contrato. Aunado a ello, debe destacarse que la posibilidad de intervenir la concesión (medida normalmente de carácter temporal), constituye una facultad -sancionatoria- de la Administración en la contratación, acordada por ésta con el propósito de impedir o evitar la paralización de la obra o el servicio; esto es, se trata de una medida que puede ser acordada por la Administración concedente, una vez que se comprueben los supuestos que dieron lugar a la apertura del procedimiento, es decir, una vez que se ha determinado el incumplimiento, y mientras se designa el nuevo concesionario, de allí que la no designación del referido interventor, no puede considerarse lesiva del invocado derecho a la defensa de la recurrente.
Por otra parte, señala la representación de la recurrente que la violación del derecho a la defensa de su mandante, se desprende igualmente de la contradicción existente en el texto del acto impugnado, en el sentido de que no obstante se alude al lapso de 30 días previsto en la cláusula séptima del contrato de concesión para el retiro de los bienes por la Empresa concesionaria, el Instituto otorgó a la recurrente un plazo máximo de ocho (8) días para proceder a la entrega de las áreas concedidas, sin indicar las razones en las cuales “(...) se basan para violentar los términos contractuales (...)”.

Al respecto interesa precisar que, atendiendo a las cláusulas contractuales, no parece existir la contradicción aludida como fundamento a la denunciada violación del derecho a la defensa, toda vez que de conformidad con la indicada cláusula, el lapso de treinta (30) días se previó para el supuesto de que la Administración concedente declarara la caducidad del contrato “(...) cuando lo considere conveniente a sus intereses o a la Nación (...)”, mientras que para los restantes supuestos (entre ellos el de declaratoria de caducidad por incumplimiento de las obligaciones del concesionario), establecieron las partes que “(En todo caso de declaratoria de caducidad de la concesión) ‘El Concesionario’ estará obligado a entregar en el término que al efecto le fije ‘El Instituto’, las áreas y bienes públicos dados con motivo de la concesión.”

Por las razones que anteceden, esta Corte desestima la denuncia de violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. Así se declara.

De otra parte, alega la recurrente que el acto impugnado viola su derecho constitucional de petición, por cuanto no obtuvo del Instituto una debida y oportuna respuesta a su solicitud de concesión del área denominada Taller de Avionetas de Avensa.

Dicho alegato debe ser desestimado, pues tratándose el Oficio N° IAIM-DG-2002-78, del 21 de febrero de 2001, de una declaración concreta de la voluntad del ente administrativo accionado, acordada habiéndose considerado -según parece desprenderse del contenido del mismo- lo alegado en su oportunidad por la actual recurrente, mal podría desprenderse de ese acto una violación al invocado derecho constitucional a obtener una debida y oportuna respuesta. En todo caso, no era a través del acto objeto de impugnación que la Administración accionada debía pronunciarse sobre la referida solicitud de concesión, no obstante aludiera a ella en el análisis de las consideraciones tendentes a la demostración de los supuestos que dieron lugar a la apertura del procedimiento administrativo.

Por las razones que anteceden, se desestima la denuncia en referencia, y así se declara.

Finalmente, el representante de la Empresa El Sol de América, C.A., alega la violación del derecho de ésta a ejercer la actividad lucrativa de su preferencia, a lo que se hace menester destacar que la libertad económica no está consagrada como un derecho absoluto, sino que la propia Constitución lo limita, en los términos previstos en el artículo 112 eiusdem; por tanto, existe la posibilidad de que un acto impida la realización de una actividad económica y que, por estar fundamentado en limitaciones legalmente establecidas, no sea inconstitucional. Así, en el presente caso el acto emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, se fundamenta en la facultad que le confería la cláusula décima séptima del contrato de concesión, relativa a la declaratoria de caducidad de la concesión por incumplimiento del concesionario, y que además se encuentra prevista en la Ley de Concesiones, como una causal de extinción del referido contrato administrativo.

Siendo ello así, ha de entenderse que, por lo menos, existe un límite legítimo de las actividades efectuadas por El Sol de América, C.A., y que proceder a determinar si la circunstancia de hecho planteada, encuadra dentro de las normas que fundamentan el acto recurrido, escapa de las consideraciones que le están permitidas efectuar al Juez que conoce de una pretensión de amparo como la de autos, pues su análisis será el objeto del recurso principal.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, estima esta Corte que no existen elementos suficientes que lleven a determinar la existencia de una presunción grave de violación, por parte del acto recurrido en nulidad, de los aludidos derechos constitucionales, motivo por el cual se declara improcedente la referida acción de amparo cautelar, y así se declara.

IV.- Resuelto lo anterior, observa esta Corte que en el caso de autos ha sido solicitada, supletoriamente, la suspensión de los efectos del acto recurrido, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, a los efectos de emitir un juicio al respecto, resulta pertinente destacar que de conformidad con el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Estado debe garantizar una justicia accesible, expedita y sin dilaciones indebidas; de igual forma el artículo 257 eiusdem, establece que “El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites (…). No se sacrificará la justicia por formalidades no esenciales”.

Es sobre la base de estas disposiciones, inspiradas en la noción de justicia y la celeridad, que esta Corte pasa de inmediato a verificar las causales de inadmisibilidad del recurso interpuesto, relativas al agotamiento de la vía administrativa y la caducidad, a objeto de emitir luego su pronunciamiento respecto a la solicitud de suspensión de efectos aludida.

En este sentido, observa esta Corte que en el acto objeto de impugnación, emanado del Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, se dispuso expresamente, y así le fue notificado a la Empresa El Sol de América, C.A., que contra el mismo procedía el recuso de reconsideración, en los términos previstos en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual no fue interpuesto por la ahora recurrente. Siendo ello así, se verifica en el presente caso la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relativa al no agotamiento de la vía administrativa.

En virtud de lo expuesto, esta Corte declara inadmisible el recurso de nulidad incoado, resultando por tanto inoficioso el conocimiento de la solicitud de suspensión de efectos formulada por la recurrente, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 136 ibidem. Así se declara.

III
DECISIÖN

En razón de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, por el ciudadano Dros Nissin Kassab Rubén, titular de la cédula de identidad N° 3.980.958, en su condición de Presidente de la línea aérea turística EL SOL DE AMÉRICA, C.A., ya identificada, asistido por el abogado Jorge Omar Vaamonde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 12.639, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio N° IAIM-DG-2002-078, del 21 de febrero de 2002, notificado el 5 de marzo del mismo año, mediante el cual el DIRECTOR GENERAL Y PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEREOPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, declaró la “(...) caducidad de la concesión otorgada a (su) representada, de una oficina ubicada en el Terminal Auxiliar con área de 11,99 Mts.2 y un mostrador (counters) dentro de dicha área” y, a su vez, ordenó “(...) la desocupación y entrega inmediata dentro de un plazo de ocho (8) días continuos de las áreas concedidas en concesión (...)”.

2.- ADMITE el presente recurso de nulidad, salvo la apreciación que haga esta Corte con relación a las causales de inadmisibilidad del referido recurso, relativas a la caducidad de la acción y al agotamiento de la vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional cautelar ejercida por la recurrente.

4.- Conociendo de la causal de inadmisibilida relativa al agotamiento de la vía administrativa y declarada improcedente la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente, se declara INADMISIBLE el presente recurso de nulidad interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/dmb
Exp. N° 02-27032