Expediente N° 01-25104
Magistrado Ponente: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 28 de abril de 1999, la abogada Jessica María Volweider Romero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 41.980, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano HENDRICK LEÓN RIVAS, con cédula de identidad N° 3.916.791, apeló de la sentencia dictada en fecha 8 de abril de 1998, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, contra el INSTITUTO AGRARIO NACIONAL.
Oída la apelación en ambos efectos, se ordenó remitir el expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde se dio por recibido el 23 de mayo de 2001.
El 30 de mayo de 2001, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 19 de junio de 2001, la abogada Doris Elena Longa, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 41.948, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellante, presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 21 de junio de 2001, comenzó la relación de la causa.
Durante el lapso probatorio, la abogada Doris Elena Longa, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellante, presentó escrito de promoción de pruebas.
Mediante auto del 8 de agosto de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró no tener materia sobre la cual pronunciarse, en relación con las pruebas promovidas por la apoderada judicial del querellante.
El 24 de octubre de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia que las partes no comparecieron. En esa misma fecha, se dijo “Vistos”.
Cumplida la tramitación legal de expediente, corresponde a esta Corte dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA QUERELLA
En fecha 12 de diciembre de 1995, el abogado Genaro Rivas García, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, interpuso querella contra el Instituto Agrario Nacional, en los siguientes términos:
Que su representado ingresó al Instituto Agrario Nacional desde el 1° de junio de 1975, y que encontrándose en el desempeño del de cargo de Perito Forestal I, en la delegación del Instituto Agrario Nacional de Barinas, suscribió una comunicación mediante la cual se acogía al proceso de reestructuración implementado por el Instituto.
Que en fecha 9 de junio de 1995, recibió una comunicación donde se acepta su renuncia a partir del 16 de junio de ese mismo año y, en consecuencia, se le cancelaban parcialmente sus prestaciones sociales.
Que su representado es un funcionario público con más de 23 años de servicio ininterrumpidos en la Administración, por lo que el Instituto Agrario Nacional violó normas de orden público como son los artículos 53 ordinal 2° y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 118 y 119 de su Reglamento General, razón por la cual solicitó la conciliación de su caso ante la Junta de Avenimiento del Instituto.
Señaló que “ (…) la máxima autoridad del Organismo, actuando conforme al Decreto 2.362 de fecha 11-06-92, dictado por el Presidente de la República (...), concertó con una Cúpula Sindical un Acta de fecha 14-09-92, en donde se concretan los términos y condiciones para ejecutar el proceso de reestructuración, con fines a reducir el gasto de la Partida Presupuestaria de Personal 10-100”.
Por los motivos antes expuestos, solicitó sea declarado nulo el proceso de reestructuración implementado contra su persona, demandó como acción principal, la nulidad de tal actuación a los fines de su reincorporación al cargo que venía desempeñando en la delegación del Instituto Agrario Nacional de Barinas, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el 16 de junio de 1995, hasta la definitiva reincorporación, incluyendo todos aquellos conceptos remunerativos fijos devengados, como son: subsidio de transporte y de alimentación, primas por hijos, antigüedad, la bonificación especial de fin de año que se cauce durante el proceso, así como cualquier ajuste remunerativo por efecto de incremento de sueldo, igualmente, solicitó que las prestaciones sociales parcialmente cobradas se tomen como un anticipo.
Ante el supuesto negado, de que la acción principal requerida no prosperara demandó, como acción subsidiaria, el pago completo de sus prestaciones sociales.
II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA
En fecha 26 de marzo de 1996, la abogada Marjorie Gómez Amaíz, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, presentó escrito de contestación a la querella, en los siguientes términos:
Que el Instituto Agrario Nacional en fecha 11 de junio de 1992, mediante Decreto N° 2.362, fue declarado en proceso de reestructuración por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución que le confieren los artículos 181 y 190 ordinal 12° de la Constitución de 1961.
Que el Decreto N° 2.362, en su artículo 3°, le confiere al Presidente del Instituto Agrario Nacional, la facultad de dirigir la ejecución del plan de reestructuración y, en tal sentido, tomar las decisiones necesarias en cumplimiento de los objetivos previstos en el Decreto.
Alegó, igualmente, que el Decreto N° 345 de fecha 14 de septiembre de 1994, establece en su artículo 2° lo siguiente: “Que en un plazo que no exceda de un (1) año los órganos de la Administración Pública Nacional que no hayan sido objeto de reorganización administrativa o que ordenada o efectuada no hayan aplicado cambios estructurales y sustanciales, reducciones presupuestarias, procederán a hacer o a ejecutar de inmediato su reestructuración administrativa”.
Que como consecuencia de lo consagrado en el artículo 2° del Decreto antes mencionado, el Presidente de la República dictó el Decreto N° 850 de fecha 20 de septiembre de 1995, en el cual extendió por un (1) año más el plazo para los organismos que no hayan sido objeto de reorganización administrativa.
Que la solicitud del querellante respecto a declarar nulo el proceso de reestructuración, es improcedente por cuanto no dice porque debe ser declarado nulo.
III
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 8 de abril de 1998, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró sin lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones:
“De la lectura del expediente se evidencia que efectivamente el recurrente ingresó a prestar servicios en el Instituto Agrario Nacional el 01 de junio de 1975, según consta de Oficio Nº 996 de la misma fecha, hasta el 15 de junio de 1995, cuando dirigió comunicación al organismo acogiéndose al proceso de reestructuración.
Al folio diez (10) en copia fotostática, cursa comunicación de fecha 9 de junio de 1995, donde se le participa al recurrente, que a partir del 16-06-95, según punto de cuenta N° GRH-1407 del 09-06-95, aprobado por el Presidente del Instituto, le fue aceptada su renuncia del cargo de Perito Forestal I, de acuerdo en lo establecido en el punto Nº 5 del Acta del 14-09-92.
Consta en autos al folio dieciocho (18), copia de la solicitud hecha por el recurrente ante la Junta de Avenimiento.
Al folio cuarenta y uno (41), corre inserto copia certificada del punto de cuenta Nº GRH-1407 de fecha 9 de junio de 1995.
Advierte el Tribunal que supeditar la reincorporación del querellante a la declaratoria de nulidad del proceso de reestructuración, implica que el Tribunal, obviamente, haya decidido tal nulidad. Ahora bien, dada la naturaleza del acto que ordena la reestructuración, el Tribunal considera que no es el competente para ello y así se declara.
Por lo que se refiere a la solicitud de las prestaciones sociales, a los folios treinta y ocho (38), cursa constancia de su cancelación.
Con la presente decisión se cambia el criterio sostenido en sentencias anteriores.
En cuanto a la renuncia en sí, el Tribunal se abstiene de su análisis, pues en el escrito de querella nada se dice al respecto”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Doris Elena Longa Iriarte, actuando con el carácter apoderada judicial del ciudadano Rafael Belisario Mendoza, al consignar el escrito de fundamentación a la apelación, expresó lo siguiente:
Que la sentencia recurrida es incongruente entre la parte motiva y su dispositiva, toda vez que la misma establece: “Manifiesta el Tribunal que del expediente en cuestión se evidencia que mi mandante prestó servicios en el Instituto Agrario Nacional hasta el 15 de junio de 1995, fecha que a su decir, mi poderdante dirigió comunicación dirigida al organismo acogiéndose al proceso de reestructuración (Sic), hecho este que es falso por cuanto más adelante continua diciendo el mismo Tribunal que al folio diez (10) cursa comunicación de fecha 09 de junio de 1995 donde se le participa al recurrente que a partir del 16-06-95 le fue aceptada su renuncia. Lo cierto es que mi mandante prestó sus servicios hasta el 16 de junio de 1995, habiendo suscrito una comunicación donde se acogía al proceso de reestructuración en el año de 1993 y no el 15 de junio como lo pretende hacer ver el Tribunal”.
Que el a quo al señalar que dada la naturaleza del acto que ordena la reestructuración, él no es el competente para ello, no especificó cuál es la naturaleza que dice que tienen el acto que ordena la reestructuración.
Que en el escrito de la querella si se evidencia la impugnación de la renuncia, por cuanto en dicho escrito se denuncia la violación a disposiciones legales que regulan la materia, así como también, se evidencia la interrelación que existe entre la renuncia y el proceso de reestructuración.
Que, como consecuencia de la reestructuración, el querellante aceptó las condiciones establecidas para el mismo y presentó renuncia y, el organismo no dio cabal cumplimiento a los términos establecidos para ella; que el Tribunal decidió sin atenerse a lo alegado y probado en autos, ya que omitió pronunciamiento sobre la renuncia, ésta le fue aceptada a su mandante tardíamente con dos (2) años de diferimiento, sin atender a lo establecido en el artículo 53 en su ordinal 2° y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 117, 118 y 119 del Reglamento General eiusdem.
Que cuando su mandante impugna el proceso de reestructuración está también impugnando el acto de aceptación de su renuncia, ya que la misma es una consecuencia directa de aquel, es esencial al proceso in comento.
En cuanto al aspecto que plantea el a quo en relación con la petición subsidiaria de la querella, señaló que si bien es cierto existe evidencia en autos de un pago de prestaciones sociales, no es menos cierto que el mismo fue insuficiente, ya que no se consideraron en él los conceptos ni las incidencias legales y convencionales señaladas en el escrito libelar y sus anexos.
Que el proceso de reestructuración llevado a cabo por el Instituto Agrario Nacional, se observan vicios que lo hacen nulo, toda vez que hubo violaciones de normas de orden público, e inobservancia de las mismas.
Que el a quo quebrantó las normas establecidas en el Código de Procedimiento Civil en los artículos 12, 244 y 243 ordinales 3°, 4° y 5°.
Por las razones antes expuestas, solicitó se declare con lugar la apelación y en virtud de ello, se revoque la sentencia apelada y se declare con lugar la querella interpuesta.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del querellante, contra la decisión del Tribunal de la Carrera Administrativa de fecha 8 de abril de 1998, mediante la cual se declaró sin lugar la querella interpuesta. A tal efecto, observa:
El querellante demandó como acción principal la declaratoria de nulidad del proceso de reestructuración efectuado por el Instituto Agrario Nacional, y por consiguiente la reincorporación del cargo que venía desempeñando y el pago de los sueldos dejados de percibir hasta la fecha de la definitiva reincorporación, incluyendo otros conceptos y sus incrementos que pudieran originarse.
En este sentido, el sentenciador sostuvo “ (…) que supeditar la reincorporación a la declaratoria de nulidad del proceso de reestructuración, implica que el Tribunal, obviamente haya decidido tal nulidad. Ahora bien, dada la naturaleza del acto que ordena la reestructuración, el Tribunal considera que no es el Tribunal competente para ello”.
A este respecto, debemos señalar que de acuerdo a lo dispuesto en el ordinal 2º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el a quo, al considerar que el conocimiento de la presente querella era competencia de otro Tribunal, debió declarar la inadmisión de la misma y declinar la competencia en el Tribunal correspondiente, y no declarar como lo hizo, sin lugar el recurso interpuesto.
Además, observa esta Corte, que si bien el proceso de reestructuración es realizado por orden del señalado Decreto Presidencial, ello no implica la incompetencia del Tribunal de la Carrera Administrativa para conocer de la presente querella, pues, lo que va a determinar la competencia de dicho Tribunal, es que los derechos alegados sean propios de una relación de empleo público, de los funcionarios sujetos a la Ley de Carrera Administrativa.
Por lo anteriormente expuesto, esta Corte debe anular el fallo dictado en fecha 8 de abril de 1998, por el Tribunal de Carrera Administrativa, que declaró sin lugar la querella interpuesta, de conformidad con el artículo 243, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil y entra a conocer el fondo de la controversia conforme al artículo 209 eiusdem.
El apoderado judicial de la parte actora, alegó en la querella interpuesta, que el Instituto Agrario Nacional violó normas de orden público como son los artículos 53 ordinal 2° y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 118 y 119 de su Reglamento General.
Ahora bien, reiterando el criterio establecido en la sentencia 2002/696 del 4 de abril de 2000 (Caso: Rafael I. Belisario vs. Instituto Agrario Nacional), la Corte observa que el artículo 53 ordinal 2° y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, establece los casos cuando procede el retiro de la Administración Pública, específicamente el ordinal 2° señala, “ por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa”, así, de igual forma, el artículo 54 de la misma Ley, prevé la situación de disponibilidad que tiene lugar cuando se es retirado de la Administración por causas de reducción de personal, esto es, por el período de un mes de disponibilidad mediante el cual la Oficina de Personal del organismo respectivo o la Oficina Central de Personal tomará las medidas tendientes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en la Ley y su Reglamento, vencida esta disponibilidad sin haber sido posible la reubicación del funcionario, será retirado de la Administración con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa.
Asimismo los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, establecen:
“Artículo 118.- La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
“Artículo 119.- La solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativas, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario.
En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministerio de adscripción”.
Ahora bien, el Instituto Agrario Nacional, acordó reestructurar dicho organismo, mediante reducción de personal debido a reajustes presupuestarios, para adecuar y obtener mejor aprovechamiento de los recursos económicos del organismo, fundamentada en el Decreto N° 2.362 de fecha 11 de junio de 1992, dictado por el Presidente de la República y publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 611 de fecha 19 de marzo de 1960.
En este sentido, cabe destacar que la causal de reducción de personal establecida en la Ley no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, en efecto, son cuatro los motivos que justifican el retiro por reducción de personal; a saber: limitaciones financieras, reajuste presupuestario, modificación de los servicios y cambio en la organización administrativa.
Ahora bien, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, entre ellos, la elaboración del informe técnico y financiero, que explique en forma suficiente, en casos como el presente, -variaciones y ajustes presupuestarios- los cargos desempeñados por los funcionarios a ser retirados de la Administración, cumpliendo así el trámite exigido en el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, el cual es exigible en el procedimiento de reducción de personal que se siga tanto en el ámbito nacional como municipal.
Del mismo modo, resulta necesario que en el informe técnico se especifique quienes son los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, con indicación del cargo que ocupen, las labores que desempeñan y las razones por las cuales debe prescindirse de sus servicios, a fin de garantizar la transparencia en la medida y por ser tales trámites imprescindibles para la legalidad del procedimiento.
Así las cosas, sólo cursa en autos a los folios once (11) al diecisiete (17) del expediente judicial, copia simple sin firmas del Acta de fecha 14 de septiembre de 1992, que acordó la realización de un proceso de reestructuración en el Instituto Agrario Nacional, en la cual se hace referencia a que dicho proceso se hacía en cumplimiento del mandato contenido en el Decreto Nº 2.363, de fecha 11 de junio de 1992, dictado por el Presidente de la República y publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.994, evidencia esta Corte, que no consta algún otro de los requisitos exigidos para la validez del proceso de reducción de personal, ni en el expediente judicial ni en el expediente administrativo señalados con anterioridad, siendo así, considera esta Corte, que el proceso de reducción de personal realizado por el Instituto Agrario Nacional, no cumplió con los requisitos necesarios para su validez.
Por lo tanto, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal por reajuste presupuestario es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Consejo de Ministros, remoción y retiro. Es decir, que aunque el Ejecutivo Nacional o Municipal introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros sean válidos no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los decretos ejecutivos, sino que en cada caso, debe cumplirse con el procedimiento establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, así las cosas, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal la misma deberá estar motivada y legalmente justificada, en consecuencia, esta Corte declara nulo el acto de retiro del querellante del Instituto Agrario Nacional. Así se decide.
Declarado lo anterior, esta Corte necesariamente declara con lugar la apelación interpuesta, y declara con lugar la querella interpuesta. En consecuencia, ordena la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba para el momento de su retiro del Instituto Agrario Nacional, así como el pago de los sueldos dejados de percibir, y de los beneficios socio económicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo, pues, no se constató de autos la comprobación por parte de la Administración de las circunstancias que la indujo al procedimiento de reducción de personal, así como tampoco se agotaron los trámites administrativos a que se contrae el artículo 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Así se decide.
Ahora bien, observa esta Corte que el querellante señaló en su libelo de demanda que una vez ordenada su reincorporación se le paguen los sueldos que dejó de percibir, así como los siguientes conceptos: subsidio de transporte y alimentación, prima por hijos, antigüedad, bonificación especial de fin de año y cualquier ajuste remunerativo por efecto del incremento de sueldo en su escala correspondiente.
Con relación a las mencionadas pretensiones esta Corte observa que, en caso de funcionarios retirados ilegalmente de la Administración, el restablecimiento de la situación jurídica que les fue vulnerada implica una justa indemnización al querellante, la cual a criterio de esta Corte debe consistir en los sueldos que el funcionario hubiere percibido de haber continuado prestando sus servicios en la Administración, excluyendo los bonos o beneficios que impliquen una prestación efectiva del servicio, o la realización de una labor determinada, como es el caso de los bonos de transporte y alimentación.
En razón de lo cual se estima procedente acordar el pago de los sueldos dejados de percibir por el querellante, desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, lo cual debe ser efectuado con base al sueldo que dejo de percibir, así como los aumentos que dicho cargo hubiese experimentado hasta la efectiva reincorporación en el cargo.
Con relación a la petición del pago de los beneficios socioeconómicos dejados de percibir realizado por el querellante, esta Corte sólo estima procedente el pago de los beneficios que no son otorgados en razón del servicio activo y que fueron otorgados por el Instituto al resto de los funcionarios en igualdad de condiciones.
En este orden de ideas, se acuerda el pago de la prima por hijos, y se niega el pago de la bonificación especial de fin de año y el pago del subsidio de transporte y alimentación, por cuantas dichas primas constituyen aportes de dinero que recibe el funcionario primero, por la prestación efectiva del servicio, segundo, para desplazarse a su lugar de trabajo y tercero, para su alimentación durante el desempeño de su cargo, por lo que al no haber el querellante acudido a su sitio de trabajo y al no haber tenido necesidad de alimentarse durante la realización efectiva de sus labores, no le corresponde el pago de los referidos beneficios y así se decide.
Con relación al pago de la antigüedad, esta Corte observa que tal beneficio, únicamente se adquiere cuando el funcionario es retirado definitivamente de la Administración, y siendo que el presente caso se ordenó la reincorporación del querellante, resulta improcedente el pago del mismo, lo que no obsta para que se mantengan los derechos adquiridos por este concepto, toda vez que la declaratoria de nulidad absoluta del retiro del querellante surte efectos hacia el futuro y hacia el pasado, en razón de lo cual se entiende como si el funcionario nunca fue retirado del cargo que desempeñaba.
En conclusión, esta Corte ordena el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejó de percibir el querellante, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo, como en los casos antes explicados.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por la abogada Doris Elena Longa Iriarte, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano HENDRICK LEÓN RIVAS.
2.- ANULA el fallo dictado en fecha 8 de abril de 1998, por el Tribunal de Carrera Administrativa.
3.- CON LUGAR la querella interpuesta por el abogado Genaro Rivas García, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano antes nombrado, contra el INSTITUTO AGRARIO NACIONAL. En consecuencia, ORDENA la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba para el momento de su retiro del Instituto señalado, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, y de los beneficios socio económicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los __________( ) días del mes de _________________ de dos mil dos (2002). Años: 191° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente- Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente
JUAN CARLOS APITZ BARRERA
LAS MAGISTRADAS,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
LA SECRETARIA,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/E-1
Exp. N° 01-25104
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