Magistrado Ponente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA Expediente Nro: 99-22430 -I- NARRATIVA El 3 de noviembre de 1999, el ciudadano RAFAEL JOSÉ SÁNCHEZ MÁRQUEZ, titular de la cédula de identidad No. 3.861.944, asistido por los abogados Gustavo Parilli Mendoza y Gary Coa León, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 17.434 y 57.230, respectivamente, interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de anulación contra el acto administrativo sancionatorio (identificado 02-DAA-10-079, de fecha 7 de mayo de 1999), dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS NACIONALES, mediante el cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el mencionado ciudadano, contra la decisión identificada con el N° 01-DAA-10-079, mediante la cual ese órgano declaró la responsabilidad administrativa del funcionario, impuso sanción pecuniaria por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) y acordó participar a la máxima autoridad del Organismo donde prestaba sus servicios, a fin de imponer la sanción de inhabilitación prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En fecha 8 de diciembre de 1999, se dio cuenta a la Corte. Asimismo, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se acordó solicitar los antecedentes administrativos del caso. En la misma oportunidad se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara acerca de la admisibilidad del recurso. El 18 de enero de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dejó constancia de haber recibido el expediente administrativo que fuera enviado por la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales y ordenó formar pieza separada. El 26 de enero de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto de conformidad con los artículos 123 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Notificados el Fiscal y el Procurador General de la República, y publicado en la prensa el cartel de emplazamiento a los interesados, el proceso se abrió a pruebas sin que las partes promovieran medio alguno, por lo cual por auto de fecha 18 de abril de 2001 y en vista de que la causa se encontraba paralizada, se acordó su continuación previa notificación de la ciudadana Procuradora General de la República, de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica que rige sus funciones. Pasado el expediente a la Corte, el 10 de julio de 2001 se designó ponente al Magistrado quien con tal carácter suscribe la presente decisión y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa. El 7 de agosto de 2001, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la Procuraduría General de la República, representada por la abogada Zoraya Cedillo Valero, consignó escrito de informes. El 24 de octubre de 2001, terminó la relación de la causa, y se dijo “Vistos”. Reconstituida la Corte por la reincorporación de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien se había ausentado temporalmente, se ratificó la ponencia al Magistrado que suscribe el presente fallo. Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones: FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD En el escrito libelar el recurrente, asistido de abogados esgrime los siguientes argumentos: En fecha 13 de abril de 1998, la Dirección de Averiguaciones de la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales abrió una averiguación administrativa en su contra, por presuntas irregularidades cometidas en el Punto de Abastecimiento Militar Clase I y Economato Militar de Barquisimeto. En tal averiguación le fueron formulados dos cargos, conforme a los cuales fue declarado responsable, mediante decisión 01-DAA-10-079, de fecha 11 de marzo de 1999, contra la cual ejercido el recurso de reconsideración se declaró sin lugar, mediante decisión N° 02-DAA-10-079, de fecha 7 de mayo de 1999, objeto de impugnación del presente recurso. Sostiene el recurrente que el acto administrativo impugnado está afectado por los siguientes vicios: 1. Violación del derecho a la defensa e inmotivación: El recurrente denuncia que el acto impugnado fue sancionado sobre la base de un hecho que no fue imputado en el acto de formulación de cargos correspondiente. En efecto, expresa el recurrente que: “... la decisión del acto administrativo original estableció una responsabilidad por una cuenta por pagar en el Almacén de Tropas por un monto de Bs. 15.132.407,12 cuya existencia no aparece en los cargos formulados, por lo que se [le] sancionó por un hecho no imputado. En tal sentido es de indicar, que la decisión que por este escrito se recurre y que anteriormente se transcribe se limita a mencionar la existencia de una declaración de mi persona y de un Acta Fiscal que señalan la existencia de cuentas por pagar, pero sin que aparezca establecido que tales cuentas asciende (sic) a la suma de Bs. 15.132.407,12, debiendo reiterar que tal cuenta no formó parte de los cargos que [le] fueron impuestos”. Agrega que, la formulación de cargos debe ser total y no puede por ende el acto definitivo establecer una sanción con base en un cargo que no ha sido formulado. Además y con fundamento en lo anterior, el recurrente alega que “no aparecen determinados [en el acto impugnado] los hechos y razones que sirven de base para establecer una responsabilidad administrativa derivada de la existencia de una cuenta por Bs. 15.132,407,12…”, por lo cual no cumple con lo previsto en el artículo 18, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. 2. Falso supuesto de hecho: Conjuntamente con las dos denuncias anteriores, el recurrente señala que el acto impugnado “incurre en el vicio de falso supuesto ya que la Administración dictó una decisión con base a hechos o situaciones que no aparecen en los cargos formulados y que son los que (sic) únicos que pueden determinar la responsabilidad administrativa”, lo que también lo vicia de nulidad absoluta. 3. Ausencia de base legal: Denuncia el recurrente que la decisión contenida en el acto impugnado no se enmarca en un dispositivo legal específico, pues el órgano contralor se limita a invocar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público e indicar que la conducta afectó la responsabilidad de la República y del patrimonio público, sin que permita establecer “si el órgano decisor actuó apegado a derecho, si interpretó correctamente la norma o si realmente existe una transgresión de los dispositivos legales”. Agrega igualmente, que en el recurso de reconsideración se había alegado la falta de motivación del acto, vicio en el que también –a su decir- incurre el acto que lo decide, pues el órgano contralor no analiza las pruebas y establece sin fundamento alguno, que la carga de la prueba le correspondía al investigado, lo que hace nulo el acto por violar los artículos 9 y 18, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, alegó en el recurso de reconsideración, que los hechos censurados por el órgano contralor fueron subsumidos de forma genérica en el numeral 3º del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual se refiere, en su opinión, a cuatro (4) supuestos o tipos de ilicitud distintos, a saber, la omisión, el retardo, la negligencia y la imprudencia “en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio”, sin especificar concretamente dentro de cuál de estos supuestos se encuadra su actuación calificada de ilícita, lo cual vicia el acto administrativo de falso supuesto de derecho. Agrega el recurrente que, “en todo caso resulta un total desconocimiento de la Ley el asegurar que carece de importancia calificar la conducta del imputado como omisiva, de retardo o negligente. Al no establecer la Administración la precisa determinación de cual es el supuesto aplicable a los hechos atribuidos, se debe concluir que la decisión dictada esta viciada de nulidad...” Solicita finalmente, luego de la suspensión de los efectos del acto, conforme a lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que se declare la nulidad del acto impugnado. ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En la oportunidad de presentar informes en el presente juicio, la abogada Soraya Cedillo Valero, actuando en representación de la República, alegó lo siguiente: En primer lugar, para contradecir lo alegado por el recurrente, sostiene que éste incurre en contradicción al denunciar los vicios de ausencia de motivación y falso supuesto, pues no es posible sostener que no existen motivos y a la vez que los hechos son falsos. No obstante, pasó a analizar cada uno de tales vicios, y en tal sentido observó: Respecto a la falta de motivación, señala que la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales declaró en su decisión 01-DAA-10-079, que el recurrente había incurrido en responsabilidad administrativa en su condición de Jefe del Punto de Abastecimiento Militar Clase I y Economato Barquisimeto y, en este sentido, la decisión señala de forma clara los motivos de hecho y de derecho en los que se basa. Así, en cuanto a los motivos de hecho, tales están constituidos por las pérdidas netas y deudas por pagar que dejó la gestión del recurrente, todo lo cual evidencia, según sostiene, que éste no fue eficiente en su desempeño, al no ejercer el debido control y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, que le había sido encomendados. Asimismo, en cuanto a los motivos de derecho, están constituidos por los artículos 35 y 41, numeral 9 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y 113, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Destaca igualmente, que la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales decidió que el hoy recurrente era responsable administrativamente debido al conjunto de elementos probatorios que reposan en el expediente administrativo, señalados en el escrito, los cuales fueron señalados en forma breve y concisa, en el cuerpo de la decisión impugnada, por lo cual está suficientemente motivada. En todo caso, la Administración no está en la obligación de ponderar todas y cada una de las pruebas aportadas al procedimiento administrativo, simplemente debe hacer una referencia breve a los elementos probatorios que tomó en cuenta para fundamentar su decisión, requisito que en el caso planteado fue cumplido. En lo concerniente a la denuncia de violación del derecho a la defensa, precisa en primer término, el procedimiento constitutivo y de revisión del acto que declara la responsabilidad administrativa del recurrente, señalando que ejerció plenamente su derecho a la defensa. En cuanto al alegato del recurrente de que fue sancionado sobre la base de un hecho que no fue imputado al mismo en el acto de formulación de cargos correspondiente, se afirma que “dentro de los cargos formulados se expresan las pérdidas netas del Economato, del Punto de Abastecimiento Clase I de Barquisimeto y aparte se señalan las cuentas por pagar entre las que figuran Bs. 20.683.513,38 del Economato. Remitiendo adicionalmente al Acta CGFAN-A-08-399 de fecha 6 de octubre de 1995 (....)”. Continúa afirmando que, “En esta Acta CGFAN-A-08-399 se observa que existen además de las pérdidas netas y de las deudas por pagar señaladas, existen en el Almacén de Tropa deudas por pagar por la cantidad de Bs. 13.825.782,92 y Bs. 1.306.624,20, sumando estos dos montos, encontramos que existen en total en el área del Almacén de Tropa unas deudas por pagar por la cantidad de Bs. 15.132.407,12.” (Negrillas de la exponente). Por lo que se refiere a esta cantidad, que es presuntamente de la que no pudo defenderse, señala la representación de la República que el recurrente estuvo al tanto de esa deuda, la cual no puede señalarse como un cargo distinto a los formulados, como lo pretende la parte recurrente, pues se trata de una deuda por pagar prevista en el cargo N° 1 de los formulados al recurrente, por lo que resulta carente de veracidad su afirmación en este sentido. En lo concerniente al falso supuesto alegado por el recurrente, aduce la exponente que los hechos irregulares sí ocurrieron y la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales los apreció acertadamente al considerar que se habían producido irregularidades administrativas, declarando como uno de los responsables al hoy recurrente, de modo que resulta infundado el falso supuesto alegado. -II- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Pasa esta Corte a decidir el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido en el caso de autos, para lo cual observa: El acto impugnado, tal como quedó expresado ut supra, resolvió el recurso de reconsideración ejercido por el actor, contra el acto dictado por la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales, mediante el cual se declaró su responsabilidad administrativa sobre la base de varias actuaciones censuradas por la Administración contralora en su decisión sancionadora. El acto que declara la responsabilidad, la estableció por lo que al recurrente se refiere sobre la base de lo siguiente: “(…) En el caso que nos ocupa quedó plenamente demostrado en autos que los hechos que dieron lugar a la presente causa generan responsabilidad administrativa de los prenombrados funcionarios, que intervinieron como Jefe del Punto de Abastecimiento Militar Clase I y Economato Barquisimeto, uno (…), para la fecha de ocurrencia del hecho irregular investigado, por cuanto se verificó pérdidas netas en víveres de Seis Millones Ciento Once Mil Seiscientos Ochenta y Cinco con Noventa y Seis Céntimos (6.111.685,96), pérdida neta en licores de Doscientos Setenta y Siete Mil Setecientos Noventa y Uno con Cincuenta y ocho Céntimos (Bs. 277.791,58), pérdidas en operaciones de Tres Millones Cuatrocientos Ochenta y Siete Mil Setecientos Cuarenta y Nueve con cero Céntimos (Bs. 3.487.749,00) para un total de Nueve Millones Ochocientos Setenta y Siete Mil Doscientos Veintiséis Bolívares con Cincuenta y Seis Céntimos (Bs. 9.877.226,56); así como cuentas por pagar en el área del Economato por un monto de Veintitrés Millones Ochocientos Once Mil Setecientos Veintiún Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 23.811.721,00) y en el almacén de tropa por un monto de Quince Millones Ciento Treinta y Dos Mil Cuatrocientos Siete con Doce Céntimos (Bs. 15.132.407,12), de igual manera se evidenció fallas de control interno, falta de supervisión, mala praxis realizadas en relación a las ventas y créditos no contabilizados, los cuales fueron en detrimento de este Punto de Abastecimiento y por ende del Patrimonio Público, tipificadas todas estas conductas en el numeral 9 del artículo 41 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y en el numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…) como hecho generador de responsabilidad administrativa”. Por su parte, la decisión que lo confirma, se pronuncia en el siguiente sentido: “Vistos los argumentos expuestos por el recurrente, este Organismo Contralor para decidir observa lo siguiente: 1. En el folio Nro 171 del expediente, expresamente en la Décima Séptima Pregunta, contestó que: ‘Si quedaron cuentas por pagar, pero no recuerdo montos ni beneficiarios’…. así como en el folio 160 del expediente en oficio Nro. 7547 de fecha 18NOV98 se refleja que del análisis efectuado al Acta Fiscal Nro CGFAN Nro. 08-3999 del 06OCT95 practicada en el Punto de Abastecimiento Militar Barquisimeto y firmada por el recurrente quedan por subsanar cuentas a pagar, de igual forma continúan vigentes pérdidas netas aun cuando subsanaron parcialmente observaciones señaladas en el oficio Nro. 463 del 25ENE96. En ese orden de ideas mal puede alegarse la falta de precisión sobre las supuestas deudas y que además aparentemente afectan al Patrimonio Público. Es oportuno señalar respecto, que existe en la normativa de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público un doble interés tutelado: el atinente a la finalidad de los servidores del Estado en el cumplimiento de sus funciones y la protección del Patrimonio Público y aún de aquéllos bienes de particulares en poder de algún organismo público, resulta de esta manera evidente que el hecho de haber contraído deudas y compromisos y continúen vigentes las cuentas a pagar de esa gestión, se afecte la responsabilidad de la República y consecuencialmente a su Patrimonio Público. 2. En cuanto al argumento que no se analizaron las pruebas fehacientes (señaladas por esta Contraloría General) constituyendo un vicio de falta de motivación, invocando los artículos 9 y 18 numeral 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe resaltarse en este aspecto que esta Contraloría General decidió con apego a lo probado en autos (pruebas) y atendiendo a ello se le notificó al recurrente tanto en los cargos impuestos (folios 179 al 180 del expediente) como en el Auto Decisorio los presupuestos de hecho, en tal sentido no se desatendió la obligación que tiene la administración de expresar formalmente los motivos que dieron origen para dictar el Acto Administrativo, así como la necesidad de motivar sus actos mediante la expresión de los hechos y de los fundamentos legales del acto administrativo, ahora bien, si la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales dicta un Auto Decisorio sin motivarlo, su destinatario no tendría como defenderse y se vulneraría su derecho a la defensa, por cuanto por ausencia de notificación el particular se encontraría indefenso ante este Organismo, donde no puede fundamentar realmente sus alegatos para defenderse; de esta manera no se le hubiese informado o comunicado los motivos del acto impugnado y no se hubiesen concedido el plazo de Cuarenta y Cinco (45) días continuos, a los fines de que procediera a su defensa y trajera sus pruebas, aportara documentos donde demostrara que hubo control, supervisión y salvaguarda del Punto de Abastecimiento Militar Clase I y Economato Barquisimeto, que no ocasionaron pérdidas, etc.; por otra parte (…) el recurrente no alegó sus razones (no se defendió) no contestó los cargos en los cuarenta y cinco (45) días que se le concedieron. Cuestiona en este punto la sanción pecuniaria impuesta, aduciendo que el Órgano Contralor no razonó sino transcribió textualmente la norma (…), se considera que la labor social para la cual fueron creados esos Puntos de Abastecimientos así como la responsabilidad que conlleva ser el Jefe, explica por sí sola la norma. 3. En el escrito, al señalar que no se establece cual de los supuestos del numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República se le imputa, es de resaltar que el no haber sido suficientemente eficiente en la supervisión, control y salvaguarda de los Abastecimientos Clase I bajo su responsabilidad por argumento en contrario resultaría irrito señalarle el supuesto específico, a los efectos de cualquier determinación no se salvaguardó los bienes adscritos a esa dependencia militar, cualquiera que haya sido la conducta, sea por omisión, retardo o negligencia, lo que interesa es que estos bienes pertenecientes al Patrimonio Público previstos en la referida Ley están sujetos a sus especiales previsiones. Por lo expuesto, se concluye que los argumentos esgrimidos por el recurrente, no aportan elementos de juicio que desvirtúen el hecho originador de sanción pecuniaria previsto en el artículo 41 numeral 9 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. No obstante, se aprecia como atenuante la circunstancia de no haber incurrido el contraventor en falta que amerite la imposición de multas, durante los tres (3) años anteriores en aquel que se cometió infracción, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”. Ahora bien, como primer vicio del acto impugnado, la parte recurrente alega la violación de su derecho a la defensa e inmotivación, pues en el recurso de reconsideración alegó que se le sancionó por un hecho no imputado en el acto de formulación de cargos, esto es, la existencia de una cuenta por pagar por la cantidad de Quince Millones Ciento Treinta y Dos Mil Cuatrocientos Siete Bolívares con Doce Céntimos (Bs. 15.132.407,12), a lo cual en la decisión de ese recurso (acto impugnado) se le respondió de manera genérica. Por lo que se refiere al derecho a la defensa en el marco de un procedimiento administrativo, esta Corte ha sostenido: “…la garantía del derecho a la defensa se manifiesta no sólo en la apertura de tal procedimiento, sino en la posibilidad efectiva de que los interesados puedan acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva. Se trata de un derecho con varias manifestaciones, así se entendía en el aludido marco constitucional y así lo preceptúa la Constitución vigente en su artículo 49. Resulta entonces que una de tales manifestaciones es el derecho a ser oído que la Constitución de 1961 consagraba en el ordinal 5° del artículo 60, lo que implicaba e implica el derecho de los interesados a ejercer la defensa de los propios intereses en el momento oportuno, esto es, antes de la decisión que pueda afectarles. Tal principio fue recogido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en específico dicho texto legal lo recoge en la regulación relativa al procedimiento administrativo (artículos 48 y siguientes)” (Sentencia del 15 de diciembre de 2000). Ahora, ciertamente el derecho a la defensa y los demás derechos constitucionales conforman un bloque, el de constitucionalidad, al que se encuentra sujeta la Administración, basta recordar que, a tenor de lo previsto en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aplicable al procedimiento administrativo seguido en el caso de autos, un acto administrativo es nulo por violar los derechos constitucionalmente establecidos. Partiendo de ello, se observa que en el presente caso, la violación del derecho a la defensa se arguye pues en el acto de formulación de cargos al recurrente no se le atribuyó una cuenta por pagar por la cantidad de Quince Millones Ciento Treinta y Dos Mil Cuatrocientos Siete Bolívares con Doce Céntimos (Bs. 15.132.407,12). Ahora, esta Corte observa de una detenida lectura del acta de formulación de cargos (folios 179 y 180 del expediente administrativo) que, efectivamente, al hoy recurrente se le imputa como primer cargo el “1.- No haber sido suficientemente eficiente en la supervisión, control y salvaguarda de los abastecimientos clase I (alimentos), bajo su responsabilidad (…) habiendo ocasionado pérdidas netas (...) en el Economato; (…) en el Punto de Abastecimiento Clase I de Barquisimeto y una cuenta a pagar por la cantidad de veinte millones seiscientos ochenta y tres mil quinientos trece bolívares con treinta y ocho céntimos (Bs. 20.683.513,38) en perjuicio fehaciente al Patrimonio Nacional, tal como consta en el Acta CGFAN-A-08-399 de fecha 6 de octubre de 1995, y reflejado en el análisis de la Dirección de Control de Ingresos Nro. 7547 de fecha 18 de noviembre de 1998…”. No se observa la expresión de la cantidad antes referida correspondiente al Almacén de Tropa, y aun cuando la existencia de una cuenta por pagar en ese Almacén puede derivarse del Acta a la que hace referencia ese acto, como pretende aducirlo la representación de la República (en verificación de los folios 115 y 118 del expediente administrativo), es lo cierto que no podía el investigado concluir que tal cuenta por pagar también sería incluida como un elemento adicional al momento de adoptar la decisión final de responsabilidad administrativa, como en efecto se hizo. Mas aun, de la comunicación remitida por la Dirección de Control de Ingresos (folios160 y 161), signada con el N° 7547, de fecha 18 de noviembre de 1998, a la que también hace referencia el acto que declara la responsabilidad, sólo quedaba pendiente por subsanar de acuerdo al Acta de entrega de la Jefatura que hizo el recurrente, por lo que al Almacén de Tropa se refiere, Cuentas a Pagar Dirección por la cantidad de Un millón Trescientos Seis Mil Seiscientos Veinticuatro Bolívares (Bs. 1.306.624,20). Ahora bien, la existencia de esa cantidad que abona a juicio del órgano contralor la configuración del cargo formulado y por el cual se declara responsable al recurrente, no es de por sí causal de nulidad del acto, pues existen otros elementos (pérdidas y cuentas por pagar) que también configuraron a juicio del órgano supuesto de hecho de responsabilidad administrativa. Es decir, si bien es cierto que al recurrente no se le permitió conocer que también se le investigaba por esa cuenta por pagar en el Almacén de Tropa, no lo es menos que esa cuenta por pagar no puede influir en la existencia o no de responsabilidad administrativa, esto es, la valoración de la cantidad que el acto definitivo considera como una cuenta por pagar pendiente, no puede convertirse en causal de nulidad del acto por violación del derecho a la defensa, pues esa específica cantidad, que entre otras verificó la administración contralora, no es sino un elemento más que bien puede influir en la tipificación de la falta o en el grado de culpabilidad del investigado, pero ello de por sí no hace nulo el acto administrativo que declara la responsabilidad y ello en todo caso será objeto de posterior análisis a la luz de otros de los vicios aducidos por el recurrente. En este sentido, sobre el vicio de inmotivación de los actos administrativos ha sido prolija la jurisprudencia de los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, principalmente de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia y del hoy Tribunal Supremo de Justicia. Así bien, los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, disponen la necesidad de que los actos administrativos contengan la expresión de los fundamentos de hecho y de derecho de los mismos, sin embargo, esta motivación ha pasado –de acuerdo a la mencionada jurisprudencia- de una expresión expresamente contenida en ellos a aquella que aun cuando no expresamente contenida, pueda derivar del expediente administrativo. En efecto, en sentencia de fecha 21 de octubre de 1997, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, reiterando doctrina recaída en sentencia del 27 de noviembre de 1980, sostuvo lo siguiente: “Siendo la motivación del acto administrativo, la formulación de las razones por las que se produce una decisión particular, constituye un medio de control de la causa del acto al estar sujeta, la Administración, la principio de legalidad que regula toda su actividad; razón por la que cumplimiento no está sometido a una fórmula rígida o sacramental, pudiendo producirse en el curso de su formación o en el momento de la expresión de la voluntad administrativa. Así pues, es doctrina pacífica y reiterada por este Supremo Tribunal, que no es necesario que la motivación del acto administrativo esté virtualmente contenida en su contexto, bastando para tener por cumplido este requisito que la motivación aparezca del expediente administrativo formado con ocasión de la emisión del acto, y de sus antecedentes, siempre que su destinatario haya tenido acceso a tales elementos y conocimiento oportuno de ellos; así como también es suficiente, en determinados casos, la simple referencia a la norma jurídica de cuya aplicación se trate, si su supuesto es unívoco o simple”. Es así entonces, que no resulta imperativo que la fundamentación del acto deba expresarse de manera expresa en el acto de que se trate, basta con que surja del contenido del expediente administrativo, siempre que el administrado haya tenido la oportunidad efectiva de acceder a él. En este sentido, siempre que aparezca claro para el administrado las razones fácticas y jurídicas que inducen la adopción del acto, éste se considerará motivado. Tomando en cuenta lo anterior, no es posible derivar inmotivación ni del acto que declara sin lugar el recurso de reconsideración, ni de aquel que declaró la responsabilidad administrativa. En efecto, tanto del texto de los propios actos como del expediente administrativo se desprende que el recurrente fue declarado responsable por actuaciones que a juicio del órgano contralor implicaban su responsabilidad. Adicionalmente, por lo que se refiere a la precisa razón alegada por el recurrente, en cuanto a haber sido sancionado por una conducta que no había sido imputada en la formulación de cargos, se observa que, ello no configura el vicio de inmotivación, pues tanto el acto que declara la responsabilidad como el que lo confirma expresan las razones de hecho (los que dieron lugar a la responsabilidad) como las de derecho (artículos 41, numeral 9 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y 13, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). De allí que el alegato de inmotivación deba ser desestimado, y así se decide. De otra parte, el recurrente alegó el vicio de falso supuesto, pues “…la Administración dictó una decisión con base a hechos o situaciones que no aparecen en los cargos formulados y que son los que (sic) únicos que pueden determinar la responsabilidad administrativa”, lo que también lo vicia de nulidad absoluta. Al respecto, observa la Corte que alegado y decidido como fue el alegato de inmotivación, el referido al falso supuesto resulta evidentemente un contrasentido, tal como lo alegó la representación de la República, es así como reiteradamente se ha sostenido que, la falta de motivación se concreta en la inexistencia de los fundamentos de hecho y de derecho en que se basó la Administración, mientras que, el falso supuesto se concreta en el error en la apreciación de los motivos de hecho o de derecho, caso en el cual aún siendo así el acto se encontrará motivado aunque erróneamente. En todo caso, y a fin de analizar el falso supuesto, es preciso considerar que éste tiene dos vertientes: una referida a los hechos y, la otra al derecho. En el primer caso, el vicio se refiere a una apreciación inexacta, equivocada o errónea de los hechos que fundamentan la actuación de la Administración y que, en este caso, se contraen a una manifestación de un juicio formulado por el órgano administrativo. El falso supuesto de derecho, por su parte, se corresponde a la actuación administrativa que aplica incorrectamente un dispositivo normativo, bien porque confunde los elementos del supuesto de hecho del precepto, bien porque yerra al determinar el contenido y alcance de la consecuencia jurídica imputada por el Legislador. Siguiendo lo anterior, y precisado el alegato a un vicio de falso supuesto de hecho, no puede considerarse que la apreciación por la Administración contralora de que existía una cuenta por pagar en el Almacén de Tropa que no fue considerada como parte del cargo formulado en la oportunidad respectiva pueda configurar el falso supuesto alegado, pues de acuerdo a la determinación de los hechos realizada por esa Administración –incluso con independencia de la cuenta por pagar mencionada- la conducta del recurrente se subsumió en la norma atributiva de responsabilidad administrativa. Con relación a ello, cabe señalar que las normas aplicadas se refieren a cualesquiera bienes del patrimonio público sin distinguir si se trata de muebles, inmuebles, duraderos o perecederos. En tal sentido, se observa que las normas se inclinan sobre todo en el perjuicio material o económico que sufriera el Fisco como consecuencia de su mala administración. Así las cosas, en el caso concreto, el que la mala administración –lo cual no fue rebatido por el accionante- de los abastecimientos clase I (alimentos) ocasionó, según fue determinado en el auto de responsabilidad administrativa, una pérdida en el Fisco que alcanzó hasta una suma de dinero en bolívares de nueve millones ochocientos setenta y siete mil doscientos veintiséis con cincuenta y seis céntimos (Bs. 9.877.226,56); implica, por tanto, que los hechos censurados fueron correctamente subsumidos en las normas aplicadas, y así se declara. Por otra parte, denuncia el recurrente la ausencia de base legal, afirma básicamente en este sentido, que el Ente contralor se limita a invocar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, indicando que la conducta del recurrente afectó la responsabilidad de la República y del patrimonio público. Sobre este aspecto, también denuncia la inmotivación del acto. Al respecto se observa: De una parte, no puede dejar de advertir esta Corte que, a diferencia de lo afirmado por el recurrente, la Administración subsumió los hechos finalmente censurados, a través de la decisión que puso fin a la averiguación administrativa, en la normativa del numeral 9 del artículo 41 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y, además, en el contenido del numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, tal como antes se dejó establecido, con lo cual no cabe la denuncia de inmotivación de nuevo alegada. Ahora, en cuanto a la invocación de manera genérica de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, observa la Corte que, el acta de formulación de cargos divide los hechos censurados en dos categorías: La primera referente a “no haber sido suficientemente eficiente en la supervisión, control y salvaguarda de los abastecimientos clase I (alimentos) (...) habiendo ocasionado pérdidas netas de (...) y una cuenta por pagar por la cantidad de ...”, los cuales fueron subsumidos en el mencionado numeral 9 del artículo 41 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en concordancia con los artículos 92 y numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. La segunda categoría se refiere a “haber contraído deudas y compromisos, e incrementado las mismas en la administración del Punto de Abastecimiento Militar ...”, hechos que fueron subsumidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. Sin embargo, el recurrente es sancionado solamente por la primera de las categorías arriba indicadas, esto es, conforme a lo previsto en el artículo 41, numeral 9 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público e igual o adicionalmente, en el tipo ilícito del numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y sancionado con una multa de acuerdo con lo previsto expresamente, sobre la pena y su graduación, en los artículos 43 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Aclarado que lo censurado como irregular, y en consecuencia sancionado por la Administración, fue el primer cargo formulado de acuerdo a las normas antes invocadas, resta por concluir que no existe la ausencia de base legal apuntada por el recurrente en cuanto al acto que declara la responsabilidad, siendo el dispositivo legal específico de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, el 41, numeral 9. Cabe precisar además en cuanto al numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que la denuncia del recurrente se refiere, no al supuesto o tipo ilícito de las normas aplicadas, sino a los grados de culpabilidad del agente o autor del hecho censurado, por cuanto este puede actuar y ser sancionado, graduándose su sanción, por culpa levísima, leve o grave, cuando estas normas sancionadoras se aplican a los funcionarios públicos como consecuencia de que éstos permitan que los bienes del patrimonio público se pierdan, deterioren o menoscaben u omitan, retarden, o que obren negligente o imprudentemente en la preservación y salvaguarda de dichos bienes o derechos sobre los mismos. De acuerdo con lo anterior, corresponde, entonces, a la Administración verificar en cuál de estos grados de culpabilidad se encuentra la actividad reprobable del funcionario imputado a los fines de agravar o atenuar la sanción aplicable, lo que, por demás, sucedió en este caso según se observa en el acto sancionador último impugnado. Por todo lo anterior, esta Corte desestima el alegato de ausencia de base legal y falso supuesto expresados, y así se decide. Denuncia asimismo el recurrente, que la Administración en su decisión no analizó exhaustivamente las pruebas que cursan en el expediente administrativo, incluso el acto que confirma la responsabilidad incurre en el mismo vicio al no analizar las pruebas, invirtiendo la carga de la prueba en cabeza del imputado, todo lo cual en desconocimiento del principio de exhaustividad hace incurrir al acto en el vicio de inmotivación. En este sentido, observa la Corte: En primer lugar, es preciso establecer que el recurrente no expresa cuáles son aquellas pruebas que dejó de valorar la Administración contralora, siendo genérico el alegato en este sentido. Por otra parte, confunde el recurrente el alcance y contenido del principio de congruencia de la decisión administrativa con el de la exhaustividad, este último predicable tan sólo en el ámbito de la actividad judicial. En efecto, dispone el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que “[e]l acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.” Obliga esta norma a la Administración, como es evidente, a emitir un pronunciamiento sobre todos y cada uno de lo asuntos que sean planteados en el transcurso de la tramitación del procedimiento, lo cual implica que debe haber una decisión expresa sobre las materias que han sido sometidas a su consideración y que se encuentren en el ámbito de su competencia. Esto no supone, como pretende hacerlo ver la parte recurrente que la Administración esté obligada –como sucede en el campo judicial- a emitir un pronunciamiento sobre la apreciación y valoración de cada uno de los medios probatorios producidos durante la sustanciación del procedimiento, incluso de aquellos que no le merezcan ningún valor (principio de exhaustividad). Basta a la Administración con expresar, aún someramente, cuál es el razonamiento sobre el cual sustenta su decisión, con indicación de las pruebas sobre las cuales se asienta tal razonamiento, pudiendo entonces entenderse que aquellas pruebas que no han sido expresamente apreciadas por la Administración al dictar el acto, han sido tácitamente desestimadas. Si, al motivar el acto, basta a la Administración dar una explicación o una expresión racional del juicio como ya se ha sostenido, tomando en cuenta los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica (Vid. entre otras, sentencia de esta Corte No. 1.835 del 20 de diciembre de 2000), es concluyente entonces que no es aplicable a la actividad administrativa el principio de exhaustividad, tal como ha sido explicado previamente, el cual obliga tan sólo en el marco de la actividad judicial, ya que la expresión sucinta de los motivos del acto en un razonamiento coherente que lleve a la aplicación de las normas invocadas por la Administración (lo cual define el alcance de su obligación) no implica la necesidad de analizar exhaustivamente cada medio de prueba, incluso aquellos a los cual no se les atribuye valor probatorio alguno. Tal proceder de la Administración no puede suponer, per se la violación de su deber de motivar el acto, pues no puede exigírsele que pase a apreciar y valorar cada una de las pruebas evacuadas; por su parte el particular, si ha podido conocer las razones y motivos de la decisión de la Administración, podrá, en todo caso, ejercer cabalmente su derecho a la defensa, desvirtuando, si es necesario y procedente, los razonamientos sobre los que se funda el acto. Por otro lado, en cuanto a la inversión de la carga de la prueba que dice el recurrente estableció el acto impugnado, se observa que, el numeral 2 de la decisión del recurso de reconsideración sólo se refiere a la motivación del acto recurrido en esa instancia y, entre otras cosas apunta que durante el lapso legalmente establecido a tales fines, el investigado no compareció a exponer su defensa y a consignar las pruebas que demostraran que su conducta fue ajustada a la Ley. Ciertamente, corresponde al órgano sancionador, en este caso la Contraloría General de las Fuerzas Armadas Nacionales en pro de la presunción de inocencia de la que goza el recurrente, demostrar su conducta ilícita, sin embargo, las distintas diligencias probatorias llevadas a cabo por la Administración quedan plasmadas del expediente administrativo, y no fueron desvirtuadas por el investigado, de allí la falta de pruebas que desvirtuaran la apreciación del órgano decidor. Con base en las razones antes expresadas, esta Corte desestima el vicio analizado, y así se decide. Finalmente y visto que fueron desestimados los alegatos expuestos por la parte recurrente, esta Corte declara sin lugar el recurso de nulidad ejercido, y así se decide. -III- DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por el ciudadano RAFAEL JOSÉ SÁNCHEZ MÁRQUEZ, asistido por los abogados Gustavo Parilli Mendoza y Gary Coa León, ya identificados, contra el acto administrativo identificado con el N° 02-DAA-10-079, de fecha 7 de mayo de 1999 dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS NACIONALES, en el que confirmó la decisión dictada por esa Contraloría en fecha 11 de marzo de 1999, en la que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, le impuso sanción pecuniaria por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) y acordó participar a la máxima autoridad del Organismo donde prestaba sus servicios, a fin de imponer la sanción de inhabilitación prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Cote Primera de lo Contencioso Administrativo a los …………. ( ) días del mes de ………… ( ) de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143º de la Federación. El Presidente PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria Acc., NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ Exp. N° 99-22430 JCAB /.-a