TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exp. 01-26192

En fecha 21 de noviembre de 2001, se dio por recibido Oficio N° 1293 de fecha 5 de noviembre de 2001, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el abogado JOSÉ YOVANNY ROJAS LACRUZ, cédula de identidad N° 8.025.453 e inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 58.046, actuando en su propio nombre, contra el ciudadano RAMÓN AUGUSTO LOBO MORENO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO ANDRÉS BELLO DEL ESTADO MÉRIDA.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto la apelación interpuesta por el abogado Denis Terán Peñaloza, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28.278, actuando en el carácter de apoderado judicial del accionado, contra el fallo dictado por el referido Juzgado de fecha 2 de agosto de 2001, que declaró parcialmente con lugar la pretensión interpuesta.

En fecha 27 de noviembre de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó como ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines que esta Corte decidiera acerca de la apelación interpuesta.

El 29 de noviembre de 2001, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 13 de febrero de 2001, el abogado José Yovanny Rojas Lacruz, cédula de identidad N° 8.025.453 e inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 58.046, actuando en nombre propio, presentó escrito contentivo de la pretensión de amparo constitucional, fundamentando su pretensión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que el 15 de abril de 1996, inició su relación laboral con la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, desempeñando el cargo de Consultor Jurídico.

Posteriormente, el 15 de agosto de 2000 recibió notificación, mediante la cual se le informó que se había prescindido de sus servicios, con fundamento en el Decreto N° GBR-2000-001 de fecha 24 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Ramón Augusto Lobo Moreno, en su carácter de Alcalde del Municipio Andrés Bellos del Estado Mérida, en donde se acordó la reorganización y reestructuración general de todas las Direcciones, Departamentos, Dependencias y Unidades Administrativas de la referida Alcaldía del Estado Mérida, así como, con sustento en el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual predica la reducción de personal por motivos presupuestarios.

Así, señala que no se llevó a cabo la reducción de personal que sirvió de fundamento, ya que fueron nombrados tres (3) nuevos Consultores Jurídicos, bajo la denominación de Comisión de Asuntos Jurídicos de la mencionada Alcaldía, entre los que se encuentran, los abogados Gerardo Puentes Arellano, Morela Altuve y Zaida Quintero Quintero, con lo cual se infringió el Parágrafo Segundo del artículo 53 eiusdem, referido a que los cargos vacantes no podrán ser ocupados durante el resto de fiscal.

Asimismo, indica que tampoco ha sido aprobado por la Cámara Municipal, el Sistema de Administración de Personal al servicio de la entidad municipal, de conformidad con el ordinal 10° del artículo 73 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Por otra parte, adujo que el retiro se fundamentó en que el solicitante se encuentra incurso en causal de destitución, pero alega que la misma no existe, y en el supuesto negado de existir motivos que supongan alguna causal de destitución, de conformidad con el artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa, debió dársele apertura a un procedimiento administrativo, a los fines de proceder a su destitución del cargo que venía desempeñando; pero, tal justificación resulta incompatible con el Decreto alegado, resultando en consecuencia el mismo, inaplicable.

Por otra parte, el Decreto N° GBR-2000-001 dictado por el ciudadano Ramón Augusto Lobo Moreno, en su carácter de Alcalde del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, fue refrendado en fecha 15 de agosto de 2000, siendo que tal Decreto fue publicado en la Gaceta Municipal, el 24 de agosto de 2000, es decir, nueve (9) días después de haberse producido efectivamente el retiro del accionante del cargo que ostentaba, por lo que resulta concluyente que el mismo día en que se firmó el Decreto, fue emitido el oficio de retiro.

Tal irregularidad, conculca la previsión legal establecida en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual exige que los actos administrativos de efectos generales deben ser publicados en la Gaceta Municipal, por lo que el Decreto en cuestión, no puede surtir efectos jurídicos, a tenor del artículo 1° del Código Civil Venezolano, de modo tal que resulta obvio que fue aplicado un Decreto inexistente.

En este sentido, denuncia la violación del derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues fue incumplido el procedimiento administrativo previsto para llevar a cabo la reducción de personal que prevé el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa.

Igualmente, denuncia la violación del debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución vigente, debido a que ejerció el recurso de reconsideración, y el mismo no fue respondido en tiempo hábil, con lo cual operó el silencio administrativo negativo.

Manifestó haber estado gozando de sus vacaciones, las cuales se iniciaron el 7 de agosto de 2000, debiendo culminar el 21 de septiembre del mismo año, para la fecha en que se prescindieron de sus servicios, motivo por el cual fue violado su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, consagrados en el artículo 87 de la Constitución vigente.

Asimismo, el Alcalde del referido Municipio omitió el mandato del Decreto Ley dictado por el Presidente de la República N° 892 de fecha 3 de julio de 2000, mediante el cual se declaró la inmovilidad laboral hasta el 3 de septiembre de 2000.

Adicionalmente, se señaló que fue retirado de la Administración Municipal, debido a que el cargo que ostentaba es de dirección y confianza, siendo que el cargo de consultor jurídico no tiene la facultad de decidir, ni tampoco tiene a su cargo empleados bajo su dirección o responsabilidad, así como tampoco maneja recursos presupuestarios, además de resultar una motivación inconsistente con la reducción de personal igualmente alegada.

Finalmente, solicitó en el escrito libelar, que sea restituido al cargo que ejercía en la Administración Municipal, así como también le sean pagados los sueldos dejados de percibir hasta la fecha de su restitución definitiva.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 2 de agosto de 2001, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes, declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

Estimó el a quo que pronunciarse sobre la calificación del cargo, implicaría el estudio de normas de rango legal y sublegal que no pueden ser objeto de debate en el amparo, lo cual podría ser revisado por otros medios de impugnación que en sede contencioso administrativa pudiera ejercer el accionante.

Señaló que el Decreto N° GBR-2000-001, mediante el cual se fundamentó el retiro del accionante, fue publicado en fecha 24 de agosto de 2000, esto es, nueve (9) días después de haberse producido efectivamente el retiro de la accionante, motivo por el cual el Decreto en cuestión no se encontraba vigente, y por ende, no se aplicó el procedimiento de reducción de personal previsto en el la Ley de Carrera Administrativa y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, violándose el derecho al debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Adicionalmente, indicó con respecto a la violación denunciada al Decreto Presidencial N° 892 de fecha 3 de julio de 2000, que en materia de amparo sólo se pueden determinar violaciones directas y flagrantes a derechos y garantías constitucionales, y no de normas de rango legal.

Por otra parte, consideró que el pago de los salarios dejados de percibir, resulta incompatible con la naturaleza jurídica del amparo, pues el mismo está dirigido a la restitución de situaciones jurídicas infringidas y no reviste un carácter indemnizatorio, razón por la cual declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo interpuesta, ordenando la restitución al cargo que venía desempeñando, y desestimando el pago de los salarios caídos.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Ahora bien, corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el abogado Denis Terán Peñaloza, actuando en el carácter de apoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes de fecha 2 de agosto de 2001, que declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. Al efecto, observa:

Alegó el justiciable que mediante Resolución GBR N° 13 de fecha 15 de agosto de 2000, se prescindió de sus servicios, con fundamento en el Decreto N° GRB-2000-001, el cual fue refrendado el 15 de agosto de 2000 y publicado en Gaceta Municipal el 24 de agosto del mismo año, razón por la cual la Administración Municipal lesionó el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo que además, no le fue aplicado el proceso de reducción de personal previsto en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa, aunado al hecho de que los cargos fueron nuevamente provistos en el resto del ejercicio fiscal, en contradicción a lo previsto en el Parágrafo Segundo del artículo 53 eiusdem.

Además, señaló el Alcalde del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida que no se incurrió en violación al debido proceso, ya que el cargo que ocupaba es de Dirección y Confianza; pero tal fundamento, en el criterio del presunto agraviado, no se corresponde con la motivación que dio origen al acto, a decir, la reducción de personal por razones presupuestarias o cambio en la organización administrativa.

Asimismo, denunció la violación del derecho al trabajo, a tenor de lo dispuesto en el articulo 87 de la Constitución vigente, al obviarse que estaba en el goce de las vacaciones, las cuales inició el 7 de agosto de 2000 y que debían culminar el 21 de septiembre del mismo año, además de violar el Decreto Ley N° 892 de fecha 3 de julio de 2000, mediante el cual se estableció la inamovilidad hasta el 3 de septiembre del mismo año.

Por su parte, indicó el a quo que analizar la calificación del cargo del funcionario, implicaría conocer de normas rango legal y sublegal, lo cual le está vedado en esa instancia, pero señaló que el Decreto que sirvió de fundamento para el acto de retiro, no se encontraba vigente para la fecha del mismo, razón por la cual se configuró la lesión al derecho al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De lo anterior, se desprende que la denuncia de infracciones de derechos y garantías constitucionales, se generan en ocasión de una relación jurídica funcionarial establecida entre un funcionario y una autoridad de la Administración Pública, en este caso, de la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, razón por la cual, debe desprenderse de autos de forma indubitable, el carácter de funcionario público del presunto agraviado.

Ahora bien, con respecto a la exigencia de que no se encuentre controvertida la condición del presunto agraviado como funcionario público, no existe conflicto en cuanto a su condición. No obstante, en el presente caso, se encuentra debatido la calificación del cargo ostentado por el referido accionante, debido a que la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, mediante escrito consignado en fecha 23 de mayo de 2001, argumentó que el cargo de Consultor Jurídico que ostentaba el quejoso, es considerado por la Oficina Central de Personal como de Dirección o de Confianza, y por ende, de libre nombramiento y remoción, siendo que en tal sentido, no goza de estabilidad.

En este orden de ideas, tal circunstancia implica el estudio de normas de rango legal y sublegal, las cuales no pueden ser atendidas mediante la protección constitucional invocada por el justiciable, sino que en todo caso, deben ser examinadas en el transcurso de otros medios de impugnación que en sede contencioso administrativa el interesado pueda disponer a los fines de alcanzar su pretensión, pues no resulta posible en sede constitucional, verificar la violación de un derecho constitucional relativo a la carrera, si se encuentra controvertida la condición del funcionario público en cuestión, como acertadamente lo afirmó el a quo.

No obstante, a este Juzgador le resulta forzoso considerar además, si en el presente caso existe alguna situación de hecho que indique que se ha materializado alguna infracción a un derecho o garantía constitucional, y que hagan procedente la presente pretensión de amparo constitucional, ante las denuncias efectuadas por el solicitante.

Ahora bien, se denuncia que la publicación del Decreto N° GRB 2000-001 fue llevada cabo en la Gaceta Municipal de la referida entidad municipal, en fecha 24 de agosto de 2000, es decir, nueve (9) días después de haber sido emitida la Resolución N° GBR 13 de fecha 15 de agosto de 2000, mediante la cual se procedió al retiro del funcionario quejoso, lo cual se desprende de los folios cuarenta y tres (43) y cuarenta y seis (46) del expediente, respectivamente.

En atención a lo anterior, compartiendo el criterio expuesto por el a quo, sin entrar a revisar la validez del Decreto en cuestión, es necesario resaltar que el mismo resulta ineficaz para la fecha en que fue dictado el acto dirigido al justiciable, y en consecuencia, no podía para ese momento, surtir efectos jurídicos, pues fue ignorada la publicación como requisito de eficacia del acto normativo, para lo que resultaba forzoso proceder al cumplimiento de dicha formalidad, a los fines de que el Decreto fuera eficaz en el momento de emisión del acto que tuvo por fundamento aquél.

Así, siendo que el Decreto mal podía surtir efectos jurídicos para el momento en que fue dictado el acto administrativo de remoción, y siendo que el mismo se fundamentó en el referido Decreto, le corresponde seguir la suerte del acto principal que le dio origen, razón por la cual resulta a todas luces ineficaz.

De este modo, la Administración Municipal al proceder a la ejecución del acto administrativo de remoción, el cual carecía de asidero legal, lesionó el derecho constitucional del justiciable al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, motivado a que se constituyó -aunque no fue expresado de esta forma por el sentenciador- lo que la doctrina ha denominado vía de hecho, cuyo supuesto se configura una vez que el actuar de la Administración no se ajusta a los procedimientos o reglas legalmente establecidos para efectuar cualquier tipo de acto administrativo.

Así, lo ha señalado la doctrina al afirmar “el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (...) el concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública. (cfr. GARCIA DE ENTERRIA; Eduardo. FERNANDEZ; Tomás Ramón: “Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Madrid. 1997. P.796.).

En este sentido, esta Corte, en sentencia de fecha 4 de diciembre de 2000, CASO: Milka Ramona Zúñiga Castillo vs. el Sistema Nacional de Salud del Estado Barinas, dejó sentado lo siguiente:

“(...) La vía de hecho (...) resulta configurada en aquella actuación o hacer material por medio del cual la autoridad administrativa, se separa totalmente de los mecanismos formales y de derecho previstos para que dicte su voluntad, contrariamente a una vía de derecho, que sí es aquel actuar formal emanado de la Administración con apego a las pautas y disposiciones legales, lo cual, sin duda, guarda directa relación con el principio de la legalidad, previsto en el artículo 137 de nuestra Carta Magna vigente (...).
Así, la vía de hecho, como vicio de la actuación de la Administración, resulta ajena a una correcta y apegada actividad de la misma a la Constitución y a la Ley, por cuanto transgrede los derechos y garantías de rango constitucional y/o legal de los administrados, generando por ende, la pérdida para si misma de las prerrogativas o privilegios de los cuales goza frente a los particulares, todo ello en aras de restablecer la situación jurídica infringida, y lograr de esa forma el equilibrio jurídico-democrático quebrantado por actuación material, arbitraria e ilegítima de la autoridad administrativa”.

Visto lo anterior, observa esta Corte con respecto a la denuncia de infracción del derecho in comento, contenido en el artículo 49 de la Constitución vigente, debido a la inaplicación del proceso previsto en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa, a los fines de llevar a cabo la reducción de personal, implicaría a esta Instancia, descender al análisis de normas de rango legal, para lo cual no está facultado este Juzgador, siendo que el medio idóneo para lograr la satisfacción de esta pretensión, lo constituiría la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad.

Asimismo, señaló la vulneración del referido derecho, debido a que los cargos fueron nuevamente provistos durante el resto del ejercicio fiscal, ignorando la previsión contenida en el Parágrafo Segundo del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, para lo cual este Juzgador observa que al actor le corresponde la carga de probar todas las afirmaciones contenidas en el libelo con la consecuente desestimación de sus alegatos si de autos no se desprende alguna prueba que acredite sus afirmaciones.

Ello así, es menester señalar que no consta en autos que el cargo que ostentaba el justiciable, a decir, el de Consultor Jurídico al servicio de la referida Alcaldía del Estado Mérida, haya sido nuevamente provisto durante el resto del ejercicio fiscal, razón por la cual esta Corte desestima tal alegato, y en consecuencia, estima forzoso declarar que no se encuentra verificado alguna violación constitucional con respecto a tal denuncia.

Por otra parte, en cuanto a la denuncia de violación del derecho a la defensa contenido en el artículo 49 de la Constitución vigente, debido a que el presunto agraviado no tuvo oportunidad para defenderse, siendo que no obtuvo repuesta del ente municipal ante la interposición del recurso de reconsideración en sede administrativa, se observa que el mismo ejerció el recurso de reconsideración en fecha 24 de agosto de 2000, obteniendo respuesta el 7 de septiembre del mismo año, motivo por el cual resulta forzoso desestimar tal denuncia.

Por otra parte, corresponde pronunciarse acerca de la presunta infracción del derecho al trabajo, consagrado en el artículo 87 de la Constitución vigente, debido a que fue obviado que el accionante, se encontraba en el pleno ejercicio de las vacaciones que habían sido otorgadas desde el 7 de agosto de 2000, hasta el 21 de septiembre del mismo año.

Al respecto, se observa que ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Corte que el derecho al trabajo no puede ser considerado un derecho absoluto, según se desprende de la previsión constitucional, sino que por el contrario, constituye un derecho relativo, debido a que el mismo se encuentra supeditado a las restricciones, que en virtud de la reserva legal, establezca la propia Constitución o la Ley, motivo por el cual un funcionario puede ser objeto de suspensión, remoción o destitución, siempre y cuando el mandato por el cual se ordene el cese en sus funciones encuentre previsión constitucional o legal expresa.

Ahora bien, si bien es cierto que el artículo 90 de la Constitución vigente proscribe que todo trabajo tiene derecho al goce de las vacaciones, también es cierto que es menester revisar si de la normativa legal aplicable existe alguna prohibición de suspensión, retiro o remoción del funcionario, en el supuesto de que el funcionario se encuentre en el goce pleno del derecho a las vacaciones, razón por la cual, este Juzgador se encuentra imposibilitado de descender al análisis de normas inferior en rango a la Constitución, motivo por el cual se estima que no existe violación directa del derecho constitucional al trabajo.

Asimismo, este Juzgador estima que la infracción constitucional del derecho en cuestión, en virtud de la denuncia de violación del Decreto Ley N° 892 de fecha 3 julio de 2000, dictado por el Ejecutivo Nacional, por el cual se estableció la inmovilidad hasta el 3 de septiembre de 2000, igualmente debe ser desestimada, así como lo dejó sentado el a quo, debido a que el juez constitucional tiene la facultad de determinar la violación de derechos y garantías constitucionales, y no la determinación de infracciones de alcance legal.

Adicionalmente, con respecto a la solicitud del presunto agraviado para el pago de los salarios caídos, el mismo resulta improcedente, ya que no constituye una materia inherente al procedimiento de amparo constitucional, el cual sólo tiene carácter restitutorio en cuanto al restablecimiento de situaciones jurídicas lesionadas, más no tiene un carácter indemnizatorio, en el sentido de obtener por esta vía especialísima el pago de la remuneración correspondiente a su trabajo.

En virtud de los razonamientos anteriormente expuestos, este Juzgador confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, por violación del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, debido a que se ha configurado una vía de hecho, razón por la cual resulta procedente el reenganche del justiciable, más no así viable el pago de los salarios dejados de percibir. Así, se decide.

III
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes de fecha 2 de agosto de 2001, que declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la pretensión de amparo interpuesta por el abogado JOSÉ YOVANNY ROJAS LACRUZ, cédula de identidad N° 8.025.453, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 58.046, actuando en su propio nombre, contra el ciudadano RAMÓN AUGUSTO LOBO MORENO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO ANDRÉS BELLO DEL ESTADO MÉRIDA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ días del mes de ________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

AMRC/mgm.
EXP. 01-26192