MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 98-0982 de fecha 26 de octubre de 1998, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano REINALDO SANCHEZ, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 1.428.427, asistido por los abogados JOSEFINA MUÑOZ, JESÚS MARTINEZ, MARUMA MADRIZ, GLADIS MORENO PINTO y JOSEFINA SALAZAR, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 65.223, 6.322, 33.850, 57.191 y 20.437, contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nos. DP-339-96 y DP-398-96 de fechas 12 de abril y 28 de mayo de 1996, respectivamente, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL –hoy DISTRITO CAPITAL.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada MARUMA MADRIZ, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano REINALDO SANCHEZ, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 16 de enero de 1998, la cual declaró sin lugar la querella interpuesta.
En fecha 12 de noviembre de 1998, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 7 de enero de 1999, la abogada MARUMA MADRIZ, actuando con el carácter indicado, consignó escrito de Fundamentación de la Apelación.
El 18 de febrero de ese año comenzó la relación de la causa.
El 3 de marzo de 1999, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 11 del mismo mes y año.
En fecha 14 de abril de ese mismo año, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de la parte actora. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.
Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.
Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000 con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 21 de noviembre de 1996, el ciudadano REINALDO SÁNCHEZ, asistido por los abogados JOSEFINA MUÑOZ, JESÚS MARTINEZ, MARUMA MADRIZ, GLADIS MORENO PINTO y JOSEFINA SALAZAR, interpuso querella funcionarial en la cual solicitó la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro, la reincorporación al cargo de Jefe de Unidad, adscrito a la Dirección de Administración, Unidad de Bienes del Consejo del Municipio Libertador, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el 28 de mayo de 1996 hasta la efectiva reincorporación, con la respectiva corrección monetaria.
Asimismo, solicitó el pago de todas las bonificaciones, aumentos, primas y otros beneficios acordados durante su separación. Subsidiariamente, solicitó el pago de las prestaciones sociales.
Para fundamentar su pretensión señaló:
Que mediante el acto administrativo contenido en el Oficio N° DP-339-96 del 12 de abril de 1996, fue removido del cargo de Jefe de Unidad, por ser dicho cargo –según el Ente querellado- de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el ordinal 8° del artículo 4 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador, publicada en la Gaceta Municipal N° 1570 de fecha 29 de febrero de 1996; normativa ésta que le fue aplicada retroactivamente, pues su nombramiento definitivo en el citado cargo se efectuó con anterioridad, lo que -a su juicio- vicia de nulidad la decisión por prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido para el retiro de un funcionario de carrera, violándosele el derecho a la estabilidad.
Indica, que el 24 de abril y 25 de octubre de 1996, acudió a la Junta de Avenimiento para que “reconsiderara el acto de remoción y el de retiro” que lo afectaron, dirigiéndose nuevamente a la referida Junta el 19 de noviembre del mismo año, sin obtener respuesta alguna al respecto.
Agrega, que el Director de Personal del Ente querellado no le canceló sus prestaciones sociales, incumpliendo lo consagrado en la Cláusula 63 de la Convención Colectiva de Trabajo que establece un plazo de 30 días para efectuar dicho pago; y que, al no proceder así, el servidor público mantiene la condición de funcionario público activo, quedando sin efecto tanto el acto administrativo de remoción como el de retiro que lo afectaron.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 13 de mayo de 1998 el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
“el funcionario de carrera detenta tal condición no solamente mientras ejerce los cargos de esa naturaleza, sino que lo conserva aun cuando pase a desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción. Por lo tanto, el querellante continuó siendo funcionario de carrera con posterioridad a la fecha en la cual el cargo que desempeñaba fue clasificado como de libre nombramiento y remoción en la Ordenanza de Carrera Administrativa actualmente vigente en el Municipio Libertador (...).
Ahora bien, conforme al Artículo 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, corresponde al Municipio establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, siendo atribución del Concejo Municipal legislar sobre la materia, a tenor del Artículo 50 eiusdem.
En tal virtud y tratándose de una normativa de rango legal, cuya aplicación es inmediata a partir de su promulgación – a menos que en su texto disponga expresamente-, es la vigente Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios o Empleados Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, emanada de la Cámara Municipal (...) la que contiene las normas aplicables a las relaciones laborales del Municipio con sus empleados o funcionarios.
Dicha Ordenanza precisa cuales son los funcionarios de carrera, condición que no le ha sido desconocida al querellante. Sin embargo, en su artículo 4 el mismo instrumento determina los cargos clasificados como de alto nivel o de confianza y cuyos titulares son de libre nombramiento y remoción, incluyendo entre éstos el desempeñado por el accionante.
La Ordenanza en referencia es la que corresponde aplicar al retiro del querellante (...) sin que ello implique una aplicación retroactiva de la Ley (...) se declara sin lugar la denuncia de aplicación retroactiva de la Ordenanza de Carrera Administrativa (...)”
Con relación al acto administrativo de retiro, el Sentenciado de Instancia, indicó:
“Tales extremos fueron cumplidos en el caso bajo estudio, constando las gestiones reubicatorias realizadas a los folios 121 al 126 del Expediente Administrativo, por lo cual el procedimiento legalmente establecido fue observado y la denuncia de omisión del mismo debe desecharse (...)”.
En cuanto a la solicitud de nulidad de los actos administrativos impugnados por no haber sido canceladas las prestaciones sociales, de conformidad con lo establecido en la Cláusula 63 de la Convención Colectiva, señaló el A quo lo siguiente:
“el Tribunal declara improcedente y desaplica la referida cláusula, por cuanto la mismo (sic) contiene una modificación a la legislación positiva vigente en la materia al consagrar un forma de ingreso a la administración pública no prevista en la misma”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 7 de enero de 1999, la abogada MARUMA MADRIZ, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del recurrente, consignó escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que el A quo confunde la función de legislar con la función de administrar justicia y la competencia del Concejo Municipal para crear un cargo de libre nombramiento y remoción con la competencia para revocar total o parcialmente un acto administrativo definitivamente firme.
Indica, que el Tribunal no puede apreciar la aplicación retroactiva de la Ordenanza de Carrera Administrativa de fecha 29 de febrero de 1996.
Luego de un extenso análisis efectuado por la apelante referido a la aplicación retroactiva de la citada Ordenanza, señala, que el Sentenciador de Instancia con su decisión concluyó que el Concejo Municipal del Municipio Libertador tiene funciones de administrar justicia, siendo competente para revocar el nombramiento de su representado en el cargo de Jefe de Unidad como cargo de carrera, y hacer un nuevo nombramiento en el mismo cargo de Jefe de Unidad, esta vez como cargo de libre nombramiento y remoción, retirándolo, finalmente, como funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de libre nombramiento y remoción, y no como funcionario de carrera, como le correspondía –a su decir-conforme a su nombramiento original.
Sostiene que “esta concepción es contraria a lo establecido en el artículo 118 de la Constitución Nacional y 75 de la Ordenanza de Procedimientos Administrativos; violación que vicia de nulidad absoluta a la decisión del Tribunal Superior Segundo Civil y Contencioso Administrativo por mandato del artículo 119 de la Constitución al declara ajustada a derecho la decisión del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal”.
Afirma, igualmente, que “la sentencia dictada ... viola los artículos “117 y 118 de la Constitución Nacional, 1 del Código Civil, 75 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos de fecha 28/08/90 y 35 y 36 de la Ordenanza de Carrera Administrativa de fecha 29/02/96, en virtud de lo cual solicito formalmente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo así lo declare y en consecuencia, revoque y deje sin efecto dicha sentencia”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del recurrente y, a tal efecto, observa:
No obstante, al no haber aducido la apelante ningún vicio a la sentencia recurrida considera necesario esta Corte pronunciarse sobre la caducidad de la acción por ser materia que interesa al orden público y, al efecto, señala:
La presente querella se contrae a la impugnación de dos actos administrativos contenidos en los Oficios Nos. DP-339-96 (remoción) y DP-398-96 (retiro) de fechas 12 de abril y 28 de mayo de 1996, respectivamente, emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal –hoy Distrito Capital-.
Con relación a estos actos, remoción y retiro, esta Corte en reiterada jurisprudencia, ha señalado que son dos actos totalmente diferentes y no un acto complejo.
Asimismo, ha sostenido, que la remoción está dirigida a privar al funcionario de la titularidad del cargo que venía desempeñando, siendo una excepción al régimen de estabilidad que asiste a los funcionarios públicos, y por ser aplicable sólo en los supuestos expresamente señalados en la Ley.
Igualmente, ha sostenido, que la remoción no pone fin a la relación de empleo público, pues el funcionario puede ser reincorporado a un cargo de similar o mayor jerarquía y remuneración al que desempeñaba, siendo éste el objeto del período de disponibilidad al que es sometido el funcionario de carrera que se encontraba ocupando un cargo de libre nombramiento y remoción o fue afectado por una medida de reducción de personal.
Por su parte, el retiro implica la culminación de la relación de empleo público, y puede producirse sin que previamente haya un acto de remoción, como ocurre en los supuestos de renuncia, de jubilación, o por estar incurso en una causal de destitución; o también cuando sean infructuosas las gestiones reubicatorias del funcionario que haya sido removido del cargo de libre nombramiento y remoción o afectado por una medida de reducción de personal, tal como se establece en la normativa correspondiente.
Así las cosas, debe esta Corte concluir que los actos de remoción y retiro son diferentes, producen consecuencias distintas, se fundamentan en normas que regulan supuestos de hechos disímiles y requieren procedimientos administrativos particulares para su emanación.
El acto administrativo de retiro, como antes se señaló, no implica necesariamente un acto de remoción previo, pues aun en el caso de que el retiro se produzca luego de una remoción y de una gestión reubicatoria infructuosa, es un acto independiente de aquél, por las características de uno y de otro antes explicadas.
Por ello, si bien es cierto que hay ocasiones en las que ambos actos están vinculados en una relación de precedencia, esa relación procedimental no altera el hecho de que se trata de actos distintos y susceptibles de producir vicios diferentes a su destinatario.
Es por esta razón que la jurisprudencia de esta Corte admite que el acto de remoción puede ser válido, mientras que el de retiro puede ser nulo, puesto que los vicios que pueden afectar a uno y a otro son distintos (ver, entre otras, sentencia recaída en el expediente 95-16279); o puede ser que el querellante impugne el acto de retiro y no el de remoción, caso en el cual la decisión ha de recaer sólo sobre aquél; o que la apelación haya sido ejercida respecto a la decisión tomada en primera instancia sobre el retiro, pero no respecto a la decisión referente a la remoción, caso en el cual esta Alzada ha de considerar firme a esta última y limitar su examen a la primera (Sentencia de fecha 20-4-95, expediente 86-5964).
Por otra parte, puede haber operado la caducidad respecto a la remoción y no respecto al retiro, ya que al ser dictados en tiempos distintos el cálculo para determinar la caducidad de uno y otro es diferente. Todo ello no es más que la consecuencia lógica de la premisa conceptual conforme a la cual se insiste, la remoción y el retiro son actos diferentes.
Precisado lo anterior, esta Corte observa la se evidencia en autos que el recurrente fue notificado en fecha 15 de abril de 1996 del acto administrativo contenido en el Oficio N° DP-339-96 del 12 de abril de 1996, mediante el cual lo remueven del cargo que venía desempeñando, fecha a partir de la cual debe comenzarse a contar el plazo para determinar el lapso de caducidad de seis (6) meses a que se refiere el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, normativa aplicable en el presente caso.
Ahora bien, fundamentando la presente decisión en las consideraciones que se hicieron inicialmente, se entiende que el querellante fue notificado del acto administrativo de remoción el 15 de abril de 1996, y del retiro el 28 de mayo de 1996; por lo que debe esta Corte concluir que el lapso para solicitar la nulidad del acto administrativo de remoción culminó el 15 de octubre de 1996, mientras que el lapso de caducidad para el acto de retiro culminó el 28 de noviembre de 1996.
En conexión con lo anterior, y en atención a que el querellante intentó la acción impugnando ambos actos el 21 de noviembre de 1996, resulta forzoso para esta Corte concluir que operó la caducidad respecto al acto administrativo de remoción mas no respecto al acto administrativo de retiro, revistiendo aquél el carácter definitivamente firme, sin que pueda el Juez de la jurisdicción contencioso-administrativa pronunciarse sobre las impugnaciones alegadas respecto al mencionado acto de remoción, y así se declara.
Por lo tanto, esta Corte debe revocar el fallo apelado en lo que se refiere a la nulidad del acto de remoción, y así se declara.
Realizada la revocatoria anterior, se hace necesario para esta Corte pronunciarse respecto del acto administrativo de retiro contenido en el Oficio N° DP-398-96 de fecha 28 de mayo de 1996, cursante al folio 130 y 131 del expediente administrativo y, al respecto, observa:
De los documentos traídos a los autos se desprende que el recurrente tenía la condición de funcionario de carrera, razón por la cual debía el Organismo querellado otorgar el mes de disponibilidad para así tratar de reubicarlo en un cargo de carrera. En este sentido, cursan a los folios 121 al 126, comunicaciones identificadas con los Nos. DPL-0134-96 del 3 de mayo de 1996, DPL-0133-96, del 3 de mayo de 1996, 1569/96/844 y 120.00.01.479-96, de fechas 13 y 14 de mayo de 1996, respectivamente, las cuales permiten afirmar que el Organismo querellado realizó las gestiones reubicatorias, razón por la cual considera esta Corte que la Administración actuó ajustada a derecho, y así se declara.
Observa esta Corte, por otra parte, la solicitud subsidiaria del querellante respecto al pago de las prestaciones sociales, cuestión que no fue resuelta por el Juzgador de Instancia viciando de nulidad el fallo apelado, de conformidad con lo previsto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Sobre este último particular pasa esta Corte a pronunciarse, para lo cual observa:
Las prestaciones sociales constituyen un derecho constitucional de todos los ciudadanos, consagrado en el artículo 92 de la Carta Magna, el cual dispone lo siguiente:
“Todos los trabajadores y las trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”.
En consecuencia, y visto que no cursa en el expediente documento alguno que permita afirmar que hayan sido canceladas las prestaciones sociales al recurrente, razón por la cual se resulta necesario ordenar su pago. A los fines de determinar dicho monto, se ordena al Tribunal A quo practicar una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada MARUMA MADRIZ, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano REINALDO SANCHEZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, asistido por los abogados JOSEFINA MUÑOZ, JESÚS MARTINEZ, MARUMA MADRIZ, GLADIS MORENO PINTO y JOSEFINA SALAZAR, contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nos. DP-339-96 y DP-398-96 de fechas 12 de abril y 28 de mayo de 1996, respectivamente, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR hoy DISTRITO CAPITAL.
2.- REVOCA el fallo apelado.
3.- SIN LUGAR la acción principal.
4.- CON LUGAR la acción subsidiaria.
5.- Se ORDENA el pago de las prestaciones sociales del querellante. A los fines de determinar dicho monto, se ordena al Tribunal A quo practicar una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil uno. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. 98-21092
EMO/08.-
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