MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
EXP. N° 02-26840
I
En fecha 26 de febrero de 2002, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 0466-02, de fecha 18 de febrero del mismo año, proveniente del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional, intentada por el abogado DOMINGO JOSE URBINA PIMENTEL, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 53.992, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LAURA RUTH ROMERO H, cédula de identidad N° 4.272.738, contra el MINISTRO DE EDUCACIÓN, ciudadano HECTOR NAVARRO.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída, en un solo efecto, la apelación interpuesta por el abogado ALEJANDRO E. CARRASCO, apoderado judicial del ciudadano HECTOR NAVARRO en su condición de Ministro de Educación, contra la sentencia de fecha 29 de abril de 1999, dictada por el mencionado Tribunal, la cual declaró con lugar la referida pretensión de amparo constitucional, según lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En fecha 26 de febrero de 2002, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó como ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines de que esta Corte decidiera acerca de la apelación interpuesta.
En fecha 27 de febrero de 2002 se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su consideración, previa las siguientes consideraciones:
II
DE LA PRETENSION DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Y DE SU REFORMA
En fecha 12 de enero de 1999, el abogado DOMINGO JOSÉ URBINA PIMENTEL, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LAURA RUTH ROMERO H., presentó escrito contentivo de la pretensión de amparo constitucional, el cual comporta las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Que su representada es funcionaria del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes) y presta sus servicios en el Distrito Escolar N° 2 de la Zona Educativa del Distrito Federal, desempeñando el cargo de Supervisora.
Que “de forma inexplicable”, y a pesar de desempeñarse en esa institución desde hace 23 años, le fue suspendido el sueldo a partir de la segunda quincena del mes de octubre de 1998, por orden del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes) excluyéndola de nómina y siendo su último cobro el de fecha 9 de octubre de 1998, actuando con total y absoluta prescindencia de la normativa debida, sin recibir pago alguno.
Que su representada tampoco ha recibido respuesta alguna acerca de la justificación de su exclusión de la nómina, por lo que la Administración no ha cumplido con el debido proceso, situación que le crea un estado de indefensión, violándose así el derecho a la defensa de su representada, consagrado en el artículo 68 de la Constitución de 1961.
Que en vista de esa situación, dirigió una carta a la Dirección de la Zona Educativa del Distrito Federal, la cual fue recibida en fecha 27 de noviembre de 1998 y a la fecha no ha recibido respuesta alguna.
Que su representada recibió, en fecha 6 de enero de 1999 por la tarde, la Resolución N° 456 del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación, Cultura y Deportes) “entregada de manera extemporánea a la accionante y donde se indica claramente que mi patrocinada tiene un cargo de Supervisora de Educación en la Zona Educativa del Distrito Federal en un horario comprendido entre las 8:00 a.m. y las 4:00. p.m., cargo que ejerce desde el 01-02-1998 hasta la fecha que fue excluida de nómina (…)”.
Que en la misma resolución se expresó que “a su vez mi representada ejerce desde el 1 de abril de 1984 el cargo de Supervisor de Educación en horario comprendido entre 8:00 a.m. y 4.00 p.m., en el Servicio Autónomo de Educación Distrital de la Gobernación del Distrito Federal y que según ellos esto trae como consecuencia la renuncia tácita al cargo docente represente (sic) en este Ministerio.
Que se evidencia claramente de lo anterior que su poderdante fue excluida en el mes de octubre de 1998 de la nómina de pago del Ministerio y que la referida Resolución es del 23 de diciembre de 1998.
Que todo lo expresado en dicha resolución es totalmente falso y como prueba de ello consigna constancias con la información verdadera y “lo que hay es una desinformación por parte del Ministerio de Educación” (hoy Ministerio de Educación, Cultura y Deportes).
Que a pesar de lo anteriormente expuesto, su representada sigue cumpliendo sus funciones como docente en el Distrito Escolar N° 2 donde está trabajando pero sin sueldo alguno “para evitar que le apliquen abandono del cargo”.
Que su representada, ciertamente se desempeña como docente del Servicio Autónomo de Educación Distrital pero en el horario nocturno, por lo que le es imposible que “cabalgue” horario.
Que en este caso, la accionante desempeñaba dos cargos docentes uno diurno de 8:00 a.m. a 4:00 p.m., a la orden de la Zona Educativa del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes) y el otro en el horario comprendido entre 5:00 p.m. y 9:00 p.m., donde incluso tiene un bono nocturno como consta en talón de pago consignado en el expediente.
Adujo que “por fuentes extra oficiales” se dijo que se le aplicó a su representada el artículo 188, ordinal 4° del Reglamento del Ejercicio de La Profesión Docente lo que equivale a una renuncia tácita “cosa que es totalmente falsa por que ella desempeñaba un cargo nocturno y el otro es diurno.”
Que ha quedado demostrado con todos estos hechos que hubo violación del Derecho al Trabajo y del Derecho a la Defensa, consagrados en los artículos 88 y 68 de la Constitución de 1961.
Finalmente solicitó el reestablecimiento de la situación jurídica infringida, ordenándose la restitución inmediata a su cargo con supervisor del Distrito Escolar N° 2 de Caracas, otorgándose todos su beneficios salariales y laborales de acuerdo al artículo 30 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Posteriormente en fecha 25 de marzo de 1999 compareció el apoderado judicial de la recurrente, abogado DOMINGO URBINA, y consignó escrito donde indicó quien era la presunta parte agraviante, expresando en el mismo que era el Ministro de Educación, por ser la persona que firmó la Resolución de fecha 23 de diciembre de 1998.
De igual manera, en la misma oportunidad ratificó los argumentos anteriormente expuestos en el escrito de fecha 12 de enero de 1999.
Posteriormente en fecha 25 de marzo de 1999, el apoderado judicial de la accionante, presentó escrito contentivo de la reforma de su pretensión de amparo en el cual expresó lo solicitado por el a quo e indicó en el mismo que “la parte agraviante es el Ministro de Educación en su condición de máximo representante del Ministerio de Educación y por ser la persona que firmó la Resolución de fecha 23-12-1998 que más adelante mencionaré (…)”, e igualmente ratificó lo anteriormente expresado en su libelo.
III
DE LA DECISIÓN CONSULTADA
En fecha 29 de abril de 1999, el Tribunal de la Carrera Administrativa, en sede constitucional, declaró CON LUGAR la pretensión de constitucional, ordenando la reincorporación de la accionante al cargo de Supervisora del Distrito Escolar Nº 2 de la Zona Educativa del Distrito Federal con el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, con fundamento en los siguientes argumentos:
Apreció que del artículo 123 de la Constitución de la República de Venezuela se interpreta que están exceptuados de la incompatibilidad en él consagrada, los cargos docentes siempre y cuando no menoscaben el cumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de los mismos.
Que en el caso bajo análisis, la accionante desempeñaba cargos docentes en el Ministerio de Educación y estaba jubilada del Servicio Autónomo de Educación Distrital, adscrito a la Gobernación del Distrito Federal desde el 15 de julio de 1998, “tal como lo señala en comunicación dirigida por ella al Ministro de Educación (recurso de reconsideración) (…) en el cual se expone lo siguiente:
‘Ciudadano Ministro, en mi relación de trabajo con la Gobernación estoy amparada por una Convención Colectiva de Trabajo que en su cláusula 35 me otorga el derecho a no asistir, a retirarme de mi centro de trabajo, porque ya satisfice los requisitos para ser jubilada; es decir que yo no le trabajo ningún horario a la Gobernación a partir del mes de junio de 1998, ella me mantiene en la nómina de activos, porque no me ha pagado mi prestación de antigüedad.- Por ello desempeño eficientemente mi cargo en el Ministerio de Educación, no hay ningún menoscabo en el estricto cumplimiento de mis deberes como educador al servicio en el Ministerio de Educación (…)’ (negrillas del a quo).
Que “tanto para la exclusión de nómina y retiro de la accionante del cargo que desempeñaba en el Ministerio de Educación no se dio cumplimiento a procedimiento alguno, ni se le dio la oportunidad de presentar alegatos en su defensa, violándose así el debido proceso y el derecho a la defensa y así se declara”.
Que tal y como se evidencia de constancias que corren insertas a los folios 40 al 44, emanadas tanto del Ministerio de Educación como del Servicio Autónomo de Educación Distrital, la accionante desempeñaba sus funciones en el Ministerio de Educación en horario diurno y en el Servicio Autónomo de Educación Distrital en horario nocturno, “de lo cual se evidencia que no había cabalgamiento y en consecuencia tampoco había menoscabo de las funciones inherentes a cada uno de los cargos y así se declara”.
Con relación a la suspensión del sueldo a partir del 09-10-98, el a quo observó que “si bien el amparo no tiene naturaleza indemnizatoria, sino restitutoria lo que se impide al juez pronunciarse sobre prestaciones de carácter pecuniario, quedan a salvo aquellos casos como el de autos en que tales prestaciones constituyan la obvia consecuencia del restablecimiento pedido, como es el derecho a percibir la remuneración inherente al cargo”, apoyándose para ello en sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa. Magistrado Luis H. Farías Mata, del 05-12-91.
Finalmente el a quo consideró la suspensión del sueldo “como una vía de hecho o actuaciones materiales por parte de un ciudadano en ejercicio de funciones públicas que, actuando con prescindencia total y absoluta de la normativa debida, ha vulnerado derechos constitucionales (…)”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para que esta Corte se pronuncie sobre la apelación de la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en sede constitucional, en fecha 29 de abril de 1999, mediante la cual se declaró CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional, interpuesta por el abogado DOMINGO JOSE URBINA PIMENTEL, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LAURA RUTH ROMERO H., en contra del entonces Ministro de Educación ciudadano HECTOR NAVARRO, al respecto, para decidir esta Corte Observa que:
La accionante alegó que es funcionaria del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes) y presta sus servicios en el Distrito Escolar Nº 2 de la Zona Educativa del Distrito Federal, desempeñando el cargo de supervisora y de forma inexplicable, y a pesar de desempeñarse en esa institución desde hace 23 años, le fue suspendido el sueldo a partir de la segunda quincena del mes de octubre de 1998 por orden del extinto Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación, Cultura y Deportes) excluyéndola de nómina y siendo su último cobro el de fecha 9 de octubre de 1998, aduciendo los presuntos agraviantes que ella desempeñaba otro cargo en el mismo horario en el Servicio Autónomo de Educación Distrital de la Gobernación del Distrito Federal, y que como consecuencia de este hecho se le ha vulnerado su derecho a la defensa y a la estabilidad del trabajo.
Por su parte el a quo estimó que tanto para la exclusión de la nómina de pago como para el retiro de la accionante del cargo que desempeñaba en el Ministerio de Educación y la consecuente suspensión del sueldo, no se dio cumplimiento a procedimiento alguno, ni se le dio la oportunidad de presentar alegatos en su defensa, violándose así el debido proceso y el derecho a la defensa.
Dicha decisión de suspender a la agraviada de su puesto de trabajo y, por consiguiente, de su sueldo se toma como una vía de hecho, por cuanto actuó con prescindencia e ignorancia absoluta de la normativa legal prevista, vulnerándose con ello los derechos constitucionales de la accionante.
En este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de noviembre de 2000, ha señalado lo siguiente:
De lo anterior se evidencia, que el referido acto, al haber sido emitido sin que se siguiera el procedimiento establecido, se considera como una verdadera vía de hecho. Así lo ha señalado la doctrina al afirmar ‘el concepto de vía de hecho es una construcción del derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procedure) (…) el concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, en la cualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública’ (GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo . Tomo 1 Madrid. 1997. p. 796)”.
En efecto, esta Corte observa que hubo violación de los derechos constitucionales alegados por el accionante, quien sustentó dicha situación en los derechos establecidos en la Constitución de 1961, como lo son el derecho a la defensa y el derecho al debido proceso, actualmente consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Al respecto, tanto esta Corte como el Tribunal Supremo han considerado en reiteradas ocasiones que, tanto el derecho a la defensa, como el derecho al debido proceso, son de amplia interpretación, en el sentido de que se exige su respeto no solo en los procesos judiciales, sino también en todo procedimiento, sea éste judicial o administrativo, en el cual puedan quedar afectados los derechos adquiridos o los intereses legítimos de los ciudadanos.
Así pues, tanto en sede administrativa como judicial, la protección del derecho a la defensa en todas sus expresiones se obtiene con la sustanciación del debido procedimiento, en el que se garantice al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin; de modo que el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, no solo cuando se transgreda el procedimiento aplicable, sino también cuando se obvie alguna de sus fases esenciales, pues en virtud de esto último se le privaría de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente a los fines de lograr el restablecimiento de la situación que se dice lesionada.
En el presente caso, resulta evidente la violación al derecho a la defensa y al debido proceso del accionante en amparo, por cuanto no se evidencia en el expediente que se le haya hecho saber, de alguna manera, a la accionante en la presente pretensión de amparo que se le estaba llevando a cabo un procedimiento, y de esta manera poder ejercer su derecho a la defensa, en la sustanciación de un procedimiento administrativo previo a la expulsión de nómina y subsiguiente suspensión de su sueldo, por lo que dichas actividades se realizaron sin que se siguiera el procedimiento administrativo previo y debido.
En el caso bajo análisis, observa esta Corte que la presunta agraviada sólo tuvo conocimiento de la decisión tomada, cuando se percató que había sido retirada de la nómina de pago al acudir al cobro de su salario que por derecho le correspondía y hasta ese momento aún no le había llegado la referida Resolución, la cual expresó que la accionante “ejerce desde el 1 de abril de 1984 el cargo de Supervisor de Educación en horario comprendido entre 8:00 a.m. y 4.00 p.m., en el Servicio Autónomo de Educación Distrital de la Gobernación del Distrito Federal y que según ellos esto trae como consecuencia la renuncia tácita al cargo docente represente (sic) en este Ministerio”.
Por otra parte, esta Corte considera necesario resaltar y hacer mención de que la accionante solicitó el pago de los salarios dejados de percibir, desde el momento en que fue desincorporada de la nómina de pago del Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación Cultura y Deportes), sin la debida fundamentación y sin la correspondiente notificación del mismo, y esto obviamente vulnera el principio establecido en el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala que el salario se pagará periódica y oportunamente, así como el principio de que el salario es un crédito laboral de exigibilidad inmediata, una vez que la accionante continuó asistiendo a su trabajo y cumpliendo con sus funciones “para evitar que le apliquen abandono del cargo”.
A efecto, esta Corte considera importante reiterar, que la pretensión de amparo constitucional lo que busca, es el restablecimiento de situaciones jurídicas infringidas por la violación o amenaza de violación de derechos o garantías constitucionales, e igualmente, resulta menester señalar que el amparo constitucional no tiene carácter indemnizatorio por lo que no puede ordenarse el pago de sumas de dinero a través del mismo, tal como se solita en el petitorio.
En tal sentido, esta Corte se ha pronunciado en sentencia de fecha 15 de mayo de de 2000, (caso Pedro Amaury Flores Rivera contra el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención DISIP), en los siguientes términos:
“No obstante lo anterior, observa esta Corte que el petitorio del justiciable no se limita a obtener su reincorporación al cargo del cual fue destituido en los términos expuestos, sino que solicita, además, se le cancelen todos los beneficios socioeconómicos que ha dejado de percibir en virtud de su separación inconstitucional. Con relación a ello es menester reiterar, tal como se dispuso en la sentencia N° 7 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que los derechos y garantías constitucionales no involucran directamente nulidades ni indemnizaciones, sino que otorgan situaciones jurídicas esenciales al ser humano, individual o ente social; por tanto, los pedimentos de indemnizaciones monetarias escapan de la naturaleza y objeto del amparo, el cual se ha prevista como un medio restablecedor de situaciones jurídicas infringidas o de las que mas de asemejan a estas mediante el cese de la constatada violación constitucional. Siendo ello así, resulta improcedente pretender por vía del amparo un resarcimiento, previa valoración económica, en virtud del daño ocasionado por el ente querellado. Así se decide”.
Ahora bien, observa esta Corte que el a quo declaró procedente la acción de amparo constitucional y ordenó la cancelación de los sueldos dejados de percibir, sin embargo, el Juez constitucional debe abstenerse de condenar al pago de sumas de dinero, puesto que su principal facultad consiste en el restablecimiento de la situación jurídica infringida y, por consiguiente, existen vías especiales para reclamar el pago de los salarios dejados de percibir, como sería el caso de la querella funcionarial.
Establecido lo anterior, resulta evidente para esta Corte que la acción de amparo constitucional tiene un carácter meramente restitutorio de los derechos y garantías constitucionales violados o amenazados de violación, y no un carácter indemnizatorio, por lo cual, no se puede por esta vía satisfacer pretensiones pecuniarias.
Con base en las anteriores consideraciones esta Corte declara sin lugar la apelación de la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 29 de abril de 1999, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional incoada por el abogado Domingo José Urbina Pimentel, actuando con el carácter de apoderado judicial del la ciudadana Laura Ruth Romero H., contra el Ministro de Educación y, en consecuencia se confirma el referido fallo con las modificaciones realizadas en la parte motiva del presente fallo. Y así se decide.
IV
DECISION
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia y en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la apelación interpuesta en contra de la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 29 de abril de 1999, que declaró CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional incoada por el abogado Domingo José Urbina Pimentel, apoderado judicial de la ciudadana LAURA RUTH ROMERO H., contra el ciudadano HECTOR NAVARRO, en su carácter de Ministro de Educación.
Se CONFIRMA la mencionada sentencia, con las modificaciones realizadas en la parte motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ____________________ días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EXP. N° 02-26840.-
AMRC/ypb
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