Magistrada Ponente: ANA MARÍA RUGGIERI COVA
Exp. 01-25611
I
En fecha 29 de junio de 2001, la ciudadana Gledy Mónica Pérez Burgos, titular de la cédula de identidad No. 11.260.016, en su carácter de apoderada judicial del Municipio Autónomo Ospino del Estado Portuguesa apeló, ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 22 de junio de 2001, la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Nulidad interpuesto conjuntamente con Acción de Amparo Constitucional, por la ciudadana GISELA DEL VALLE ROMERO CAMPINS, contra el acto administrativo sin número, de fecha 18 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa.
Mediante auto de fecha 25 de junio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, ordenó remitir a esta Corte el recurso de apelación.
En fecha 14 de julio de 2001, se dio cuenta a esta Corte, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El día 3 de octubre de 2001, el apoderad judicial del Municipio Autónomo Ospino del Estado Portuguesa, presentó escrito de formalización a la apelación.
En fecha 18 de octubre de 2001, el abogado Rodolfo Alvarado, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Gisela del Valle Romero Campins, consignó al expediente, escrito de contestación a la formalización de la apelación.
Mediante auto de fecha 1 de noviembre de 2001, esta Corte fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 28 de noviembre de 2001, se dejó constancia que las partes no presentaron sus escritos de Informes y se dijo “Vistos”.
En fecha 29 de noviembre de 2001, se pasó el expediente a la Magistrada Ponente.
Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia, en los siguientes términos:
II
DEL ACTO RECURRIDO
El acto administrativo impugnado, contenido en el Oficio sin número de fecha 18 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, señaló que para poder cristalizar esas promesas de servicio, requeria de un equipo humano identificado con los planes y acciones a emprender en esos próximos cuatro (4) años; de allí, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 74, Numeral 5, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ha decidido prescindir de los servicios prestados por la recurrente.
III
DE LA SENTENCIA APELADA
La sentencia recurrida declaró con lugar el recurso interpuesto por la ciudadana Gisela del Valle Romero Campins, contra el acto administrativo sin número, de fecha 18 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, en base a las siguientes consideraciones, “(…) el acto administrativo por el cual fue destituida la recurrente es absolutamente nulo por la falta total y absoluta inobservancia de las normas legalmente establecidas, lo que se evidencia en la ausencia de procedimientos, encuadrando dicha situación dentro de los supuestos del ordinal 4 del articulo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que genera la Nulidad Absoluta del acto recurrido violentándose, por vía de consecuencia, el derecho a la prueba, el derecho a la defensa, a hacerse parte, a ser oído y el derecho a la igualdad de las partes”.
IV
DE LA APELACION
En su escrito de formalización de la apelación el abogado Nelson Marin Perez inscrito por ante el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N°. 20.745, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Ospino del Estado Portuguesa fundamentó su escrito de formalización en los siguientes términos denunciamos la violación por parte de la citada sentencia apelada del numeral 2º el articulo 124 de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de que en la misma se incurrió en el referido vicio de falta de aplicación de una norma jurídica debidamente alegada por el accionado, cuando sin tener competencia legal alguna el Juez Ad Quo hizo caso omiso al alegato de falta del cumplimiento de vía administrativa, que como carga procesal de impretermitible cumplimiento tenia el recurrente que cumplir, con carácter previo, para así poder acceder a la jurisdicción contenciosa de nulidad administrativa. En efecto el sentenciador negó o no empleó una norma jurídica vigente –derecho positivo- basándose para ello en interpretaciones de la supremacía constitucional a motu propio y mediante la cita de decisiones de otros Tribunales –distintos a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, único órgano jurisdiccional con facultades para pronunciarse sobre el control de la constitucionalidad de un conjunto de reglas jurídicas, es decir, excediéndose en nuestro modesto criterio en la aplicación del control difuso de la Constitución que le está reservada a todos los Tribunales de la República, e incurriendo así en una usurpación de funciones al asumir el control general de la constitucionalidad, lo cual se sabe es materia exclusiva de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que en virtud de la materialización del denunciado vicio de fondo, se desmejoró la posición procesal de nuestro conferente e incidió decididamente en la parte dispositiva del fallo apelado.
V
DE LA CONTESTACIÓN A LA FORMALIZACIÓN
En su escrito de contestación a la formalización de la apelación, los apoderados de la ciudadana Gisella del Valle Romero Campins, señalaron que el acto administrativo es totalmente nulo por la falta y absoluta inobservancia de las normas establecidas en la Ley para practicar un acto administrativo de esta naturaleza, violentando normas constitucionales, tales como ausencia de procedimiento, derecho a la defensa, derecho a hacerse parte, derecho a ser oído, el derecho al acceso al expediente, derecho a presentar pruebas, derecho a ser informado de los recursos, derecho a la igualdad de las partes.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El primer aspecto debatido sobre el cual debe pronunciarse esta alzada, es el relativo a la admisibilidad del recurso interpuesto, por no haberse agotado la vía administrativa de conformidad con lo previsto en el artículo 124 Ordinal 2°, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que, en criterio del apelante, la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, al admitir el recurso de nulidad sin que se hubiere verificado el agotamiento de la vía gubertnativa, incurrió en el vicio de falta de aplicación de una norma jurídica debidamente alegada por el accionado.
En este sentido, el Tribunal a quo, declaró que no se requería “(…)en el caso de autos el agotamiento de la vía administrativa, por haber sido el acto emanado del Jerarca (…)”
Al respecto, esta Corte observa:
El acto administrativo impugnado emanó del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino de Estado Portuguesa, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 74, Ordinal 5°, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 74.- Corresponde al Alcalde, como Jefe de la rama Ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:
(...Omissis...)
5º.- Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicatura Municipal, cuya administración corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares;
(Omissis)”
La norma antes transcrita establece que el ciudadano Alcalde es la máxima autoridad en materia funcionarial en el órgano ejecutivo del Municipio, por lo que está facultado para nombrar, remover y destituir a los funcionarios adscritos al ente local, todo de conformidad con los procedimientos establecidos.
De lo hasta aquí expuesto se infiere, que el acto administrativo impugnado está referido a la materia funcionarial emanado de la máxima autoridad jerárquica de un ente local. Por consiguiente, es menester determinar cual es la normativa aplicable al caso planteado, lo que permitirá a esta Corte decidir si el recurrente debía intentar el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para así poder acceder a esta vía jurisdiccional.
En este sentido, y tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte, la Ley de Carrera Administrativa resulta aplicable supletoriamente a los Municipios, en ausencia de un estatuto funcionarial contenido en una Ley local, dictada por el Concejo Municipal de conformidad con lo establecido en los numerales 3° y 10° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, conforme a los cuales:
“Son facultades de los Concejos y Cabildos:
(...)
3º. Sancionar Ordenanzas y dictar Acuerdos;
(...)
10º.- Aprobar el sistema de administración del personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios;
(...)” (Resaltado y subrayado de esta Corte)
Ante la ausencia de una normativa local en materia funcionarial, resulta entonces aplicable supletoriamente la Ley de Carrera Administrativa, en los términos señalados por esta Corte en sentencia de fecha 27 de abril de 2000:
“De modo que, no se trata de una impugnación de un acto administrativo, sino por el contrario estamos en presencia de una querella funcionarial, que en principio, por ser el querellante un funcionario del Municipio Libertador del Distrito Federal, debe regularse de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del citado Municipio, y en aquellos aspectos no regulados en la mencionada ordenanza debe aplicarse supletoriamente la Ley de Carrera Administrativa.” (Caso Omar Ramón Font Palacios)
En consecuencia, la normativa aplicable en forma supletoria al caso planteado, es la Ley de Carrera Administrativa, por lo que en el supuesto de que fuera necesario agotar la vía administrativa, lo sería bajo las normas y en los términos previstos en dicha Ley, dada la naturaleza funcionarial de la querella interpuesta, y no como lo señala la representante del Municipio Ospino del Estado Portuguesa, de acuerdo a los procedimientos de segundo grado previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
No obstante lo expuesto, esta Corte observa que la supletoriedad de la Ley de Carrera Administrativa a que se ha hecho referencia, no puede extenderse al extremo de imponer condiciones para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, que por constituir una limitación a la garantía constitucional de acceso a la justicia prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe estar prevista expresamente en la Ordenanza que regule la relación funcionarial, lo cual no ocurre en el caso que se decide.
Este ha sido el criterio sostenido por este alzada, contenido en sentencia de fecha 17 de diciembre de 1998, cuyo texto es del siguiente tenor:
“En tal sentido observa esta Alzada, que el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativo es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional en la que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso, y por lo que atañe a la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad del Municipio Autónomo Sucre, al no ser Ley Nacional, no podría establecer en forma imperativa el agotamiento de la vía conciliatoria, lo que por cierto no hace, toda vez que en su artículo 69 establece en forma optativa el agotamiento de dicha vía. Por tanto al no ser exigibles a dichos funcionarios municipales el agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento mal estimó el a quo la Inadmisibilidad del recurso por la referida causal, por tanto esta Alzada revoca el fallo apelado y ordena devolver el expediente al Tribunal a quo a los fines de que se pronuncie sobre el fondo del asunto debatido, y así se decide.” (Caso Yilia Marveli Poleo León, Exp. 98-21015)
Al amparo de todo lo expuesto, es forzoso para esta alzada concluir:
1.- Que la normativa aplicable, atendiendo a la naturaleza de la querrella planteada, es la Ley de Carrera Administrativa, cuyas disposiciones se aplican supletoriamente. Así se decide.
2.- Que la supletoriedad de la Ley de Carrera Administrativa no puede extenderse al establecimiento de una limitación al acceso a la justicia, como lo es el agotamiento de la vía administrativa, y, por consiguiente, el recurrente no estaba obligado a agotar la vía administrativa, por cuanto no existe Ordenanza (Ley local) que expresamente estableciera el procedimiento de revisión o conciliación aplicable a los funcionarios destituidos o removidos de la función pública local en el Municipio Ospino del Estado Portuguesa. Así se decide.
3.- Que disiente del criterio del Tribunal a-quo en el sentido que si bien es cierto el recurrente no tenía la obligación de agotar la vía administrativa, ello no se fundamente en que el acto haya sido emanado del superior jerárquico del Municipio (Alcalde), sino en virtud de los razonamientos antes expresados. Así se decide.
De seguidas, esta Corte estima necesario, en virtud de las facultades inquisitivas del juez de la jurisdicción contencioso administrativa, analizar la motivación de la sentencia recurrida en relación a la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido.
En este sentido, el Tribunal a-quo señala:
“En consecuencia, el acto administrativo por el cual fué destituida la recurrente es absolutamente por la falta total y absoluta inobservancia de las normas legalmente establecidas, lo que se evidencia en la ausencia de procedimiento, encuadrando dicha situación dentro de los supuestos del Ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que genera la nulidad absoluta del acto recurrido violentándose, por vía de consecuencia, el derecho a la prueba, el derecho a la defensa, a hacerse parte, a ser oído y el derecho a la igualdad de las partes, todos éstos consagrados en los artículos 48, 68, 23, 58 y 59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
Al respecto, esta Corte debe reiterar que en ausencia de una Ley local que regule el régimen de administración de personal, deben aplicarse supletoriamente las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto si un Municipio no da cumplimiento al artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y se abstiene de dictar la correspondiente ordenanza que regule la función pública local, es evidente que tal omisión no puede resultar en perjuicio de los funcionarios públicos municipales quienes quedarían en total desamparo y al libre albedrío de la voluntad del Alcalde de turno.
En tal virtud, en el caso planteado, dependiendo de la naturaleza de la forma de retiro de la administración pública municipal (remoción o destitución), lo cual no se infiere del acto administrativo impugnado, ha debido aplicarse el procedimiento que para cada uno de esos casos prevé la Ley de Carrera Administrativa.
Así lo ha señalado esta alzada, en los siguientes términos:
“En cuanto al argumento de la prescindencia de procedimiento legalmente establecido, en efecto todo acto administrativo debe realizarse de acuerdo a un procedimiento constitutivo y previo a su ejecución. Si bien es cierto que para los funcionarios pertenecientes a los Estados rige la normativa sobre carrera administrativa estadal, también lo es que cuando en ella no se prevea procedimiento a fin de efectuar remociones y retiros, debe supletoriamente acudirse en tanto y en cuanto sea aplicable, a la Ley de Carrera Administrtiva que rige a los funcionarios pertenecientes a la Administración Pública Nacional.” (Sentencia de fecha 06 de julio de 2000, caso Gobernación del Estado Lara contra el fallo emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 27 de noviembre de 1998.)
Con fundamento en lo expuesto, es que en criterio de esta Corte, debe declarse que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta, toda vez que fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en la Ley de Carrera Administrativa –aplicable supletoriamente-, según lo previsto en el artículo 19, numeral 4 y de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
VII
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el presente recurso de apelación intentado por la ciudadana GLEDY MÓNICA PÉREZ BURGOS, titular de la cédula de identidad No. 11.260.016, en su carácter de apoderada judicial del Municipio Autónomo Ospino del Estado Portuguesa y, en consecuencia, se confirma con las modificaciones establecidas en la parte motiva del presente fallo, la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 29 de junio de 2001, la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Nulidad conjuntamente con Acción de Amparo Constitucional, interpuesto por la ciudadana GISELA DEL VALLE ROMERO CAMPINS, contra el acto administrativo sin número, de fecha 18 de agosto de 2000, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Ospino del Estado Portuguesa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________ (____) días del mes de _____ de dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las magistradas
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria Accidental,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
01-25611
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