TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrada Ponente: ANA MARÍA RUGGERI COVA

Exp. N° 01-26267

I

En fecha 14 de marzo de 2002 la abogada VILMA CÁCERES, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 16.802, en representación del BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL, apeló del auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, de fecha 5 de marzo de 2002, el cual declaró inadmisible el recurso de anulación interpuesto contra la Providencia Administrativa N° 2000/065/010 dictada el 9 de mayo de 2001 por el COORDINADOR REGIONAL DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU) EN EL ESTADO CARABOBO, la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia N° 2000/65 del 23 de febrero de ese mismo año, que le impuso sanción de multa por la cantidad de cuatro millones ochocientos cuarenta y ocho mil bolívares (Bs. 4.848.000,oo) a dicha entidad financiera.

Por auto de fecha 9 de abril de 2002 se designó ponente, a los fines de decidir sobre la presente apelación, a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 16 de abril de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizada la lectura individual del expediente por los Magistrados que integran esta Corte, se pasa a resolver la apelación en los siguientes términos:

II
ANTECEDENTES

El día 29 de noviembre de 2001 el abogado RAFAEL MARIO MARTÍNEZ QUINTANILLA, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 2.742, en representación del BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL, sociedad inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 9 de julio de 1958, bajo el N° 74, Tomo 16-A, solicitó la nulidad de la Providencia Administrativa N° 2000/065/010, dictada el 9 de mayo de 2001 por el COORDINADOR REGIONAL EN EL ESTADO CARABOBO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), en virtud de la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia N° 2000/65 del 23 de febrero de ese mismo año, mediante la cual se impuso sanción de multa por la cantidad de cuatro millones ochocientos cuarenta y ocho mil bolívares (Bs. 4.848.000,oo) a dicha entidad financiera.

En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo, el impugnante reconoció no haber ejercido el recurso jerárquico y solicitó a esta Corte la aplicación de la jurisprudencia en la que se sostuvo que no era necesario agotar la vía administrativa, a efectos de intentar la demanda judicial.

Por auto de fecha 4 de diciembre de 2001 esta Corte ordenó solicitar al INDECU los antecedentes administrativos del caso, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los cuales fueron remitidos el 15 de febrero de 2002 por la Consultoría Jurídica del referido Instituto, por lo que esta Corte, por auto de fecha 19 de febrero de 2002, ordenó agregarlos al expediente en pieza separada.

Asimismo, se ordenó pasar los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que decidiera sobre la admisión del recurso.

III
EL AUTO APELADO

El Juzgado de Sustanciación de esta Corte, en fecha 5 de marzo de 2002, negó la admisión del recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por el abogado RAFAEL MARIO MARTÍNEZ QUINTANILLA, en representación del BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL, solicitando la nulidad de la Providencia Administrativa N° 2000/065/010, dictada el 9 de mayo de 2001 por el COORDINADOR REGIONAL EN EL ESTADO CARABOBO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), con base en las siguientes consideraciones:

“(...) Ahora bien, por cuanto de la revisión del escrito libelar se observa que el apoderado judicial de la recurrente solicita a este Tribunal que ‘reitere en este caso el principio establecido por esta Corte Primera de lo innecesario del agotamiento de la vía administrativa..., teniéndose ésta como una opción por parte de los administrados de agotar o no esa fase, sin que pueda ser causal de inadmisibilidad su incumplimiento...’, este Tribunal al respecto debe señalar que el requisito relativo al agotamiento de la vía administrativa, a los fines de acceder a los órganos jurisdiccionales, se encuentra vigente y es reiterado por este Tribunal. (Vgr. Sentencia N° 2001-688 del 26 de abril de 2001, Exp. N° 00/23826).
De lo expuesto, y en virtud de que de la revisión de las actas que conforman el presente expediente se evidencia que no se ejerció el recurso correspondiente en sede administrativa (recurso jerárquico), a los fines de acceder a la vía jurisdiccional (jurisdicción contencioso administrativa), y al no constituir el presente caso una excepción al requisito antes señalado, este Tribunal de conformidad con el artículo 124, ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, niega la admisión del presente recurso contencioso administrativo de anulación, por no haberse agotado la vía administrativa”.

IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

El abogado RAFAEL MARIO MARTÍNEZ QUINTANILLA, ya identificado, presentó ante esta Corte escrito contentivo de los fundamentos de su apelación. En él admite que originalmente solicitó la aplicación de la jurisprudencia que negó la obligación de ejercer los recursos administrativos, pero advirtió ahora que tal solicitud la formuló “únicamente como una referencia a los argumentos constitucionales contenidos en las numerosas decisiones de la Corte Primera sobre el asunto”.

Sostiene en esta oportunidad el apelante que en realidad no solicitó “en ningún momento” la desaplicación de la exigencia de ejercer los recursos administrativos, por cuanto su caso constituye “una excepción al agotamiento de la vía administrativa, dada la naturaleza eminentemente tributaria de la Providencia cuya nulidad se pide”.

Que las multas son tributos y ello obliga a aplicar el Código Orgánico Tributario, el cual no “exige el agotamiento de la vía administrativa como presupuesto para el acceso a la jurisdicción, siendo que deja a la libre elección del administrado, si agota o no esa vía, de acuerdo a lo establecido en el Ordinal 1° de su Artículo N° 259”.

Que el Juzgado de Sustanciación “no tomó en consideración la naturaleza tributaria de la Providencia impugnada” y por ello no aplicó “lo establecido en el Código Orgánico Tributario en lo referente al derecho que tiene mi poderdante de escoger si agota o no la vía administrativa para poder acudir a la vía jurisdiccional”.

Que la decisión del Juzgado de Sustanciación, según afirma, coloca a su representada en un estado de indefensión al impedírsele el acceso a los órganos jurisdiccionales, razón por la que pide que se revoque el auto apelado y se admita el recurso de anulación.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte decidir acerca de la apelación interpuesta por el abogado RAFAEL MARIO MARTÍNEZ QUINTANILLA, actuando en su carácter de apoderado judicial del BANCO DEL CARIBE C.A., BANCO UNIVERSAL, en contra del auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, de fecha 5 de marzo de 2002, por el cual se declaró inadmisible el recurso de anulación en contra de la Providencia Administrativa N° 2000/065/010 dictada el 9 de mayo de 2001 por el COORDINADOR REGIONAL EN EL ESTADO CARABOBO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), en virtud de la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia N° 2000/65 del 23 de febrero de ese mismo año, mediante la cual se impuso sanción de multa por la cantidad de cuatro millones ochocientos cuarenta y ocho mil bolívares (Bs. 4.848.000,oo) a dicha entidad financiera, a cuyo efecto observa:

En efecto, esta Corte constata que el recurrente, al presentar su recurso contencioso administrativo, solicitó que se aplicase el criterio jurisprudencial que había negado la obligatoriedad de los recursos administrativos y ahora, en la apelación del auto del Juzgado de Sustanciación, afirmó que en su caso concreto no era necesario agotar la vía administrativa, por cuanto resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código Orgánico Tributario, que permiten al administrado ejercer los recursos administrativos o acudir directamente a la vía judicial, para ello, el apelante afirmó que la decisión administrativa impugnada es de naturaleza tributaria.

En este sentido, se observa del tenor del acto administrativo impugnado –al folio 40- que se trata de la imposición de una sanción de multa por la violación del artículo 15 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el cual prevé lo siguiente:

“Artículo 15. Todo proveedor de bienes o servicios estará obligado a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas o circunstancias, ofrecidas o convenidas con el consumidor o el usuario para la entrega del bien o la prestación del servicio. Si el proveedor incumpliere con las obligaciones antes mencionadas, el consumidor o usuario tendrá el derecho de desistir de la compra o de la contratación del servicio, quedando el proveedor obligado a reembolsarle el pago recibido”.

Del artículo supra trancrito, esta Corte observa que incurre en error el apelante al afirmar la naturaleza tributaria de la multa que le fue impuesta por el Coordinador Regional en el Estado Carabobo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario y, en consecuencia, al solicitar a esta Corte la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código Orgánico Tributario.

De lo anterior, deduce esta Corte que es evidente que el dinero recibido por el Estado en virtud de una multa constituye un ingreso público, pero ello no implica que la multa tenga naturaleza tributaria, como lo afirma la parte apelante. Afirmar lo contrario, implicaría desconocer las características de los ingresos tributarios y las causas que los generan, muy distintas a la de las multas, así como olvidar que el Estado, debido a la multiplicidad de poderes que derivan de su personalidad jurídica, tiene capacidad para obtener ingresos a través de los más variados medios, sin que necesariamente ejerza el poder tributario.

La noción de ingreso público es un género que abarca, como es natural, varias especies, una de las cuales son los tributos y otra las multas. Así, son ingresos públicos todos aquellos que recibe por cualquier vía el Estado (República, Estados, Municipios o incluso entes descentralizados), sea por medios de Derecho Privado o por mecanismos de Derecho Público.

Así pues, los medios de Derecho Privado son idénticos a los que sirven de legítima fuente de ingreso para los particulares (Vgr. uso por terceros de bienes de su propiedad o rentas generadas por dinero depositado en cuentas bancarias). En cambio, los mecanismos de Derecho Público son los que están reservados al Estado, al ser manifestaciones del imperium que caracteriza su actuación, conocido como Poder Público, y no simplemente de su capacidad como persona jurídica. Estos últimos mecanismos son variados y sólo tienen en común el estar vedados a los particulares. Entre ellos se distinguen claramente los dos que el apelante pretende confundir: los tributos y las multas.

Los tributos son aportes que se realizan para colaborar al mantenimiento del Estado y que pueden originarse por los más diversos motivos, con la única condición de que estén establecidos en las leyes. Son aportes obligatorios, que obedecen o no a una prestación concreta que hace el Estado (tasas, impuestos y contribuciones) y que se dirigen a formar el patrimonio público y servir para la consecución de los fines estatales.

Las multas, en cambio, son sanciones que la Administración impone por la infracción de ciertas normas, en ejercicio de su potestad sancionatoria. No pueden ser encuadradas dentro de la variada gama de tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales, según la clasificación más generalizada), puesto que éstos derivan siempre de hechos o actos jurídicos legítimos, al contrario de las multas, que surgen por la infracción del Derecho. El obligado al pago de un tributo no ha cometido falta alguna, pero el legislador ha estimado que ciertos hechos o actos en los que participa tienen unas características, normalmente la generación de un enriquecimiento o el uso de un bien del dominio público, que ameritan exigirle la entrega de un aporte, con lo que esa persona se convierte en un cooperador del Estado, al proporcionarle parte de los ingresos que requiere para la satisfacción del interés general. Las multas, por el contrario, al ser sanciones por actuaciones contrarias a Derecho, tienen una causa absolutamente distinta a la de los tributos y que impide confundirlos.

Por lo expuesto, esta Corte desestima la pretensión del apelante para que le sea aplicado el Código Orgánico Tributario y se le exima así de la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa. Así se declara.

Ahora bien, el apelante solicitó originalmente la exención de la obligación de ejercicio de los recursos administrativos con base en razones distintas. Por tanto, pasa esta Corte a pronunciarse al respecto, toda vez que al conocerse de una apelación el juzgador no se encuentra limitado por la exposición del apelante, sino que revisa nuevamente el caso planteado a fin de decidir lo pertinente, siempre que respete el derecho de la parte a que no se le coloque en una situación más gravosa que la que ya tenía. Al respecto observa:

Al interponer el presente recurso de anulación, el impugnante solicitó a esta Corte que declarase que el agotamiento de la vía administrativa constituye “una opción por parte de los interesados, (…) sin que pueda ser causal de inadmisibilidad su incumplimiento”.

Por su parte, el Juzgado de Sustanciación rechazó tal pedimento en el auto ahora apelado, con base en la sentencia de esta Corte de fecha 26 de abril de 2001, N° 2001-688, Exp. N° 00/23826.

En efecto, esta Corte, en la citada sentencia, cambió la jurisprudencia mantenida por un tiempo y sostuvo la obligatoriedad del ejercicio de los recursos administrativos como requisito para el acceso a la vía jurisdiccional. Como se observa, para el 4 de junio de 2001, fecha en que se le notificó al recurrente el acto impugnado, la respuesta a su recurso de reconsideración contra la multa que le había sido impuesta, ya se había variado el criterio sobre el carácter facultativo de los recursos administrativos, por lo que mal podría justificarse la no interposición del recurso correspondiente -el jerárquico-, en un criterio jurisprudencial cuya aplicación había cesado.

A propósito de ello, en la referida sentencia esta Corte realizó un concienzudo análisis del alcance del derecho a la tutela judicial efectiva y de la posibilidad de limitarlo legalmente a través de ciertos requisitos, tales como el de interponer previamente recursos en sede administrativa. Como resultado de esa labor se concluyó que el reconocimiento constitucional de tal derecho no impide la previsión de recursos administrativos de obligatorio ejercicio, máxime cuando los mismos sirven también para garantizar los intereses de las personas que se consideren afectadas por las decisiones de la Administración.

Efectivamente, con anterioridad a esa sentencia, esta Corte sí admitió recursos de anulación en casos en que no se había agotado la vía administrativa, por entender que su exigencia era inconstitucional (Vid. Sentencias de fecha 24 de mayo de 2000, caso Raúl Rodríguez Ruíz y caso Ramón Díaz Alvarez, Nos. 511 y 499, respectivamente).

Así, en virtud del poder de los jueces para desaplicar normas que reputen contrarias al Texto Fundamental, esta Corte durante un tiempo desaplicó el texto expreso del ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se consagra la necesidad de tal agotamiento de la vía administrativa. Es esa jurisprudencia la que el recurrente invocó, ignorando no sólo que ya había sido abandonada para la fecha de su recurso, sino incluso desconociendo las peculiaridades que dieron origen a ella.

En efecto, el poder de desaplicación de normas es una manifestación del denominado control difuso de la constitucionalidad que está incorporado en nuestro sistema judicial desde el año 1897, consagrado en los sucesivos Códigos de Procedimiento Civil, y que está ahora establecido en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicho control difuso le concede caracteres propios y muy destacados a nuestro régimen de defensa de la Constitución, pues permite que todo juez, incluso los de menor rango, pueda asegurar el cumplimiento del Texto Fundamental, a través de la desaplicación de las normas legales que estime violatorias de la Carta Magna.

Ahora bien, como una garantía de la integridad del Derecho Positivo, tal poder de desaplicación no implica la anulación de la norma ni se extiende a casos distintos al decidido. Su alcance se limita al caso concreto, y su valor, pese a su gran trascendencia en la defensa de la Constitución, no va más allá del concedido a la jurisprudencia en general.

De esta manera, la norma queda vigente y puede ser aplicada por otros jueces o incluso por el mismo que la desaplicó inicialmente, si variase su criterio respecto de la violación del Texto Fundamental o si hubiera decisión expresa de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarando la validez de la disposición. El control difuso, por tanto, es un mecanismo que permite el respeto de la Constitución, sin necesidad de pronunciamiento del Máximo Tribunal al final de un proceso autónomo. Sin embargo, esa misma naturaleza hace que no pueda producirse por esa vía la nulidad de la disposición y su consiguiente desaparición del ordenamiento jurídico.

En un régimen como el venezolano, en el que sólo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tiene poder para imponer interpretaciones vinculantes en ciertos supuestos, de conformidad con lo establecido en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no puede una persona basar su pretensión exclusivamente en precedentes judiciales. La jurisprudencia tiene, indudablemente, un gran valor referencial, pero no puede servir de fundamento único de la pretensión, especialmente si existen normas expresas en sentido contrario, así hayan sido desaplicadas en casos concretos, que es lo que ha hecho precisamente el recurrente y ahora apelante.

En tal virtud, no podía el demandante basar su recurso en un criterio que era solo aplicable a los casos concretos en que se formuló, sino que, por el contrario, debió someterse al texto expreso de la ley, la cual continuaba en vigencia. Esta Corte, al cambiar su jurisprudencia a partir de la sentencia del 26 de abril de 2001, lo que ha hecho es aceptar la validez de una norma que en principio estimó inconstitucional, pero que jamás desapareció del ordenamiento jurídico.

En el caso de autos, el recurrente conocía a la perfección la existencia del requisito de agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pero optó por no ejercer el recurso administrativo correspondiente. Incluso en el texto del propio acto impugnado se le informó, tal como lo dispone la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acerca del recurso de que disponía en caso de pretender reclamar contra la decisión que se le notificaba: el recurso jerárquico ante el Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor.

Por lo expuesto, esta Corte niega la aplicabilidad del Código Orgánico Tributario, fundamento de esta apelación, y rechaza también la falta de obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa por la vía de la aplicación de un criterio jurisprudencial ya abandonado. En tal virtud, se confirma la decisión del Juzgado de Sustanciación del 5 de marzo de 2002, objeto de la presente apelación. Así se declara.

VI
DECISIÓN

Por las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la apelación intentada por la abogada VILMA CÁCERES, en representación del BANCO DEL CARIBE C.A., BANCO UNIVERSAL, contra el auto del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, de fecha 5 de marzo de 2002, por el cual se declaró inadmisible el recurso de anulación intentado contra la Providencia N° 2000/065/010, del 9 de mayo de 2001, dictada por el COORDINADOR REGIONAL EN EL ESTADO CARABOBO DEL INSTITUTO PARTA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente

La Secretaria Accidental,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. N° 01-26267
AMRC / ypb.-