TSJ Regiones - Decisión

Expediente N° 02-2099

MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 09 de octubre de 2002, se dio por recibido en esta Corte, oficio número 1356 de fecha 16 de septiembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado OSCAR EDUARDO ALDANA AGUÍN, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 42.410, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana YESENIA DEL VALLE PERAZA RANGEL, con cédula de identidad N° 11.401.604 contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Decreto N° 195 de fecha 3 de abril de 2001, dictado por la ciudadana ANTONIA ELENA MUÑOZ E. en su carácter de Gobernadora del Estado Portuguesa, mediante el cual se removió a su representada del cargo de Analista de Personal II.

Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.554 Extraordinaria de fecha 13 de noviembre de 2001, a los fines de conocer en consulta la sentencia dictada por dicho Tribunal Superior en fecha 23 de mayo de 2002, mediante la cual se declaró la nulidad del acto administrativo impugnado.

En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B., esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Ana María Riggeri Cova y César J. Hernández B.
Por auto de fecha 15 de octubre de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

El 16 de octubre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizada el estudio individual de expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:

I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

El apoderado actor fundamentó la querella interpuesta en los siguientes argumentos:

1.- En primer lugar, indicó que el Decreto impugnado “(...) constituye un acto administrativo de efectos particulares, y al ser dictado por la máxima autoridad administrativa del Estado Portuguesa, formaliza un acto administrativo definitivo, que ha causado estado y en consecuencia sobre el cual no es necesario agotar la vía administrativa para acudir por ante la jurisdicción contenciosa-administrativa (...)”.

2.- Que el Decreto N° 195 cuya nulidad solicita carece de motivación, pues, no expresa las razones de hecho que motivan el acto y en definitiva las consideraciones expresadas son contradictorias y excluyentes entre si.

3.- Que no se evidencia indicio alguno que permita categorizar a su representada como funcionaria de alto nivel o de confianza, “(...) conceptos éstos que a su vez son utilizados conjuntamente en el decreto recurrido como si se tratase de términos sinónimos o equivalentes, cuando en efecto, era obligatorio para la administración determinar si se trataba supuestamente de una funcionaria de uno u otro tipo, (...) para lo cual no solo debía establecerse teóricamente las razones, si no que, debía señalarse las actividades por ella realizadas que la encuadran en una u otra categoría, (...)”.

4.- Que en el Decreto impugnado se presentan “(...) en forma confusa y contradictoria dos razones de hechos distinta y contrapuestas entre si y con la primera razón invocada, estas son las supuestas razones de reestructuración por causas económicas por un lado y las razones de reestructuración del servicio por el otro, (...)”.

5.- Que los motivos alegados en el Decreto impugnado para remover a la ciudadana YESENIA DEL VALLE PERAZA RANGEL “(...) remiten a tres (3) Procedimientos (sic) distintos y obviamente diferenciados y (...) ninguno fue observado ni respetado por el órgano Administrativo, a los fines de retirar de la carrera administrativa a mi (su) representada”.

6.- Que la notificación del acto recurrido está viciada por haberse alterado el contenido y alcance del Decreto, ya que, “(...) el acto notificado se refiere a la remoción de la funcionaria más no al retiro como en efecto se la notificó (...)”.

II
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 23 de mayo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta por el abogado OSCAR EDUARDO ALDANA AGUÍN, en su condición de apoderado judicial de la ciudadana YESENIA DEL VALLE PERAZA RANGEL, y en consecuencia declara la nulidad del acto administrativo impugnado contenido en el Decreto N° 195 de fecha 3 de abril de 2001, fundamentándose para ello en las siguientes consideraciones:

1.- Que “(...) el acto contra el cual se recurre fue dictado por la Gobernadora del Estado Portuguesa y por tal razón era innecesario intentar ningún recurso en sede administrativa, sino que simplemente era potestativo de la recurrente hacerlo o no (...)”.

2.- Que “(...) la actividad de Analista de Personal II, es en principio una actividad normal dentro de la Administración que no puede ser calificada como de alto nivel o de confianza y tratar de hacerlo (si es que ello aparece en el Decreto 43) violenta la potestad discrecional de la Administración y por consiguiente, bien sea por falso supuesto o por violentar la actividad discrecional de la administración, la motivación indicada es violatoria de la estabilidad funcionarial (...)”.

3.- Que “(...) el Decreto de remoción de la recurrente mezcla las consideraciones sobre el libre nombramiento y remoción con consideraciones de reestructuración, no constando en autos si la reestructuración es por reducción de personal, por limitaciones financieras, por reajustes presupuestarios, por modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, (...) siendo lo más grave que esta mixtura de motivaciones genera indefensión (...) y dado que esta mixtura de motivaciones, equivale a falta de motivación, ello se conecta con una violación clara del derecho a la defensa (...)”.
4.- Con base a las consideraciones precedentes el a quo declaró nulo el acto administrativo impugnado, y ordena reincorporar a la querellante al cargo de “Odontólogo que venía desempeñando, adscrita a la Comandancia General de la Policía de la Secretaría de la Seguridad Ciudadana de la Gobernación del Estado Portuguesa” (sic), o a otro de igual o superior jerarquía. Así mismo, ordena el pago de los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual fuera ilegalmente destituida, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 3 de abril de 2001, hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, para cuyo cálculo se ordena realizar una experticia complementaria del fallo.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Pasa esta Alzada a pronunciarse sobre la consulta y en tal sentido observa:

En primer lugar, se debe precisar que la figura de la “consulta” prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, si bien es un privilegio concedido a favor de la República, conforme al cual toda sentencia definitiva contraria a su pretensión, excepción o defensa, debe ser consultada al Tribunal Superior competente, ello ha sido interpretado por esta Corte como un privilegio que se hace extensivo y le es aplicable a los Estados, por mandato del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que de manera expresa dispone que: “Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

Siendo de esta manera, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría la consulta como una prerrogativa procesal, y existiendo una norma en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que extiende los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados, esta Corte considera plenamente aplicable el privilegio de la “consulta” consagrada en el mencionado artículo 70 a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades federales, cuando se de el supuesto de que su representación judicial no haya ejercido el recurso de apelación oportunamente.

Expuesto lo anterior, pasa esta Corte a conocer del fallo consultado, pronunciándose en primer término sobre la necesidad de agotar la vía administrativa como requisito previo e indispensable para acceder a la vía contenciosa-administrativa. En este sentido, se observa que el acto administrativo impugnado fue dictado por la Gobernadora del Estado Portuguesa, quien es la máxima autoridad en la administración pública de dicho Estado, de donde se evidencia que el acto recurrido lo constituye una decisión que emana de la funcionaria que ostenta el nivel superior en la vía jerárquica.

No obstante lo anterior, en la notificación del acto impugnado se aprecia que el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Portuguesa, le indicó a la interesada que podía interponer el recurso de reconsideración por ante la misma autoridad que dictó el acto y consecutivamente, si fuere el caso, el recurso jerárquico, por ante el órgano superior a aquel que ha adoptado la decisión que tratare de impugnarse; señalando además, que “(...) la vía contenciosa administrativa quedará aperturada (sic) cuando interpuestos los recursos tendientes a agotar la vía administrativa, Estos (sic) hayan sido decididos en sentido contrario al solicitado, o no se hubiere producido decisión alguna en los plazos correspondientes (...)”.

Ante tal señalamiento, debe esta Corte precisar que esa indicación de los recursos que supuestamente procedían contra el Decreto impugnado carece de asidero jurídico, por cuanto, no es procedente la interposición de un recurso jerárquico contra los actos administrativos dictados por los Gobernadores de Estado, ya que sus decisiones agotan la vía administrativa por emanar de los superiores jerárquicos dentro de la administración pública estadal. En este mismo sentido, en lo atinente a la interposición del recurso de reconsideración, debemos ratificar el criterio según el cual, en casos como el que nos ocupa, donde el acto impugnado emana de la máxima autoridad jerárquica del órgano o ente de que se trate, no es necesario interponer el aludido recurso administrativo dado que ya la decisión producida por la Gobernadora agota por si sola la vía administrativa.

En razón de lo anterior, esta Corte considera, ratificando así el criterio del a-quo, que nos encontramos frente a un acto administrativo que directamente agota la vía administrativa, siendo potestativo del interesado ejercer el recurso de reconsideración, o, como sucedió en el caso sub examine, acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Así de decide.

Con respecto a la motivación del Decreto N° 195 de fecha 3 de abril de 2001, aprecia esta Corte que en los distintos “CONSIDERANDOS” del acto administrativo impugnado se expresan razones de hecho diferentes para justificar la remoción de la querellante. Así, en el segundo CONSIDERANDO se señala que “son personal de libre nombramiento y remoción a aquellos que por la índole de sus funciones ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal, en particular para el presente caso aquellos cuyas funciones comprende actividades de Analista de Personal II”. En el tercer CONSIDERANDO se refiere que “con las nuevas políticas económicas se requiere reestructurar el organigrama y la función de los empleados adscritos a la Gobernación del Estado Portuguesa en aras de prestar los servicios públicos en la Comunidad a menos erogación presupuestaria, evitando la burocratización del Estado”, y en el último considerando se establece que “por razones de reestructuración de la dirección (sic) de Recursos Humanos se hace necesario remover de cargos a los funcionarios de libre nombramiento y remoción”.

De igual forma, se aprecia que no existe una indicación de los fundamentos legales del acto recurrido, pues no se expresa cuál es la base legal que permite calificar el cargo de Analista de Personal II como un cargo de confianza, ni se señalan las normas que autorizan a la Administración a remover de su cargo a la querellante, en el supuesto de que se trate de una reducción de personal, es decir, no se indica de manera clara y específica que la remoción obedece al hecho de que se trata de una funcionaria de confianza que por ende es de libre nombramiento y remoción; o si por el contrario su remoción es la consecuencia de una medida de reducción de personal, supuesto éste que no se aclara si está fundamentado en una reorganización administrativa, o en la modificación de los servicios, o se debe a limitaciones financieras de la Administración.

Así mismo, no se evidencia de los diferentes CONSIDERANDOS del Decreto impugnado, cuáles eran las funciones que supuestamente ejercía o desempeñaba la querellante en el cargo de Analista de Personal II, las cuales en todo caso dieron lugar a su exclusión de la carrera administrativa por corresponder a un cargo de confianza. Antes por el contrario, en el Decreto impugnado se hace una referencia genérica o abstracta a la causal de exclusión, señalándose al efecto que se considera personal de libre nombramiento y remoción “(...) a aquellos que por la índole de sus funciones ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal, en particular para el presente caso aquellos cuyas funciones comprende actividades de Analista de Personal II”. De esta manera, no se distingue en el Decreto impugnado si el cargo ocupado por la querellante era de libre nombramiento y remoción por ser de alto nivel, o si estaba excluido de la carrera por ser un cargo de confianza.

Ese razonamiento contenido en el Decreto impugnado utilizado para justificar que el cargo de Analista de Personal II es un cargo de libre nombramiento y remoción, fue defendido por la Sub-Procuradora del Estado Portuguesa, invocando en su escrito de contestación la aplicación del Decreto N° 43 de fecha 19 de enero de 1996, en el cual expresamente se dispone que son cargos de confianza los “Administradores, contadores, analista de presupuesto, analista de personal, analista de organización y sistema, analista procesador de datos”.

Haciendo un análisis de lo dispuesto en el citado Decreto N° 43, se aprecia que el criterio utilizado por el Gobierno del Estado Portuguesa para calificar determinados cargos como de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, atenta gravemente contra el derecho a la estabilidad del funcionario, pues, se pretende calificar un cargo como de “confianza” sin tomar en cuenta las funciones, tareas o actividades típicas que de manera preponderante desarrolla quien ejerce el cargo en cuestión; cuando la calificación de un cargo como de “confianza” deriva precisamente de las funciones inherentes al mismo, que de por si implican una alta responsabilidad y una máxima confidencialidad para el funcionario que lo ejerza, y no de la denominación que pudiera tener en el manual descriptivo de cargos.

En este orden de ideas, vale citar un extracto de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), con ponencia del Magistrado Luis H. Farías Mata, extraída de la obra “Jurisprudencia sobre los Actos Administrativos” de Caterina Balasso Tejera, pág. 758, donde se asentó el criterio jurisprudencial según el cual “La expresión de los motivos que fundamentan la decisión es un requisito formal que se convierte en garantía para el administrado de la posibilidad de recurrir certeramente, lo que redunda en un adecuado control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa, provechoso también en última instancia para la propia Administración ya que, a su vez, se constituye en garantía para ésta de acierto en sus decisiones, finalidad de interés general o colectivo que el juez debe ayudar a que se cumpla. Se extrema el rigor en el análisis de los motivos expresados, porque debe existir la debida proporcionalidad y congruencia en las razones de hecho y de derecho explicitadas en la motivación, así como la máxima claridad en la exposición de las mismas. En consecuencia, por inmotivación ha de entenderse aún la precaria, insuficiente, incongruente o inadecuada motivación.”

De esta manera, coincidiendo con el criterio explanado por el a quo, considera esta Corte que la motivación utilizada para justificar la remoción de la querellante es y contradictoria, lo cual hace que el acto adolezca de falta de motivación, por lo que incumple con las exigencia del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo establecido en el ordinal 5° del artículo 18 eiusdem, lo cual impide a la querellante conocer las razones de hecho y de derecho que tuvo a bien apreciar la Administración para dictar el acto impugnado. Así se decide.

Observa igualmente esta Corte que en el dispositivo del fallo sometido a consulta, el a quo ordenó reincorporar a la querellante al cargo de “Odontólogo que venía desempeñando, adscrita a la Comandancia General de la Policía de la Secretaría de la Seguridad Ciudadana de la Gobernación del Estado Portuguesa” (sic), o a otro de igual o superior jerarquía, ordenando además el pago de los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual fuera ilegalmente destituida, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 3 de abril de 2001, hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, para cuyo cálculo se ordena realizar una experticia complementaria del fallo.

Obviamente constituye un error material en el cual incurre el Tribunal de la causa, en haber ordenado la reincorporación de la querellante al cargo de “Odontólogo que venía desempeñando, adscrita a la Comandancia General de la Policía de la Secretaría de la Seguridad Ciudadana de la Gobernación del Estado Portuguesa”, cuando lo correcto y procedente era ordenar la reincorporación de la querellante al cargo de Analista de Personal II, adscrita a la División de Procesos Administrativos, dependiente de la Dirección de Personal de la Gobernación del Estado Portuguesa, o a otro de igual o superior nivel, tal como ciertamente lo acuerda en la parte motiva del fallo. Este error material debe ser subsanado y en consecuencia, se modificación del fallo consultado en el sentido antes indicado, ordenándose la reincorporación de la ciudadana YESENIA DEL VALLE PERAZA RANGEL al cargo que efectivamente venía ejerciendo o a otro de igual o superior nivel.

De igual forma, se observa que se ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro, hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, lo cual esta Corte considera inapropiado, por cuanto no hay garantía de que en esa oportunidad la Administración cumpla voluntariamente con lo ordenado en la sentencia, razón por la cual debe igualmente modificarse el fallo en este sentido, ordenando el pago de los sueldos dejados de percibir por la ciudadana YESENIA DEL VALLE PERAZA RANGEL, desde la fecha de la desincorporación hasta la efectiva reincorporación al cargo de Analista de Personal II, u otro de igual o superior nivel, tomando en cuenta las variaciones que el sueldo hubiere experimentado en el tiempo, excluyendo de dicho cálculo los bonos y beneficios socioeconómicos que impliquen las prestación efectiva del servicio.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: SE RATIFICA la sentencia dictada por el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 23 de mayo de 2002, mediante la cual se declaró la nulidad del acto administrativo de remoción contenido en el Decreto N° 195 de fecha 3 de abril de 2001.

SEGUNDO: SE MODIFICA el fallo consultado, en el sentido de ordenarse la reincorporación de la querellante al cargo de Analista de Personal II, adscrita a la División de Procesos Administrativos, dependiente de la Dirección de Personal de la Gobernación del Estado Portuguesa, o a otro de igual o superior nivel, y el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la desincorporación hasta la efectiva reincorporación a la Administración Pública del Estado Portuguesa, tomando en cuenta las variaciones que el sueldo hubiere experimentado en el tiempo, excluyendo de dicho calculo los bonos y beneficios socioeconómicos que impliquen las prestación efectiva del servicio.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los_________________ (______) días del mes de ___________________de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente - Ponente;

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente;

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADOS:

CESAR J. HERNANDEZ B.

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ