MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE Nº 02-2206 - I - NARRATIVA En fecha 29 de octubre de 2002, se recibió en esta Corte el Oficio Nº 3883 proveniente del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, ejercida por el abogado William Briceño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 40.798, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil LOTERÍAS CORDILLLERA C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en fecha 17 de marzo de 1999, bajo el N° 7, Tomo A-6, contra el MUNICIPIO ALBERTO ADRIANI DEL ESTADO MÉRIDA. Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley de la sentencia dictada el 26 de abril de 2002, por el mencionado Juzgado, mediante la cual declaró CON LUGAR la solicitud de amparo constitucional. En fecha 31 de octubre de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que la Corte decida acerca de la referida consulta. Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO En fecha 20 de marzo de 2002, el abogado William Briceño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 40.798, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil LOTERÍAS CORDILLLERA C.A. interpuso ante el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES acción de amparo constitucional contra el MUNICIPIO ALBERTO ADRIANI DEL ESTADO MÉRIDA. El accionante en su escrito libelar expuso los siguientes alegatos: Que, “(su) representada es una persona jurídica de derecho privado que se dedica a comercializar LEGALMENTE, en todo el Estado Mérida, tickets preimpresos de productos de loterías (…) e igualmente expende al publico tickets para el juego de triple y sus diferentes modalidades (…) emitidos a través de máquinas de venta ON LINE (tecnología computarizada) propiedad de las operadoras que han celebrado contratos de Cuentas de Participación con JUNTAS DE BENEFICIENCIA PÚBLICA (sic) creadas por el Estado y las cuales gozan de la protección del mismo”. Narró que, “el 04 de julio del año 2000, el CONCEJO DEL MUNICIPIO ALBERTO ADRIANI DEL ESTADO MÉRIDA, ubicado en el Vigia, sancionó la ORDENANZA DE IMPUESTOS SOBRE JUEGOS Y APUESTAS, que fue publicada ese mismo día en GACETA MUNICIPAL EXTRAORDINARIA”. En este sentido, adujo que “el objeto de esa Ordenanza está ajustado a lo previsto en el numeral 2° del artículo 179 de la Constitución vigente”, sin embargo señaló que, “aun cuando la presente acción de amparo no pretende que ese Tribunal (…) se pronuncie sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la mencionada Ordenanza, lo cierto es que ese cuerpo normativo viola en su conjunto lo previsto en el artículo 156, numeral 32 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. Narro igualmente que, “el día 13 de marzo de 2002 fue colocado un aviso en la puerta del Local Comercial que (su) representada ocupa en la ciudad de El Vigia, Estado Mérida, en el cual se indicó que el establecimiento mercantil explotado por ella en esa localidad ´HA SIDO CERRADO TEMPORALMENTE POR UN TÉRMINO DE TREINTA (30) DÍAS´. Dicho aviso fue publicado también el 13 de marzo de 2002 y allí se señala como autor del mismo al abogado Jorge Escalante, en su condición de Síndico Procurador Municipal, habiendo sido firmado por otro ciudadano. En él se indica que la orden de cierre fue impuesta a (su) representada de conformidad con lo establecido en el artículo 29, literal b de la Ordenanza de Impuesto Sobre Juegos y Apuestas a la que antes se ha hecho referencia”. Alegó que, “lo grave de esta situación (…) es que esa ORDEN DE CIERRE fue emitida violando expresos derechos que (su) representada tuvo a 1) ser sometida previamente a un debido proceso, 2) permitírsele una adecuada defensa y 3) no lesionársele su libertad de Comercio ni el logro de su objeto social (…), ocasionándole diariamente innumerables pérdidas económicas de muy difícil reparación y lesionándose además el DERECHO AL TRABAJO que ampara al personal a su servicio”. Esgrimió que, “la medida de cierre de un negocio o establecimiento mercantil está prevista en el CODIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO, para ser aplicada en aquellas situaciones extremas que lesionan los derechos del Fisco Nacional y, lo más importante, esa sanción se impone DESPUÉS DE HABERSE AGOTADO EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO CON CONOCIMIENTO DEL CONTRIBUYENTE”. Por las razones antes expuestas, el accionante solicitó “ordenar la inmediata suspensión de la Orden de Cierre que en el día 13 de marzo de 2002 fue dictada ilegalmente contra (su) representada por el Gobierno Municipal del Municipio Alberto Adriani del Estado Mérida”. Asimismo solicitó, “girar instrucciones al Alcalde, ciudadano: Luis Rojas como jefe de la Rama ejecutiva del Municipio, y al Síndico Procurador Municipal, del referido Municipio así como también al Presidente y demás miembros de la Directiva del Instituto para la Beneficiencia Social del Municipio Alberto Adriani (sic), para que ellos y cualesquiera otros funcionarios o dependencias del citado Municipio, se abstengan en lo adelante de aplicar a mi representada cualquier sanción fundamentada en la citada Ordenanza del Impuestos Sobre Juegos y Apuestas”. DEL FALLO CONSULTADO Mediante decisión de fecha 26 de abril de 2002, el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES, declaró CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional que fuera interpuesta. Para ello razonó de la siguiente manera: "…se observa que en los folios 89 al 99, se levantaron Actas, pero de las mismas se evidencia que funcionarios de la Alcaldía Alberto Adriani del Estado Mérida acompañados de la Guardia Nacional se constituyeron en el establecimiento donde funciona la empresa accionante, para verificar las denuncias presentadas y la sancionaron en un mismo acto, con lo cual le demuestra a este Juzgado Superior que hay ausencia de un procedimiento por parte de la Alcaldía para que a la accionante le permitan conocer con antelación y precisión los hechos que se le imputan, las disposiciones legales que se le han aplicado a tales hechos para pretender llegar a una determinada decisión que afecta su patrimonio y de esta manera pueda oportunamente hacer uso del derecho de esgrimir sus alegatos y defensas, promover y evacuar pruebas conducentes que obren a su favor y así consagrarle la sagrada oportunidad de ejercer el derecho a la defensa. En consecuencia, queda comprobada la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en los ordinales 1° y 3° del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. También es conveniente señalar que en materia de amparo no le corresponde determinar la legalidad o constitucionalidad de una Ordenanza Municipal (…) Por cuanto se ha constatado la violación al debido proceso y derecho a la defensa no es necesario que este Tribunal se pronuncie sobre los otros derechos constitucionales denunciados”. En tal sentido declaró CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional y ordenó “la inmediata suspensión de la orden de cierre del comercial ubicado en la Planta baja del Edificio Laura, situado en la avenida 16 entre calles 4 y 5, Vigia, Estado Mérida, donde funciona la empresa ´Loterías Cordillera´ Compañía Anónima”. Asimismo señaló que “este mandamiento de amparo es de cumplimiento inmediato y debe ser acatado por todas las autoridades de la República (…)”. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Llegada la oportunidad para que esta Corte se pronuncie sobre la consulta de ley de la decisión dictada el 26 de abril de 2002 por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES, se observa lo siguiente: Denuncia el apoderado judicial de la presunta agraviada que el acto administrativo de fecha 13 de marzo de 2002, dictado por el Síndico Procurador Municipal del Municipio Alberto Adriani del Estado Mérida, mediante el cual se ordenó el cierre temporal de la empresa accionante por un término de treinta días, genera la lesión de sus derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y la libertad de comercio consagrados en los artículos 49 y 112, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, ejercieron acción de amparo constitucional solicitando en su petitorio "ordenar la inmediata suspensión de la orden de cierre que el día 13 de marzo de 2002 fue dictada ilegalmente contra (su) representada [y] girar instrucciones al alcalde (…) y al Síndico Procurador Municipal del referido Municipio, así como también la Presidente y demás miembros de la Directiva del Instituto para la Beneficencia Social del Municipio Alberto Adriani (sic), para que ellos y cualesquiera otros funcionarios o dependencias del citado municipio se abstengan (…) de aplicar a (su ) representado cualquier sanción fundamentada en la citada Ordenanza de Impuestos Sobre Juegos y Apuestas Lícitas”. Al respecto, el Tribunal A-quo declaró CON LUGAR el amparo interpuesto por considerar que en el presente caso “hay ausencia de un procedimiento (…) para que a la accionante le permitan conocer con antelación y precisión los hechos que se le imputan, las disposiciones legales que se le han aplicado a tales hechos (…) y de esta manera pueda oportunamente hacer uso del derecho de esgrimir sus alegatos y defensas, promover y evacuar las pruebas conducente que obren a su favor y así consagrarle la sagrada oportunidad de ejercer el derecho a la defensa (…)”. En este orden de ideas, concluyó que en el caso de marras “queda comprobada la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en los ordinales 1° y 3° del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. Al efecto, esta Corte estima pertinente realizar las siguientes consideraciones: Esta Corte observa que la participación de los particulares en aquellos procedimientos administrativos que puedan afectar sus derechos e intereses, constituye parte integrante del derecho constitucional a la defensa, consagrado en el artículo 49 del Texto Fundamental. En este sentido se pronunció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1698, de fecha 19 de julio de 2000 en la que sostuvo: “El derecho a la defensa rige obligatoriamente en el marco de la actividad administrativa y supone el deber de la Administración de notificar a los particulares de la iniciación de cualquier procedimiento en el cual podrían resultar afectados sus derechos subjetivos e intereses legítimos. Ello con el fin de que puedan acudir a él, exponer sus alegatos y promover pruebas que estimen conducentes para la mejor defensa de su situación jurídica.” Sin embargo, del análisis de las actas que conforman el expediente judicial no se evidencia notificación alguna de la apertura del procedimiento administrativo instaurado contra la empresa LOTERÍAS CORDILLERA C.A., que culminara con la orden de cierre cuya suspensión fue solicitada, tal como lo afirmó el A-quo en el fallo consultado. En consecuencia estima esta Corte que en el caso de marras, la Administración emitió una Resolución que afecta los derechos e intereses de la parte accionante, sin haberle permitido presentar los alegatos ni promover las pruebas que pudieran obrar a su favor, violentando así su derecho a la defensa. Así se decide. La falta de conocimiento del procedimiento administrativo instaurado contra la parte accionante, trae como consecuencia necesaria la violación del derecho al debido proceso de la parte accionante. Ello así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha dejado claro que “la violación del derecho a la defensa se produce cuando los interesados no conocen el procedimiento que pudiera afectarles, se les impide su participación en él, se les prohíbe realizar actividades probatorias, o no se le notifican los actos que les afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que garantiza las relaciones de los particulares con la Administración Pública” (Sentencia N° 1541, de fecha 04 de julio de 2000) (subrayado de esta Corte). En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo dictado en fecha 23 de enero de 2002 (Caso: Residencias Caribe C.A.), sentó las bases para determinar lo que debe entenderse por derecho a la defensa y debido proceso. En el mencionado fallo expresó lo siguiente: “...el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlos, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar actividades probatorias”. Así, ha sido criterio pacífico de la jurisprudencia venezolana que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas y significa que ambas partes en el procedimiento administrativo o en el proceso judicial, deben tener oportunidad de defensa de sus respectivos derechos y posibilidad efectiva de producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. Así pues, al efectuarse el análisis del debido proceso en un caso determinado debe constatarse si todos los actos previos a la emisión de una resolución administrativa o judicial, permitieron la oportuna y adecuada defensa de la parte afectada, así como la libre presentación de las pruebas establecidas en la ley. En el presente caso, por cuanto se desprende de los autos que en la misma oportunidad en que funcionarios adscritos al Municipio Alberto Adriani se apersonaron en el local en que opera la empresa accionante para verificar las denuncias presentadas, le fue impuesta la sanción sin que hubiere participado en procedimiento administrativo alguno, es evidente que la empresa LOTERÍAS CORDILLERA C.A., no tuvo la oportunidad de defender sus derechos, ni presentar las pruebas que pudiesen respaldar los alegatos esgrimidos a favor de su situación jurídica. Es por ello que esta Corte considera que fue violado también el derecho al debido proceso de la empresa accionante, y así se decide. Asimismo ratifica esta Corte, que por medio de la presente acción de amparo constitucional no podrían el A-quo, ni este Órgano Jurisdiccional, pronunciarse en torno a la ilegalidad o inconstitucionalidad de la Ordenanza de Impuestos Sobre Juegos y Apuestas, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria del Municipio Alberto Adriani del Estado Mérida de fecha 04 de julio del año 2000. En tal sentido, esta Corte, congruente con lo señalado ut-supra, y visto que fueron violados los derechos a la defensa y al debido proceso de la empresa accionante, ratifica el fallo dictado por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES en fecha 26 de Abril de 2002, por medio del cual declaró CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional. Así se decide. -III- DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, RATIFICA la decisión dictada en fecha 26 de abril de 2002 por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN DE LOS ANDES, mediante la cual declaró CON LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado William Briceño, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil LOTERÍAS CORDILLERA C.A., antes identificados, contra el MUNICIPIO ALBERTO ADRIANI DEL ESTADO MÉRIDA. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________( ) días del mes de ________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vice-Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente MAGISTRADOS: ANA MARÍA RUGGERI COVA LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. Nº 02-2206 JCAB/vm.