MAGISTRADO PONENTE: CESAR J. HERNANDEZ B.
Mediante Oficio Nº 02-410 de fecha 30 de abril de 2002, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió a esta Corte expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano NAUDYS GUILLERMO RODRÍGUEZ, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 5.614.390, asistido por el abogado ARGIMIRO SIRA MEDINA, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 1.259, contra los acto administrativo de remoción y retiro, contenidos en el Oficio Nº DPL-982/2000 del 30 de octubre de 2000 y en el Cartel publicado en prensa del 25 de enero de 2001, emanados del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL (hoy Distrito Capital).
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada LUISA VALERA, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 62.195, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 8 de marzo de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
El 14 de mayo de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 28 de mayo de 2002, la abogada LUISA VALERA, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal, hoy Distrito Capital, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en atención con lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 11 de junio de 2002 comenzó la relación de la causa.
El 25 de junio del año en curso, se abrió el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 7 de julio de ese mismo año.
En fecha 9 de octubre de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes se dejó constancia que las partes no presentaron sus escritos respectivos.
Vencido el lapso establecido en el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil, en fecha 9 de octubre de 2002, la Corte dijo “Vistos”.
Por la ausencia temporal de la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, en fecha 14 de octubre de 2002, se incorporó a esta Corte el Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., en su carácter de quinto suplente, a quien se designó ponente.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa la Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 13 de febrero de 2001, el ciudadano NAUDYS GUILLERMO RODRÍGUEZ, asistido por el abogado ARGIMIRO SIRA MEDINA, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº DPL-982/2000 del 30 de octubre de 2000 (folios 28 y 29), emanado del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal, mediante el cual se le removió del cargo que desempeñaba como Jefe Técnico Administrativo II, adscrito a la Dirección de Personal del mencionado Concejo. Que el fundamento del acto de remoción fue la decisión aprobada en sesión realizada el 26 de octubre de 2000 por ser el cargo de confianza según lo dispuesto en el Parágrafo Unico del artículo 5 de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal. Igualmente, solicitó la nulidad del acto administrativo de retiro contenido en el Cartel publicado en prensa el 25 de enero de 2001 (folio 42).
Asimismo, solicitó, la reincorporación efectiva al cargo que desempeñaba y el pago de los “salarios caídos” dejados de percibir calculados desde la fecha de su desincorporación hasta la fecha de su “reenganche”. Por último, con carácter subsidiario, solicitó el pago de prestaciones sociales.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 8 de marzo de 2002, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta (folios 99 al 108). Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
“La exigencia de motivar los actos administrativos prevista en los artículos 9 y 18, ordinal 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, deviene particularmente de dos razones fundamentales. En primer lugar, la motivación del acto constituye presupuesto necesario para la protección del derecho a la defensa del administrado, (...). En segundo lugar, el requisito de motivar el acto administrativo busca coadyuvar en el control jurisdiccional de la legalidad del acto, control éste que se constituye en pilar fundamental del estado de derecho.
En el presente caso el acto de remoción se encuentra fundamentado en la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador, la cual establece Además de la enumeración de cargos de libre nombramiento y remoción establecidos en el artículo anterior, se consideran funcionarios de alto nivel aquellos que detentan un elevado rango dentro de la estructura organizativa y dada su jerarquía están dotados de potestad decisoria o nivel de mando, con suficiente autonomía en el cumplimiento de sus funciones, como para comprometer a la Administración.
Así mismo además de la enumeración del artículos (sic) anterior, serán considerados funcionarios de confianza, sean o no de alto nivel, aquellos cuyas funciones suponen un elevado grado de reserva y confiabilidad.
Parágrafo Único: A los efectos de la calificación de un funcionario como comprendido dentro de las previsiones de este artículo, se atenderá a la naturaleza real de los servicios o funciones que preste, independientemente de la denominación que haya sido asignada al cargo que ocupa´.
La jurisprudencia ha señalado que la Administración en lo que se refiere a la denominación de empleados y cargos de confianza, por tratarse de una limitación al derecho a la estabilidad, debe ser interpretada y aplicada con carácter restrictivo.
Por tanto, corresponde a la administración, definir y demostrar la actividad del funcionario, de forma concreta, específica o individualizada. No basta con señalar como lo expone el ente querellado, que el ‘cargo de Jefe Técnico Administrativo II es un cargo de confianza, como se desprende de la Ordenanza citada. Así como también las funciones que describe el cargo’, sino por el contrario se exige que se precisen mediante la comprobación del ejercicio de las funciones por parte del titular del cargo, y dado que en el presente caso, si bien el acto indica la norma aplicada, no especifica las funciones desempeñadas por el querellante en el cargo de Jefe Técnico Administrativo II, que permiten calificar el aludido cargo como de confianza, y menos aún se encuentra demostrado en autos que el querellante cumplía esas funciones, que permitan determinar el grado de confianza necesario a los fines de la aplicación de la norma en referencia. Por tanto, la Administración debió aparte de encuadrar con exactitud el cargo ejercido por el funcionario y sus funciones.
Visto lo expuesto el acto administrativo impugnado se encuentra inmotivado, lo cual vicia el acto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por lo tanto, se considera inoficioso analizar las demás violaciones denunciadas.
(...) Declarar CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto (...). En consecuencia, declara la nulidad de dichos actos y ordena la reincorporación del recurrente al cargo que venía desempeñando en dicho organismo, o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta la efectiva reincorporación, con los aumentos a que hubo lugar además de los beneficios socio-económicos que no exijan la prestación efectiva del servicio”. (Sic).
III
DE LA FUNDAMENTACION A LA APELACION
En fecha 28 de mayo de 2002, la abogada LUISA VALERA, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal, hoy Distrito Capital, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación (folios 122 al 131), en el cual alegó:
Que el A quo, “incurrió en un error de interpretación con respecto a que a la Administración le corresponde definir y demostrar la actividad del funcionario, de forma concreta, específica o individualizada”.
Indica igualmente, que la Administración, “puede con todo su derecho en un momento dado, excluir un determinado cargo de la carrera”.
Alega la apoderada judicial del Ente querellado, que el A quo “incurrió en contradicción cuando en la motiva para decidir expresa que en el presente caso y acto de remoción se encuentra fundamentado en la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza de Carrera ejusdem, y posteriormente en el dispositivo de la sentencia declara la nulidad de los Actos Administrativos por falta de motivación”, con lo cual –a su parecer-, resulta aplicable lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.
Señala, que el A quo “incurrió en el vicio de silencio de pruebas en virtud que las funciones del mismo eran de: Supervisor de Recursos Humanos del Departamento de Atención al Trabajador, procesamiento de la Cláusula 22, a efectos de tramitar pagos contractuales (trabajos Odontológicos, Oftalmología, otros), varios de los cuales se anexan oficios”, pues a su entender, “no apreció las pruebas contenidas en el expediente administrativo”.
Aduce la apelante, que las funciones reales que ejerció el recurrente fueron: Supervisor del Recurso Humano del Departamento de Atención al Trabajador; tramites de pagos contractuales (prótesis, trabajos odontológicos), “varios de los cuales se anexan Oficios”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Ente querellado se observa:
Denuncia la apelante, que el A quo incurrió en un error de interpretación al señalar que a la Administración le corresponde definir y demostrar la actividad del funcionario de forma específica. Agregó, que la Administración puede “en un momento dado, excluir un determinado cargo de la carrera”.
Con respecto a la anterior denuncia, esta Corte observa que el querellante fue removido del cargo de Jefe Técnico Administrativo II, conforme al Parágrafo Único del artículo 5 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, por considerar la Administración que el cargo desempeñado era de “Confianza”.
Ahora bien, después del minucioso examen del fallo apelado, esta Corte considera pertinente señalar, que si bien es cierto que existen cargos de libre nombramiento y remoción, como los de Alto Nivel o de Confianza, no lo es menos, que éstos constituyen la excepción a la regla de que en principio los cargos desempeñados por los funcionarios públicos son de carrera y por tanto los empleados que los ejerzan gozan de la estabilidad prevista en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa vigente para la fecha.
En este orden de ideas, es menester indicar, que si bien la Administración puede excluir algunos cargos de la carrera conforme a la potestad discrecional que detenta, ésta tiene un límite que viene dado por el derecho a la estabilidad y el derecho a la defensa de los que son acreedores los funcionarios públicos.
A lo anterior se agrega, que en caso de que un cargo sea considerado de “Confianza” por la Administración, esta debe demostrar plenamente que las funciones asignadas al cargo impliquen un elevado grado de reserva y confiabilidad conforme a lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza de Carrera del Municipio Libertador, y que esas funciones sean realmente cumplidas por el funcionario.
De lo expuesto, se observa que no existe error de interpretación por parte del A quo al señalar que a la Administración le correspondía definir la actividad del funcionario de forma concreta, pues el Ente querellado tenía la carga de demostrar que las funciones desempeñadas por el actor eran de “Confianza”, y que en consecuencia, el cargo era de libre nombramiento y remoción. Por tanto, son improcedentes las denuncias formuladas por la apelante, y así se decide.
Por otra parte, denunció la apelante que el A quo incurrió en el vicio de contradicción al señalar en la parte motiva del fallo que la “remoción se encuentra fundamentada en la norma contenida en el artículo 5” y , “posteriormente en el dispositivo de la sentencia declarar la nulidad de los Actos Administrativos por falta de motivación”.
Al respecto, debe señalar esta Corte, que después de un estudio minucioso del fallo apelado, se observa, que no existe tal contradicción, pues de la simple lectura de la parte motiva se evidencia el análisis lógico-jurídico llevado a cabo por el A quo para declarar que el acto administrativo impugnado era inmotivado, a esto se agrega que en la parte motiva el sentenciador señala con claridad que “si bien el acto indica la norma aplicada, no especifica las funciones desempeñadas por el querellante”, transcripción parcial que revela el análisis que realizó en A quo en la parte motiva de la sentencia, con lo cual resulta errada la aseveración de la apelante que señaló que en la parte motiva el Juez declaró que la remoción estaba fundamentada en el artículo 5 de la mencionada Ordenanza y que en la parte dispositiva anuló los actos administrativos, pues como se observa, en la parte dispositiva declaró con lugar la querella y ordenó la reincorporación al cargo. De manera que, la sentencia apelada no resulta contradictoria, pues con claridad aparece que fue lo decidido, en consecuencia, se desecha el vicio de contradicción, y así se decide.
Por último, la apoderada judicial del Ente querellado, denunció que el sentenciador incurrió en el vicio de silencio de pruebas al señalar la apelante que las funciones del querellante eran de Supervisor de Recursos Humanos del Departamento de Atención al Trabajador, procesamiento de la Cláusula 22 a efectos de tramitar pagos odontológicos entre otros y que ello constaba en varios oficios que anexaba, y que el A quo no apreció las pruebas contenidas en el expediente administrativo.
En relación al anterior punto, esta Corte considera que la denuncia formulada por la apelante es genérica, pues no precisa que documentos del expediente administrativo dejó de analizar el A quo, aunado al hecho de que consta en autos (folio 121), que fue ante esta Alzada, mediante diligencia del 28 de mayo de 2002 que la apelante consignó en 26 folios útiles el expediente administrativo del querellante, es decir, que los “oficios” y los antecedentes del caso, fueron presentados después de haberse dictado la sentencia en primera instancia, por lo cual la denuncia genérica e indeterminada del vicio denunciado resulta improcedente, y así se decide.
Ahora bien, no deja de observar esta Corte que ciertamente en autos, –posterior a la sentencia dictada por el A quo-, constan una serie de documentos u “oficios” como los denomina la apelante que es preciso analizar para preservar la igualdad entre las partes, y para determinar si el fallo apelado esta ajustado a derecho o no.
Así tenemos que a los folios 142, 143, 148 al 159, constan unos documentos que evidencian que el Organismo querellado canceló una serie de gastos odontológicos de personal del Municipio Libertador. En dichos Oficios se aprecia que fueron enviados por el Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Federal al Director General de Administración de la Cámara Municipal del mencionado Municipio para que éste “gire las instrucciones pertinentes a fin de cancelar los gastos”. En los Oficios que corren en los mencionados folios no aparece la firma del querellante avalando u ordenando los pagos, como erróneamente señaló la apoderada judicial del Ente demandado.
Por otra parte, del examen minucioso de los recaudos se observa, que no existe en autos el Registro de Información del Cargo que señale con precisión las funciones asignadas al cargo de Jefe Técnico Administrativo II, para confrontarlas con las funciones reales desempeñadas por el querellante. Sólo corre al folio 146 una “comunicación interna” que indica someramente que el actor ejercía funciones de Supervisor de Recursos Humanos; que procesaba la Cláusula 22 a los “efectos de tramitar pagos contractuales” y “Trámite para el pago de Becas y Útiles Escolares”.
Del examen de las precitadas funciones, esta Corte observa que son de naturaleza eminentemente técnica; que son realizadas bajo Dirección General; que no implican poder decisorio sino más bien de simple “trámite”, pues su aprobación depende de la Dirección General de Administración de la Cámara; no conllevan mayor complejidad y confidenciabilidad o reserva.
De lo expuesto se observa que, el Ente querellado no demostró con el expediente administrativo ni con otro medio probatorio que las funciones realmente desempeñadas por el querellante eran de “Confianza”, pues no basta señalar en el acto administrativo impugnado la norma tal como ocurrió en el caso en estudio, sino que es necesario e imprescindible demostrar que las funciones señaladas por la apelante eran calificables como de “confianza”, aunado al hecho de que no existe en autos un instrumento idóneo que permita determinar que las funciones indicadas eran las que realmente tenía asignadas el cargo desempeñado por el querellante. A esto se agrega que de su análisis, no se aprecia que sean de “un elevado grado de reserva y confiabilidad” como lo prevé el artículo 5 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador y que dichas funciones no implican poder decisorio, ni alta responsabilidad ni complejidad, independientemente de la denominación del cargo.
En conclusión, a juicio de esta Corte los actos administrativos impugnados son inmotivados tal como lo decidió el Tribunal A quo, y así se decide.
Con base a lo expresado anteriormente, se declara sin lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Concejo Municipal del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal, hoy Distrito Capital, en consecuencia se confirma en todas y cada una de sus partes el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
V
DECISION
Con base en los razonamientos antes expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1) SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada LUISA VALERA, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal, hoy Distrito Capital, contra la sentencia dictada en fecha 8 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró con lugar la querella ejercida por el ciudadano NAUDYS GUILLERMO RODRÍGUEZ, asistido por el abogado ARGIMIRO SIRA MEDINA, antes identificados, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL (HOY DISTRITO CAPITAL).
2) SE CONFIRMA el fallo apelado en todas sus partes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los días del mes de de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Los Magistrados,
CESAR J. HERNANDEZ B.
Ponente
ANA MARIA RUGGERI COVA
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
CJHB/06
Exp. 02-27479
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