Magistrada Ponente: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exps. N°: 01-25444 / 01-25445
I
En fecha 12 de julio de 2001, comparecieron ante esta Corte los abogados JOSÉ MANUEL MUSTAFA FLORES, ERWIN GENIE LORETO y CARMELO DE GRAZIA SUÁREZ, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 24.816, 64.994 y 62.667, respectivamente, actuando en nombre y representación de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A., a los fines de interponer recursos contencioso-administrativos de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. DACN/01/031 y DGTA/AL/N/01/22, de fechas 19 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente; y en los Oficios Nros. DACI-01-07 y DGTA/AL/N/01/23, de fechas 24 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente, todos dictados por el Director General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, mediante los cuales se resolvió la suspensión inmediata de las tarifas promocionales en las rutas nacionales e internacionales, respectivamente, publicadas en el diario “El Nacional”, los días 18 y 21 de enero de 2001.
En fecha 16 de julio de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova en ambas causas, para que decidiera acerca de la competencia de esta Corte para conocer de las mismas y, eventualmente, sobre las solicitudes de medidas cautelares.
Mediante decisiones de fecha 31 de julio de 2001, esta Corte admitió, por separado, ambos recursos de nulidad, y declaró con lugar las solicitudes cautelares de amparo efectuadas en uno y otro caso, quedando suspendidos los efectos de los actos administrativos impugnados.
En fecha 9 de octubre de 2001, el representante judicial de la recurrente solicitó la revocatoria del auto dictado por esta Corte el 27 de septiembre de 2001, mediante el cual se ordenó la notificación de las partes a los fines de tramitar la incidencia de oposición a la medida cautelar de suspensión de efectos acordada y, para el supuesto negado de que dicha solicitud fuera negada, apeló del mencionado auto.
El 16 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte negó dicha solicitud de revocatoria, y oyó en el solo efecto –devolutivo- la apelación formulada de manera subsidiaria por la representación judicial de la recurrente.
En fecha 20 de marzo de 2002, esta Corte declaró con lugar la apelación formulada contra el mencionado auto del 27 de septiembre de 2001, ordenando su anulación. De igual forma, decidió confirmar las sentencias del 31 de julio de 2001, en las cuales se acordaron los amparos cautelares solicitados por la recurrente y, en consecuencia, ordenó elevar los fallos a consulta ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Así, la Sala Político Administrativa confirmó los fallos consultados, a través de sentencias dictadas los días 16 de julio y 14 de agosto de 2002.
El día 7 de febrero de 2002, los abogados Abraham José Valdivia Paredes y Betzayda Vera Torrealba, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 76.642 y 58.907, respectivamente, actuando en su carácter de representantes de la Procuraduría General de la República, diligenciaron en ambos expedientes solicitando la acumulación de los procesos que cursan en esta Corte bajo los expedientes 01-25444 y 01-25445, en virtud de que ambos son recursos de nulidad intentados por AEROPOSTAL, contra actos administrativos dictados por la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura.
Por auto del 19 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte acordó la acumulación de causas solicitada por la Procuraduría General de la República.
En 7 de marzo de 2002, se agregaron a los autos escritos de promoción de pruebas presentados en fechas 28 de febrero y 6 de marzo de 2002, por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., y por los representantes de la Procuraduría General de la República, respectivamente.
En esa misma fecha, comenzó el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de las pruebas consignadas.
Mediante auto de fecha 9 de marzo de 2002, se declaró concluido el lapso de evacuación de pruebas, y se acordó pasar el presente expediente a la Corte a los fines de que continuase su curso de Ley.
En fecha 21 de marzo de 2002, se dio cuenta a la Corte y en esa misma fecha se ratificó la ponencia a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa.
El día 5 de junio de 2002, se fijó el día para que tuviera lugar el acto de informes.
En 20 de junio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia que las partes presentaron sus respectivos escritos de informes.
En el día 8 de agosto de 2002, terminó la segunda etapa de la relación de la causa y en esa misma oportunidad se dijo “Vistos”.
Reconstituida la Corte, con la incorporación del Magistrado César J. Hernández, se ratificó como ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 20 de agosto de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
II
DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS DE NULIDAD
1. Consta en el expediente N° 25444 escrito presentado en fecha 12 de julio de 2001, por medio del cual los abogados JOSÉ MANUEL MUSTAFÁ FLORES, ERWIN GENIE LORETO y CARMELO DE GRAZIA SUÁREZ, actuando en nombre y representación de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. DACN/01/031, de fecha 19 de enero de 2001, y DGTA/AL/N/01/22, de fecha 9 de febrero de 2001, ambos dictados por el DIRECTOR GENERAL DE TRANSPORTE AÉREO DEL MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, mediante los cuales se resolvió la suspensión inmediata de las tarifas promocionales en las rutas nacionales y se ordenó la apertura de un procedimiento sancionatorio en su contra, publicadas en el Diario “El Nacional”, el 18 de enero de 2001, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
De la violación del derecho a la defensa y al debido proceso
En primer lugar, la recurrente indica que al dictar los actos impugnados, la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura infringió su derecho a la defensa y al debido proceso, al haber prejuzgado abiertamente acerca de la legalidad de la publicación de las tarifas promocionales aplicables a los vuelos nacionales comprendidos en las rutas Caracas/Barcelona; Caracas/Barquisimeto; Caracas/Cumana; Caracas/Maracaibo; Caracas/Maturín; Caracas/Puerto Ordaz; Caracas/San Antonio; Caracas/El Vigía; Caracas/Porlamar y Caracas/Santo Domingo; las cuales aparecieron promocionadas en el diario “El Nacional” en fecha 14 de enero de 2001.
Señala la accionante que el acto administrativo contenido en el Oficio DACI-01-031, de fecha 19 de enero de 2001, contiene conclusiones tajantes sobre la infracción de la Resolución N° 067, de fecha 6 de mayo de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.955, mediante la cual se dictaron las normas aplicables a la aprobación, registro y entrada en vigencia de tarifas para los servicios de transporte aéreo regular de pasajeros en rutas nacionales.
Denuncia que la autoridad administrativa accionada, primero prejuzgó de manera tajante y definitiva acerca de la infracción cometida por AEROPOSTAL, y que fue un año después que ordenó abrir un procedimiento administrativo sancionatorio a los fines de determinar la legalidad de la publicación de las tarifas promocionales antes descritas.
En su criterio, la conclusión contenida en el Oficio impugnado, según el cual la publicación de las tarifas promocionales infringía con los parámetros de la Resolución N° 067, no podía ser adoptada sino mediante el previo cumplimiento del respectivo procedimiento administrativo, en el cual se informara a su representada la existencia de la presunta infracción, y se le concediera oportunidad para exponer alegatos y pruebas tendientes a demostrar que no existe tal infracción.
Del falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Resolución N° 067, dictada por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y publicada en la Gaceta Oficial N° 35.955 del 9 de mayo de 1996
En criterio de la recurrente, en el presente caso existe falso supuesto toda vez que la Administración accionada interpretó de manera errónea el contenido de la Resolución N° 067, dictada por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y publicada en la Gaceta Oficial N° 35.955 del 9 de mayo de 1996, que establece las normas aplicables a la aprobación, registro y entrada en vigencia de las tarifas para los servicios del transporte aéreo regular de pasajeros en rutas nacionales, puesto que el procedimiento previsto en el artículo 2, sólo resulta aplicable a la entrada en vigencia de los aumentos de tarifas, pero de ninguna manera es aplicable dicho trámite a los casos de tarifas promocionales. En otras palabras, el procedimiento de entrada en vigencia de tarifas que la autoridad aeronáutica pretendió aplicar, rige sólo para los aumentos tarifarios y no para las tarifas promocionales.
Señala que ello no puede ser de otra manera, pues en virtud del principio de concurrencia en régimen de competencia que rige el mercado de las empresas aéreas, las tarifas deben ser entendidas como precios máximos autorizados por los servicios prestados, y en forma alguna debe llegar a considerarse que la fijación de dichos precios máximos impide el ofrecimiento de determinadas tarifas en promoción, es decir, a precios inferiores a los máximos autorizados.
2. De la misma manera, consta en el expediente N° 25445 escrito presentado en la misma fecha, 12 de julio de 2001, que los abogados JOSÉ MANUEL MUSTAFÁ FLORES, ERWIN GENIE LORETO y CARMELO DE GRAZIA SUÁREZ, actuando en nombre y representación de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. DACN/01/031, de fecha 19 de enero de 2001, y DGTA/AL/N/01/22, de fecha 9 de febrero de 2001, ambos dictados por el DIRECTOR GENERAL DE TRANSPORTE AÉREO DEL MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, mediante los cuales se resolvió la suspensión inmediata de las tarifas promocionales en las rutas nacionales y se ordenó la apertura de un procedimiento sancionatorio en su contra, publicadas en el Diario “El Nacional”, el 18 de enero de 2001, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
De la violación del derecho a la defensa y al debido proceso
Señala la recurrente, que la actuación desplegada por la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, se encuentra viciada de nulidad absoluta, toda vez que al dictar los actos impugnados, la Administración infringió su derecho a la defensa y al debido proceso.
Dicha violación viene dada por el hecho de que la Administración recurrida, prejuzgó abiertamente acerca de la ilegalidad de la publicación de las tarifas internacionales promocionales, para las rutas Caracas/Miami y Maracaibo/Miami, señalando sin procedimiento previo alguno, que dichas tarifas contravinieron las disposiciones del Decreto N° 1469, de fecha 21 de febrero de 1991, publicado en la Gaceta Oficial N° 34.704, del 30 de abril de 1991.
En su criterio, la Administración simuló respetar las formalidades legales, pero lo cierto es que dicho procedimiento en modo alguno garantizó la defensa de AEROPOSTAL, en virtud que la decisión definitiva ya estaba preconcebida por la Administración.
Afirma la recurrente, que ya había transcurrido un (1) mes desde que se produjera el Oficio N° DACI-01-07, cuando la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura ordenó iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio, a los fines de determinar la supuesta ilegalidad de las tarifas promocionales internacionales efectuada por AEROPOSTAL.
Así, la conclusión contenida en el Oficio impugnado, según la cual la publicación de las tarifas promocionales señaladas, infringió el Decreto N° 1469, no podía ser adoptada sino mediante el previo cumplimiento del respectivo procedimiento administrativo, en el cual se informara a AEROPOSTAL la existencia de la presunta infracción y se le concediera oportunidad para exponer alegatos y pruebas tendientes a demostrar que no existía tal infracción.
Del falso supuesto de derecho por errónea interpretación del Decreto N° 1469, dictado por el Presidente de la República y publicado en la Gaceta Oficial N° 34.704 del 30 de abril de 1991
Sostiene la parte recurrente que en el presente caso, tal vicio se demuestra del hecho que la autoridad aeronáutica partió de una errada suposición, al interpretar que las tarifas promocionales hacia los Estados Unidos de América requieren aprobación previa para que puedan entrar en vigencia.
Ello, señalan, es un evidente error de interpretación del Decreto N° 1469, dictado por el Presidente de la República y publicado en la Gaceta Oficial N° 34.704 del 30 de abril de 1991, el cual establece el sistema para el registro, aprobación y entrada en vigencia de las tarifas para los servicios regulares de transporte aéreo de pasajeros y carga internacional, ya que el artículo 5 de dicho instrumento es sumamente claro al señalar que las tarifas entrarán en vigencia “conforme a lo previsto en los Acuerdos Bilaterales de transporte aéreo suscritos por la República de Venezuela o que se suscriban con posterioridad a la publicación del presente Decreto”.
La misma norma, determina que, sólo en el caso de no existir acuerdo bilateral alguno, el Ministerio de Infraestructura dará las aprobaciones a que hubiere lugar. De esta manera, advierte la recurrente que el Decreto en cuestión es sumamente claro al reconocer mayor jerarquía a los acuerdos bilaterales de transporte aéreo suscritos por la República.
Prosigue señalando que no es cierto que las tarifas, para que entren en vigor, deban ser aprobadas necesariamente por el Ministerio de Infraestructura, pues los Acuerdos Bilaterales pueden establecer un mecanismo diferente para tal fin.
Expresan que ello es lo que ocurre, precisamente, con las rutas hacia Miami, ya que en dicho destino rige un sistema de liberalización que permite a cada operador aéreo fijar sus tarifas libremente, según sus costos operacionales, y dentro de un margen superior e inferior establecido por la IATA, el cual corresponde también a la oferta y la demanda del mercado.
En tal virtud, sostiene la recurrente, no es aplicable a las tarifas hacia la ciudad de Miami un régimen de control previo o aprobación alguno, de modo que la pretensión ministerial de calificar de ilegales las tarifas ofrecidas por AEROPOSTAL, por la sola circunstancia de que no habían sido aprobadas por el Ministerio de Infraestructura, es producto de un falso supuesto de derecho.
III
DE LOS ACTOS RECURRIDOS
1.- Mediante Oficio N° DACN-01-031, de fecha 19 de enero de 2001, la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura ordenó a la recurrente la inmediata suspensión de las tarifas aéreas promocionales en las siguientes rutas nacionales, CARACAS/BARCELONA, CARACAS/BARQUISIMETO, CARACAS/CUMANÁ, CARACAS/ MARACAIBO, CARACAS/MARACAIBO, CARACAS/MATURIN, CARACAS/PUERTO ORDAZ, CARACAS/SAN ANTONIO, CARACAS/EL VIGIA, CARACAS/PORLAMAR, CARACAS/STO. DOMINGO; en virtud de las siguientes consideraciones:
“(…) Me dirijo a usted en la ocasión de hacer referencia al anuncio de prensa, publicado en el periódico El Nacional de fecha 18 de enero de 2001, en donde se anuncian tarifas promocionales de su representada. Se les recuerda que en la Resolución N° 067 de fecha 6 de mayo de 1996, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 35.955 de fecha 9 de mayo de 1996, se dictan las normas aplicables a la Aprobación, Registro y entrada en vigencia de tarifas, para los servicios del Transporte Aéreo Regular de pasajeros en rutas nacionales. En dicha Resolución se indica que para la publicación de Tarifas a nivel Nacional, se debe participar y registrar cualquier cambio o modificación ante este Despacho mediante comunicación respaldada por el correspondiente Estudio Económico y luego de tres (3) días de la realización de dicha participación, las tarifas podrán ser publicadas en los medios de comunicación y siete (7) días después, las tarifas entrarán en vigencia.
En virtud de que la publicación antes descrita no cumple con los parámetros de la Resolución N° 067, este Despacho solicita la suspensión inmediata de las tarifas publicadas a los efectos de que se inicie el procedimiento indicado (…)”.
2.- Posteriormente, la referida Dirección del Ministerio de Infraestructura, mediante Oficio N° DGTA/AL/N/01/22, de fecha 9 de febrero de 2001, ordenó abrir un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., por llevar operaciones, presuntamente con tarifas no aprobadas, en rutas nacionales, fundamentado en las siguientes consideraciones:
“(…) Me dirijo a usted a fin de notificarle que este Despacho ha ordenado la apertura del Procedimiento Administrativo correspondiente, por intermedio del Comité de Infracciones de la Dirección General de Transporte Aéreo, POR PRESUNTAMENTE LLEVAR A CABO OPERACIONES CON TARIFAS NO APROBADAS POR ESTA DIRECCIÓN, EN RUTAS NACIONALES, QUE APARECEN EN ANUNCIO DE AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, PUBLICADO EN EL DIARIO EL NACIONAL DE FECHA 14 DE ENERO DE 2001, (…), PRESUNTAMENTE INFRINGIENDO EL ARTÍCULO 4 DE LA RESOLUCIÓN N° 067 DE FECHA 6 DE MAYO DE 1996 PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL N° 35.955 (…) EN CONCORDANCIA CON EL TERCER APARTE DEL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE AVIACIÓN CIVIL (…)”. (mayúsculas del organismo).
3.- Mediante Oficio N° DACI-01-07, de fecha 24 de febrero de 2001, la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura ordenó a la recurrente la inmediata suspensión de las tarifas aéreas promocionales en las rutas internacionales CARACAS o MARACAIBO a MIAMI y V.V., en virtud de las siguientes consideraciones:
“(…) Me dirijo a usted, en la oportunidad de referirme a la publicidad que realizó su prepresentada en el Diario “EL NACIONAL” del día domingo 21 de enero 2001, (…), en el cual se promocionan cuatro (4) ofertas tarifarias en la ruta CARACAS o MARACAIBO a MIAMI y V.V., sin que dichos niveles tarifarios hayan sido registrados debidamente, y en consecuencia los mismos no están autorizados por este Despacho, ya que contravienen las disposiciones del Decreto N° 1469 de fecha 21 de febrero de 1991, el cual regula el procedimiento de registro y entrada en vigor de las tarifas aéreas internacionales.
Al respecto le notifico que en virtud de lo señalado debe suspender de forma inmediata la citada publicidad, en aras de evitar un desorden en el mercado de transporte aéreo”.
4.- Posteriormente, la referida Dirección del Ministerio de Infraestructura, mediante Oficio N° DGTA/AL/N/01/23, de fecha 9 de febrero de 2001, ordenó iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., por llevar operaciones, presuntamente con tarifas no aprobadas, en rutas internacionales, fundamentado en las siguientes consideraciones:
“(…) Me dirijo a usted a fin de notificarle que este Despacho ha ordenado la apertura del Procedimiento Administrativo correspondiente, por intermedio del Comité de Infracciones de la Dirección General de Transporte Aéreo, POR PRESUNTAMENTE LLEVAR A CABO OPERACIONES CON TARIFAS NO APROBADAS POR ESTA DIRECCIÓN, EN RUTAS INTERNACIONALES, QUE APARECEN EN ANUNCIO DE AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, PUBLICADO EN EL DIARIO EL NACIONAL DE FECHA 21 DE ENERO DE 2001, (…), PRESUNTAMENTE INFRINGIENDO EL ARTÍCULO 2 del decreto N° 1469 de fecha 21 de febrero de 1991, (…) EN CONCORDANCIA CON EL TERCER APARTE DEL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE AVIACIÓN CIVIL (…)”. (mayúsculas del organismo).
IV
DE LA OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Los representantes de la Procuraduría General de la República argumentaron la improcedencia de los recursos de nulidad interpuestos por AEROPOSTAL en los siguientes términos:
En cuanto a la violación del debido proceso alegaron que de acuerdo con la Resolución N° 067, todas las tarifas, sin distinción alguna, deben ser participadas con tres (3) días de antelación a la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura a los fines de que se realice la revisión y el estudio socioeconómico y, si cumple con los parámetros solicitados por esa dirección, las tarifas entrarán en vigencia siete (7) días después de su publicación.
De esta manera, cuando la Administración dicta los actos Nros. DACN-01-031 y DGTA/AL/N/01/22, lo hace en virtud de la violación, por parte del recurrente, del artículo 11 de la Resolución N° 067, ya que si no se ordenaba la suspensión de los efectos de la publicación, quedaría sin efecto cualquier futura sanción, porque el anuncio promocional se publicó para que tuviera vigencia al día siguiente de ésta.
Así, la empresa compareció ante la Administración para exponer sus alegatos, lo cual evidencia que no hubo violación alguna al derecho a ser oído, derecho a la defensa y debido proceso, consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Adicionalmente, la suspensión de entrada en vigencia de las tarifas se ordenó, con el objeto de que no quedara ilusoria la posible sanción aplicable, una vez sustanciado el correspondiente procedimiento administrativo.
En cuanto al falso supuesto esgrimieron que las normas contenidas en la Resolución N° 067, son aplicables para el registro, aprobación y entrada en vigencia de tarifas para los servicios del transporte aéreo, sin hacer distinción alguna entre éstas, es decir, se aplican tanto para las tarifas promocionales como para el aumento de tarifas, ya que al ser anunciadas tarifas promocionales, eso implica una modificación de las mismas.
En este mismo sentido, el Decreto N° 1469, establece inequívocamente la obligación que tienen las empresas de transporte aéreo de registrar las tarifas y condiciones de los servicios que prestan, y que será el Ministerio de Infraestructura el que establecerá los mecanismos que sean necesarios para poder llevar a cabo este sistema de registro.
Por lo antes señalado, la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que los actos impugnados fueron dictados como una medida de resguardo del interés y en estricta sujeción a lo dispuesto en la Resolución N° 076 al caso bajo estudio.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir la presente causa en los siguientes términos:
En cuanto a la invocada nulidad de los Oficios Nos. DACN/01/031 y DACI-01-07, de fechas 19 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente, ambos emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, por violación al debido proceso y falso supuesto, la recurrente señaló que su derecho a la defensa fue conculcado por la Administración accionada, en virtud de que la misma llegó a la convicción de que las tarifas publicitadas no se ajustaban a la normativa vigente que las regula, y decidió ordenar la suspensión de las mismas, sin otorgarle la oportunidad de esgrimir argumentos de defensa y presentar pruebas que le permitieran desvirtuar la existencia de tal incumplimiento.
Al respecto, se observa que los oficios identificados con las siglas y números DACI-01-07 y DACN/01/031, emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, expresamente indican que AEROPOSTAL publicitó tarifas promocionales para ciertas rutas nacionales (Oficio N° DACN/01/031) e internacionales (Oficio N° DACI-01-07), sin contar con el debido registro y aprobación de dicho ente administrativo, razón por la cual se le ordena suspender inmediatamente las referidas tarifas.
Concretamente, estos oficios señalan que las tarifas promocionales publicitadas por AEROPOSTAL, no cumplen con la normativa que regula el registro, aprobación y entrada en vigencia de las tarifas aplicables al servicio de transporte aéreo de personas. Dicha normativa está contenida en la Resolución N° 067, de fecha 6 de mayo de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.955, para las rutas nacionales; y en el Decreto N° 1469 de fecha 21 de febrero de 1991, publicado en la Gaceta Oficial N° 34.704, del 30 de abril de 1991, en lo referente a las rutas internacionales.
Ahora bien, estos actos constituyen indudablemente manifestaciones de voluntad positiva de la Administración, en el entendido que los mismos contienen órdenes expresas y categóricas, de acuerdo a las cuales la recurrente debía suspender de manera inmediata las tarifas promocionales publicadas. En otras palabras, dichos oficios contienen un mandato, cuyo destinatario es AEROPOSTAL, según el cual la empresa debía abstenerse de continuar publicitando las tarifas publicadas en el diario El Nacional.
Lo anterior se desprende del propio texto de los oficios impugnados, los cuales señalan lo siguiente:
- Oficio N° DACN/01/031: “En virtud de que la publicación antes descrita no cumple con los parámetros de la Resolución N° 067, este Despacho solicita la suspensión inmediata de las tarifas publicadas a los efectos de que se inicie el procedimiento indicado.”
- Oficio DACI-01-07: “Al respecto le notifico que en virtud de lo señalado debe suspender de forma inmediata la citada publicidad, en aras de evitar un desorden en el mercado de transporte aéreo” (Subrayado de esta Corte)
Aunado a lo anterior, se observa que en ambos casos la razón que motivó a la Administración recurrida para tomar tal determinación, es la convicción de que la actuación desplegada por AEROPOSTAL es violatoria del sistema normativo que rige el aspecto tarifario en las actividades de transporte aéreo de personas, tanto a nivel nacional como a nivel internacional.
Ello consta en ambos oficios, de la siguiente forma:
- Oficio N° DACN/01/031: “En virtud de que la publicación antes descrita no cumple con los parámetros de la Resolución N° 067, este Despacho solicita la suspensión inmediata de las tarifas publicadas a los efectos de que se inicie el procedimiento indicado.”
- Oficio DACI-01-07: “Me dirijo a usted en la oportunidad de referirme a la publicidad que realizó su representada en el diario “EL NACIONAL” del día domingo 21 de enero de 2001, Cuerpo “A” Página 9, en el cual se promocionan cuatro (4) ofertas tarifarias (...) sin que dichos niveles tarifarios hayan sido registrados debidamente, y en consecuencia los mismos no están autorizados por este Despacho, ya que contravienen las disposiciones del Decreto N° 1469 de fecha 21 de febrero de 1991, el cual regula el procedimiento de registro y entrada en vigor de las tarifas aéreas internacionales.” (Subrayado de esta Corte)
Para pronunciarse en torno a la denuncia de la recurrente, según la cual los oficios antes mencionados violan su derecho al debido proceso, esta Corte observa lo siguiente:
El debido proceso es una garantía constitucional que se aplica por igual al proceso judicial y al procedimiento administrativo, la cual supone que toda persona tiene el derecho de contar con una oportunidad dentro de dichos cauces formales para defenderse, de enterarse de los actos, hechos y decisiones que afectan sus derechos e intereses, de que se le presuma inocente salvo prueba en contrario, de tener la posibilidad de promover y evacuar pruebas para sustentar sus defensas y alegatos, así como controlar las pruebas promovidas y evacuadas por su contraparte, de acceder al expediente judicial o administrativo cada vez que fuere necesario o conveniente para su defensa, de ser juzgada por sus jueces naturales, de no declarar contra sí misma, de no ser investigada ni sancionada dos veces por los mismos hechos y de solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados.
En nuestro país, la garantía fundamental del debido proceso se encuentra consagrada en el artículo 49 de la Constitución de 1999, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
(…omissis…)”.
De esta manera, todo ciudadano debe contar las oportunidades necesarias y pertinentes para alegar y probar en defensa de sus derechos e intereses, cuando se le imputa haber llevado a cabo cualquier actuación contraria al ordenamiento jurídico establecido, todo ello antes de hacerse acreedor de la sanción correspondiente.
Así lo ha establecido la reiterada y pacífica jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa:
“En ese orden de ideas, la Administración debe respetar el derecho a ser oído del administrado, quien tiene el derecho de participar activamente en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, por lo que debe serle otorgada oportunidad para probar y controlar las pruebas aportadas al proceso, alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses.” (Sentencia de fecha 20-6-00).
“Respecto a la denuncia formulada relativa a la presunta violación de los derechos a la defensa, a la presunción de inocencia y al debido proceso, esta Sala ha declarado que la doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén previstos en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva y el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.
El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
Así pues, debe constatar la Sala al efectuar el análisis del derecho al debido proceso, si todos los actos previos a la imposición de una sanción, por parte de la Administración, en uso de su potestad sancionatoria y disciplinaria, es decir, con anterioridad a que ésta emitiera la resolución respectiva, permitieron la oportuna y adecuada defensa del funcionario sancionado, así como la libre presentación de las pruebas establecidas en la ley.” (Sentencia de fecha 13-02-02)
También se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sobre el particular:
“Observa esta Corte, que la ausencia del procedimiento previo (...) produce ciertamente, la indefensión denunciada, toda vez que los derechos a la defensa y debido proceso establecidos en el artículo 49 de la Constitución, se aplican no sólo a todo tipo de actuación judicial sino también administrativa, a fin de garantizar el derecho a la defensa a todo administrado, esto es, el ejercicio libre del derecho a ser oído y participar en el debido contradictorio, siendo evidente que cuando a los administrados se les impide alegar argumentos y probanzas a su favor se entiende que se ha producido indefensión en su contra. La doctrina explica que el procedimiento administrativo cumple distintas finalidades, todas ellas relevantes desde el punto de vista del Derecho: garantía de los derechos de los particulares, articulación de la participación de los distintos intereses, eficacia en la realización del interés público. (cfr. TORNOS MAS, J.: “Administración Pública y Procedimiento Administrativo”, BOSCH, Barcelona, 1994, p.314), de ahí que en el presente caso, evidenciada la ausencia del procedimiento previo a la rescisión, la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano “FONTUR”, no dio cumplimiento a la “finalidad” de garantizar los derechos de los particulares de conformidad con el precedentemente transcrito criterio.” (Exp N° 01-26045. Caso: Constructora El Milenio)
Ahora bien, una vez revisadas las actas procesales, así como el contenido del expediente administrativo remitido a esta Corte, resulta claro que la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, emitió los señalados oficios, sin otorgar una oportunidad a la empresa recurrente para que ejerciera cabalmente su derecho a la defensa, o lo que es lo mismo, para desvirtuar el incumplimiento de la normativa referente al registro, aprobación y entrada en vigencia de las tarifas por servicios de transporte aéreo de personas, nacionales e internacionales.
Ciertamente, para arribar a la conclusión de que AEROPOSTAL había incumplido la normativa que rige la materia tarifaria en el transporte aéreo nacional e internacional, la Administración recurrida se abstuvo de sustanciar un procedimiento en el que se garantizara a la recurrente una oportunidad adecuada para defenderse de tales imputaciones.
Mas grave aún resulta el hecho de que la Administración consideró culpable a la recurrente desde el comienzo del asunto, violando de esta manera la garantía de presunción de inocencia que ampara a AEROPOSTAL, y que es parte del más amplio concepto del “debido proceso”, tal como lo dispone el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, transcrito ut supra.
En efecto, los Oficios Nros. DACI-01-07 y DACN/01/031, constituyen la primera manifestación de voluntad de la Dirección General de Transporte Aéreo, respecto a las tarifas nacionales e internacionales publicadas por AEROPOSTAL, en las fechas precedentemente señaladas. Así, es evidente que la Administración recurrida dio inicio a este asunto, con la firme convicción de que la recurrente había infringido el ordenamiento jurídico vigente, razón por la cual ordenó la suspensión de las tarifas por ella publicitadas.
Así, visto que la Administración se abstuvo de sustanciar el procedimiento administrativo adecuado, a los fines de emitir los actos impugnados, de manera que impidió a la recurrente el cabal ejercicio de su derecho a la defensa, y que, además, consideró inaudita parte que AEROPOSTAL era culpable de haber cometido actos violatorios del régimen jurídico aplicable al asunto, resulta claro que en su actuación, dicho ente administrativo conculcó flagrantemente el derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, comprendidos ambos en la garantía del debido proceso, de la cual es titular AEROPOSTAL.
No quedan desvirtuadas las anteriores conclusiones, por el argumento de los representantes de la República, según el cual, si no se ordenaba la suspensión de las tarifas publicadas, quedaría sin efecto cualquier futura sanción sobre el particular.
Ello carece totalmente de lógica, puesto que las sanciones que prevé la Ley de Aviación Civil de 1996, aplicable rationae temporis, son de carácter pecuniario y, en consecuencia, por su contenido eminentemente dinerario, las mismas son efectivas en cualquier momento en que sean impuestas. De esta manera, no resulta válido considerar que era necesario dictar un acto administrativo de contenido ablatorio, sin escuchar al destinatario de dicho acto, en virtud de que existía el riesgo de que las sanciones futuras que se aplicarían carecerían de efectividad.
En tal virtud, y como quiera que no fue desvirtuado por los representantes judiciales de la República, el hecho de que los actos recurridos menoscabaron flagrantemente el derecho a la defensa y el derecho a la presunción de inocencia, como partes de la garantía constitucional al debido proceso de la recurrente, esta Corte procede a anular los Oficios Nos. DACI-01-07 y DACN/01/031, de fechas 24 de enero y 9 de febrero de 2001, respectivamente, emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura. Así se decide.
Declarada como ha sido la nulidad de los oficios recurridos, este Órgano Jurisdiccional se exime de entrar a conocer del vicio de falso supuesto alegado por la recurrente en este sentido.
Por otra parte, este Corte observa que los oficios signados con las siglas DGTA/AL/N/01/22 y DGTA/AL/N/01/23, emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, contienen las notificaciones de apertura de los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio en contra de la recurrente, por la supuesta infracción de la normativa aplicable a las actividades de registro, aprobación y entrada en vigencia, de las tarifas aplicables al servicio de transporte aéreo de personas, tanto a nivel nacional (Oficio N° DGTA/AL/N/01/22) como internacional (Oficio N° DGTA/AL/N/01/23).
Tal como se puede observar del propio texto de los oficios recurridos, ambos actos tienen como finalidad poner en conocimiento de AEROPOSTAL, la decisión adoptada por la Dirección General de Transporte Aéreo de sustanciar un procedimiento a los fines de determinar si la empresa contravino, o no, la normativa aplicable al registro, aprobación y entrada en vigencia de las mencionadas tarifas de transporte aéreo.
Así, el objeto de los oficios impugnados es meramente informativo, toda vez que los mismos no contienen otra manifestación de voluntad administrativa distinta a la intención de hacer del conocimiento de la recurrente la decisión adoptada por el ente administrativo sobre la apertura de los procedimientos administrativos correspondientes.
En tal virtud, considera esta Corte que tales oficios constituyen actos de mero trámite, los cuales han sido definidos por la jurisprudencia contencioso administrativa como aquellos actos necesarios para el desarrollo del iter del procedimiento dirigido a la formación de la voluntad administrativa. Al respecto, este mismo Órgano Jurisdiccional señaló en sentencia de fecha 23-11-94, lo siguiente:
“Esta Corte observa que los actos administrativos constituyen manifestaciones de voluntad de la Administración (en sentido material) encaminadas a producir efectos sobre la esfera jurídica de los particulares o sobre la propia Administración.
Así, los actos administrativos denominados por algún sector de la doctrina y la legislación como de “mero trámite”, consisten en aquellas actuaciones materiales llevadas a cabo por la Administración, entre otras razones, para otorgar movilidad a su actuación y dar cumplimiento a los requerimientos que, su sujeción al principio de legalidad, supone. Así, la irrecurribilidad que constituiría la regla en materia de actos de trámite, encuentra su excepción, en la posibilidad de que esos actos impidan la continuación del procedimiento, lo prejuzguen como definitivo o decidan el fondo de la controversia.
Ahora bien, todas esas excepciones contienen un elemento distintivo, a saber: modifican la situación jurídica del sujeto al cual van dirigidas y, de allí precisamente, deviene su recurribilidad.
La aludida categoría de “acto de trámite” (por contraposición a los actos definitivos), abarca toda la actividad de los entes administrativos tendiente a conformar la voluntad de la Administración, y se extiende a la que se ejecuta en procura de la materialización de tal voluntad.”
Ahora bien, esta Corte estima que los mencionados oficios ciertamente causaron gravamen al recurrente, en virtud de que la Administración recurrida interpretó de manera errónea el contenido de la normativa aplicable al caso de autos, puesto que las mismas sólo resultan aplicables a la entrada en vigencia de los aumentos de tarifas, pero de ninguna manera es aplicable dicho trámite a los casos de tarifas promocionales. En otras palabras, el procedimiento de entrada en vigencia de tarifas que la autoridad aeronáutica pretendió aplicar, rige sólo para los aumentos tarifarios y no para las tarifas promocionales, en virtud de lo cual se observa claramente que la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, incurrió en el vicio de falso supuesto. Así se decide.
En virtud del anterior razonamiento, esta Corte procede a anular los Oficios Nros. DGTA/AL/N/01/22 y DGTA/AL/N/01/23, de fecha 9 de febrero de 2001 emanados de la Dirección General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por todas las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide: ANULA los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. DACN/01/031 y DGTA/AL/N/01/22, de fechas 19 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente; y en los Oficios Nros. DACI-01-07 y DGTA/AL/N/01/23, de fechas 24 de enero de 2001 y 9 de febrero de 2001, respectivamente, todos dictados por el Director General de Transporte Aéreo del Ministerio de Infraestructura, mediante los cuales se resolvió la suspensión inmediata de las tarifas promocionales en las rutas nacionales e internacionales, respectivamente
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________________ ( ) días del mes de ___________________ del año dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Los Magistrados
CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. N° 01-25444 / 01-25445.-
AMRC / ypb.-
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