MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exp. N° 02-2181


I

En fecha 24 de octubre de 2002, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 0020-02, de fecha 23 de octubre de 2002, anexo al cual El Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo de la querella ejercida por la ciudadana SONIA COROMOTO CAMACHO SILVA, cédula de identidad N° 5.007.107, asistida por la abogada JANETTE ELVIRA SUCRE DELLÁN, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 76.596, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto dictado por el referido Juzgado, en fecha 22 de noviembre de 2002, que declaró su incompetencia para conocer la presente querella y declinó la competencia en esta Corte.

En fecha 29 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso.

El 30 de octubre de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

II
ANTECEDENTES

En fecha 9 de octubre de 2002, la ciudadana Sonia Coromoto Camacho Silva, asistida por la abogada Janette Elvira Sucre Dellán, interpuso, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, querella contra la Procuraduría General de la República, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 17 de octubre de 1994, ingresó a la Administración Pública Nacional, prestando servicios en la Procuraduría General de la República, “actualmente en el cargo de Analista de Personal V”.

Que al comienzo del año 2000, la Procuraduría General de la República inició un proceso de reestructuración, “que nace y se desarrolla presentando el vicio de desviación de procedimiento, el cual se evidencia en el hecho de que el acto se funda en un procedimiento que resulta diferente a aquel que legalmente debía seguirse, violándose así [sus] derechos humanos, el debido proceso, el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva”, y que el mismo provocó una medida de reducción de personal que fue acordada por el Consejo de Ministros de fecha 22 de mayo de 2000, “medida que arrastra igualmente el vicio de desviación de procedimiento”, obligándose a los trabajadores, con una actitud conminatoria, a la firma de un documento con formato tipo, mediante el cual renunciaban al cargo desempeñado en esa Institución, alegándoles que de no hacerlo serían removidos y retirados de la misma, sin darles el beneficio que otorga la Disposición Transitoria Segunda del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Que intimidada, coaccionada y ante la inminencia de un retiro, firmó el documento de renuncia en fecha 15 de julio de 2002, cuyo consentimiento le fue arrancado con violencia, lo cual vicia al acto de nulidad absoluta, violándosele el derecho al debido proceso, a la defensa, derechos humanos y a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 19, 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el texto del documento, firmado el 15 de julio de 2002 y efectivo a partir del 31 del mismo mes y año, expresa que la renuncia se hace de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Segunda del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y el artículo 47 eiusdem, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que dicha norma transitoria no se puede aplicar aisladamente, ya que para proceder a su aplicación es necesario que la Procuraduría General de la República haya cumplido con la obligación previa de evaluar a todo su personal, y que ese requisito no lo cumplió el mencionado organismo, ya que ninguno de los funcionarios desplazados del mismo han sido evaluados, lo cual vicia el proceso de reestructuración y lo hace nulo de nulidad absoluta, de acuerdo a lo determinado en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser un acto realizado con prescindencia total de base legal o con desviación de procedimiento.

Que la referida comunicación de fecha 15 de julio de 2002 invoca el ordinal 1° del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma que no es aplicable a los funcionarios de la Procuraduría General de la República, por determinarlo expresamente el ordinal 7° del artículo 1° y su aplicación evidencia que en el acto administrativo que se ataca hubo desviación del procedimiento.

Finalmente, solicitó: 1) la nulidad del acto administrativo de reducción de personal, 2) la nulidad del acto de renuncia que firmó, 3) la reincorporación a su cargo o a uno de superior jerarquía, 4) el pago integral de los sueldos dejados de percibir, con los aumentos que se produzcan en el transcurso del tiempo que dure este proceso, desde su renuncia hasta su efectiva reincorporación, y, 5) el correspondiente ajuste monetario, indexación e intereses de las cantidades de dinero que se le adeudan.
III
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 22 de octubre de 2002, el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Central, se declaró incompetente para conocer de la presente causa y declinó la competencia para conocer y decidir de la misma a esta Corte, con base en las siguientes consideraciones:

“(…) de la norma parcialmente transcrita [artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública] se desprende que el Juzgado es incompetente por estar excluido expresamente por el ordinal 7°, en virtud de que se rigen por la Ley Especial tal como es la Ley de la Procuraduría General de la República. En el presente caso, la normativa vigente es precisa, razón por la cual [ese] Juzgado se declara incompetente para conocer del recurso interpuesto, en consecuencia declina la competencia por la materia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.


IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente causa. Al efecto, se observa:

Se desprende del caso sub iudice, que la controversia se suscita en razón de la existencia de supuestos vicios en el procedimiento por parte de uno de los órganos del Poder Público, a decir, la Procuraduría General de la República, en ejercicio de las atribuciones que le han sido otorgadas por la Ley para el cumplimiento de los fines a los cuales está destinada, incidiendo, con tal manifestación de voluntad u omisión, en la esfera jurídica de la quejosa, la cual se encuentra cimentada en el derecho administrativo.

Expuesto lo anterior, interesa determinar la naturaleza de la pretensión incoada, y a este respecto observa esta Corte que lo solicitado por la recurrente no se limita a la declaratoria de nulidad de la decisión emanada de la Procuraduría General de la República, pues pretende además su reincorporación al cargo que venía desempeñando dentro del ente accionado a uno de similar o superior jerarquía y el pago de los sueldos que dejó de percibir desde su “ilegal renuncia”. Tal circunstancia permite calificar a la acción incoada como una “querella”, pues con su ejercicio se persigue la satisfacción de pedimentos accesorios a la demanda de nulidad, a los fines del restablecimiento de la situación jurídica que se dice lesionada, situación ésta que no ha cambiado con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece la tramitación de las querellas a través del juicio oral.

Se trata efectivamente de una materia cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, pero a ésta, no le está atribuida única y exclusivamente a este Órgano Jurisdiccional sino también “...a los demás [tribunales] que determine la ley”, circunstancia que nos lleva a precisar que la figura de la querella ha sido concebida como la acción típica del contencioso funcionarial, el cual debe encontrarse a cargo de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta a los asuntos que se deriven de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que regula, a tenor de lo dispuesto en su artículo 1° “las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicas y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales”.

No obstante lo anterior, el mismo artículo de la precitada ley, en su parágrafo único, prevé un límite a su ámbito de aplicación, exceptuando de ella -entre otros- a “los funcionarios y funcionarias públicas al servicio de la Procuraduría General de la República”, quienes, por tanto, quedarían sustraídos del ámbito de aplicación de este novísimo cuerpo normativo.

Ahora bien, ante la divergencia que se presenta entre la afinidad del asunto litigioso respecto de las materias sometidas al conocimiento de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, y la excepción contenida en el artículo 1° antes mencionado, y entre aquélla y la disposición que atribuye a esta Corte la competencia residual de los recursos de nulidad incoados contra los actos de efectos particulares emanados de la Procuraduría General de la República, se hace necesario analizar el presente caso a la luz de una serie de conceptos, principios y derechos fundamentales, a saber: el derecho al Juez Natural, la desconcentración judicial y el concepto de justicia como hecho democrático. En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido oportunidad de analizar los mismos de la siguiente manera (Vid. Yajaira Coromoto Sequera Gómez vs. Consejo Nacional Electoral):
A. Del derecho al Juez Natural

El artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(...omissis…)
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto”.

Esta garantía, es reconocida como un derecho fundamental en los artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, constituyendo, por tanto, un atributo del debido proceso y una garantía judicial de orden público.

Lo anterior, si bien nos introduce en la jerarquía del derecho en referencia, no lo define, y es por ello que se hace necesario señalar que el mismo consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario, esto es, por el juez que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento, de allí que el artículo 26 constitucional imponga al Estado la obligación de garantizar “...una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita...” (Resaltado de esta Corte).

Interesa en este orden de ideas destacar, que en no pocas oportunidades se ha afirmado que el Juez Natural es aquel predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, estima esta Corte que el derecho al Juez Natural no tiene un sentido meramente formal, o de simple cobertura legal, sino que implica unas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia. El Juez Natural es, en definitiva, el apto para juzgar en la especialidad a que se refiere su constitución como órgano administrador de justicia, esto es, el especialista en el área jurisdiccional donde vaya a ejercer su función; que no necesariamente ha de ser una, pues por razones de organización del Poder Judicial y del Sistema de Administración de Justicia, se atribuyen en muchos casos a un solo Juez el conocimiento de varias materias.

Este Juez Natural ha de satisfacer una serie de características que ya en varias oportunidades la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal ha precisado, a saber: i) su creación debe encontrarse apoyada en una norma jurídica; ii) debe estar investido de autoridad para ejercer la función jurisdiccional, con anterioridad al hecho litigioso; iii) no debe tratarse de un órgano especial o excepcional instaurado para el conocimiento del caso; iv) su composición como órgano jurisdiccional debe estar determinada en la Ley, y efectuada conforme al procedimiento legalmente establecido.

Así las cosas, debe asumirse entonces que el derecho al Juez Natural se verá lesionado -en general- en los casos en que un órgano inadecuado sea el que efectúe el pronunciamiento en determinada causa, es decir, cada vez que decida un asunto que no concierna a la especialidad que le es propia, independientemente del contenido sustancial de los fallos que de él emanen; una decisión que sustituya de tal manera al Juez Natural constituye una infracción constitucional de orden público.


B. De la desconcentración judicial y de la justicia como “hecho democrático”

El artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece:

“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.

En esos términos, se consagra -entre otros valores- el concepto de justicia como hecho democrático, lo cual debe interpretarse en el sentido de que la misma, entendida como la función social que ejercen los componentes de la organización judicial del país, debe administrarse desde los niveles inferiores del conjunto de órganos a quienes les está atribuido el conocimiento de las distintas materias, en sus correspondientes instancias, esto es tanto como acercar las instituciones a quienes se ven afectados por ellas. Ello aparece íntimamente vinculado con el principio de desconcentración de la justicia, el cual implica la regionalización del cumplimiento o prestación de la función jurisdiccional, esto es, elevar la justicia a los niveles territoriales y espaciales inferiores en el ámbito de su competencia, a objeto de que la causa sea sustanciada, conocida y decidida por el Juez que conozca de las materias afines con ella, y que sólo llegue a esta Corte -en todo caso- para la revisión del fallo que hubiere recaído, si fuere procedente.

La intención del constituyente es, si se quiere, evidente, en el sentido de evitar concentrar en un sólo órgano del sistema de justicia el conocimiento de un número indeterminado de causas, sobre la única base de criterios no objetivos o meramente orgánicos, sin sopesar el contenido y naturaleza de la pretensión, y su mejor relación o afinidad con las materias propias del conocimiento que constituye la especialidad de otros tribunales.

Por tanto, y en los términos expuestos, con el objeto de unificar el criterio en cuanto a la relación de empleo público, se ratifica el criterio sostenido en sentencia N° 2263 de fecha 20 de diciembre de 2000, emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, en la cual se estableció que el tribunal competente para conocer de las causas en las que se discuta la terminación de una relación de empleo público, era el Tribunal de Carrera Administrativa, actualmente Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y el procedimiento aplicable, el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De acuerdo a lo antes expuesto, al estar la querellante solicitando la nulidad de un acto emanado de la Procuraduría General de la República, mediante el cual se le “obligó a renunciar” del cargo de Analista de Personal V, que desempeñaba en ese organismo, se evidencia una relación funcionarial, cuyo conocimiento a tenor de los razonamientos antes reproducidos, correspondería al Tribunal de la Carrera Administrativa.

Ahora bien, recientemente entró en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en G.O. N° 37.482 del 11 de julio de 2002, advirtiendo esta Corte que en sus Disposiciones Transitorias se evidencia la eliminación del Tribunal de la Carrera Administrativa y la constitución de los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo como tribunales funcionariales; por lo que adaptando el criterio jurisprudencial de nuestro Máximo Tribunal (Vid. Sentencias N° 01113 de fecha 18 de septiembre de 2002 y N° 02263 de fecha 20 de diciembre de 2000, ambas de la Sala Político Administrativa), a la mencionada Ley, se concluye que al versar el presente asunto sobre la terminación de una relación de empleo público, la presente causa debe ser conocida por un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por las razones que anteceden, estima esta Corte que no obstante el acto cuestionado emanó de la Procuraduría General de la República, y aun cuando los funcionarios de este último hayan quedado excluidos de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tal como lo expresara el a quo y, asimismo, dispongan de un estatuto propio, este es, el Estatuto de Personal de la Procuraduría General de la República (Ver G.O. de fecha 3 de abril de 2002), se trata, en definitiva, de relaciones de empleo público, a las que resulta Juez Natural, en los términos expuestos, los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo del la Región Capital, y su Alzada, en caso de interponerse sobre el fallo definitivo el correspondiente recurso de apelación, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, estima esta Corte pertinente advertir que la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo no se circunscribe exclusivamente a las relaciones de empleo público establecidas en la primera parte del artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, excluyéndose de su ámbito de conocimiento las excepciones establecidas en el parágrafo único del mismo artículo, las cuales sólo se aplican al ámbito de aplicación de la Ley como tal y no al criterio absoluto atributivo de competencia de los mencionados Juzgados.

En virtud de lo anterior, esta Corte observa, atendiendo a los tipos de actos que se impugnan, y al órgano del cual emanan, que prima facie le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa funcionarial, específicamente a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, conocer de la impugnación de los actos emanados de las autoridades de la Procuraduría General de la República.

Ahora bien, en atención a lo anterior expuesto, estima esta Corte que no es competente para conocer de la querella interpuesta en el presente caso, y por ello, siendo este órgano jurisdiccional el segundo en declarar su incompetencia para conocer del presente caso, resulta forzoso remitir las presentes actuaciones a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que se configura el supuesto previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que esa Sala determine cual es el órgano jurisdiccional competente para conocer de la presente querella, de conformidad con lo establecido en el numeral 21 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.


V
DECISIÓN

Por las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

1. INCOMPETENTE para conocer y decidir la querella ejercida ante el Juzgado Distribuidor Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 9 de octubre de 2002, por la ciudadana SONIA COROMOTO CAMACHO SILVA, asistida por la abogada JANETTE ELVIRA SUCRE DELLÁN, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, en consecuencia,
2. SE SOLICITA la regulación de competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; en consecuencia, SE ORDENA remitir el expediente a la referida Sala.



Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.


Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ________________________________ ( ) días del mes de ______________________ de dos mil dos (2002). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.




El Presidente,



PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA


Los Magistrados



CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.



LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente






La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ









Exp. N° 02-2181.-
AMRC / ypb.-