MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N° 02-1944
- I -
NARRATIVA
En fecha 17 de septiembre de 2002, se dio por recibido en esta Corte oficio Nº 1143 de fecha 22 de julio de ese mismo año, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la querella ejercida por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, inscritas en el Inpreabogado bajo los números Nº 63.995 y 56.459, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ, titular de la cédula de identidad Nº 5.756.729, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.
Dicha remisión se efectuó a los fines de conocer en consulta la sentencia dictada por dicho Tribunal en fecha 2 de mayo de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella ejercida.
El 19 de septiembre de 2002, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que esta Corte dicte la decisión correspondiente.
El 21 de octubre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Reconstituida la Corte por la incorporación del Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B, se ratificó la ponencia del magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio del expediente, pasa la Corte a dictar sentencia con base a las siguientes consideraciones:
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
Las apoderadas judiciales de la parte recurrente expusieron en su escrito los siguientes alegatos:
Que su representado se desempeñaba como Jefe de Archivo I adscrito al Archivo General del Estado Trujillo, hasta el 26 de enero de 2001, cuando a través de un Oficio s/n, emanado del Secretario General de Gobierno del Estado Trujillo, se le notificó el “cese de sus funciones” del cargo que venia ocupando en la referida dependencia, debido a la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001 y el Registro de Asignación de Cargos de la referida Gobernación.
Que al no incluir a su mandante en la Ley de Presupuesto del año 2001 y de Registro de Asignación de Cargos, sin señalarle las causas, parámetros o criterios de exclusión, se le quebrantó el derecho a la defensa y al debido proceso, lo que pone en evidencia que “…la Gobernación del Estado Trujillo actuó con presidencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, que por demás lo condujo a un estado de absoluta indefensión…”.
Que, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo establece la forma en debe ser llevada a cabo la destitución de los funcionarios, la cual debe ser realizada por el mismo funcionario a quien le corresponde hacer el nombramiento o por órgano del cual se hizo éste, previo estudio del expediente con indicación expresa de la causal o de las causales en que se apoye la medida. Así, señala el accionante que, la autoridad competente para efectuar los nombramientos y en consecuencia las destituciones, es el Poder Ejecutivo Estadal (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado que el Secretario General de Gobierno (ente emisor de acto) hubiese actuado por delegación, “…debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia pues todo órgano para actuar válidamente en derecho debe poseer capacidad limitada en una materia y en un ámbito territorio especifico, no existiendo potestades indefinidas, imprecisas, limitadas o implícitas…”.
Asimismo señaló la parte accionante que, el referido oficio vulnera el derecho a ser notificado, pues todo acto administrativo de carácter particular que afecte derechos, o intereses legítimos, personales directos, debe ser notificado conforme a los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de la simple lectura del acto administrativo impugnado se constata que la Gobernación del Estado Trujillo omitió los mencionados requisitos, siendo tal notificación defectuosa e ineficaz.
En el petitorio del libelo de la demanda solicitó, la nulidad absoluta de la Circular s/n de fecha 26 de enero de 2001 emanada de la Gobernación del Estado Trujillo, por medio de la cual se le “destituye” del cargo de Jefe de Archivo I que venía desempeñando en la Administración Pública Estatal y en consecuencia, “…se ordene su reincorporación a dicho cargo o a otro de igual o similar jerarquía, con el pago de las remuneraciones y demás conceptos dejados de percibir hasta la efectiva reincorporación…”.
Como acción subsidiaria, “y sólo en el supuesto negado que el Tribunal declare Sin Lugar el Recurso de Nulidad por ilegalidad interpuesto, demandamos (...) el pago de las prestaciones sociales y los intereses de mora que le corresponden desde la fecha de su destitución, a tenor de lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela concatenado con el artículo 259 eiusdem”.
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
Mediante sentencia de fecha 2 de mayo de 2002, el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL, declaró CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por las apoderadas judiciales del ciudadano LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ. Para ello razono de la siguiente manera:
Que, el “… Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, regula casi todo el procedimiento de Reorganización el cual requiere entre otras cosas, de un INFORME TÉCNICO Y DE UN INFORME DE JUSTIFICACIÓN, dependiendo de cuales de las causales de justificación sea utilizada (…) lo que no se aprecia en el caso de autos, por cuanto no fue remitido el Expediente Administrativo, ni se acompañaron a los autos, falta u omisión ésta que obra en contra de la Administración en los actos sancionatorios y en consecuencia este juzgador presume, conforme pauta el artículo 1399 del Código Civil, que en la formación del acto destitutorio, hubo prescindencia total y absoluta de procedimiento lo que aunado a que el acto administrativo de destitución, tiene la condición de CIRCULAR, hace presumir igualmente, que le fue violado el debido proceso ( sic)” .
En este sentido, el Tribunal señaló que, “… Es de hacer notar que el acto de Destitución del recurrente, es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos; en efecto violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, simplemente porque no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, configurándose la nulidad absoluta (…) bien por violación expresa de normas constitucionales y legales, bien por su ausencia total y absoluta de procedimiento; pero además, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del Estado, conforme pauta la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por consiguiente el acto administrativo contenido en la CIRCULAR S/N, DE FECHA 26/01/01, es nulo de nulidad absoluta, al ser dictado por funcionario incompetente para ello como lo es (…), en su condición de Secretario General de Gobierno del Estado Trujillo, quien ni siquiera alegó actuar por Delegación de Funciones o Firma del Gobernador del Estado Trujillo (sic) ”.
Asimismo el Tribunal de la causa observó que, “… el funcionario autor del acto administrativo incurrió en FALSO SUPUESTO DE DERECHO, por pretender que un funcionario nombrado con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Nº 60, concretamente ingresado el 14 de febrero de 1989, se le podía aplicar el artículo 10 de un Decreto que lo habilitó para organizar su Despacho, incluso ingresando nuevo personal, pero no la autorizó para destituir a los ya nombrados, en forma lineal y retroactiva sobre la base del salario actual devengado por el JEFE DE ARCHIVO I, o quien ejerza sus funciones y así se decide…”.
Finalmente, concluyó el referido Tribunal que, como consecuencia de la incompetencia, ausencia absoluta de procedimiento e ilegalidad del objeto, así como la desviación y abuso de poder, configurándose el vicio en la causa y finalidad del acto administrativo, “… se declara la NULIDAD del acto administrativo de destitución del recurrente (…) , por lo cual se ordena reincorporarlo a su cargo de JEFE DE ARCHIVO I, o a otro de igual o superior jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano (…) y se ordena se le cancele al recurrente LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual fuera ilegalmente destituido u otro de superior jerarquía (sic)”.
- II -
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Con respecto al desistimiento planteado, observa esta Corte que resulta imposible aplicar la normativa prevista en el artículo 162 de la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, puesto que, ésta se dirige a los casos en que no se formalice la apelación, y visto que en el caso de autos no se ejerció apelación alguna sino que se remitió el expediente en virtud de consulta, pasa esta Corte a decidir al respecto, para lo cual observa:
El A quo declaró CON LUGAR el recurso de nulidad planteado, contra el Oficio s/n de la Secretaria General de Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual se procede a notificarle al ciudadano Luis Alberto Ávila Núñez el “cese de sus funciones” del cargo de Jefe de Archivo I debido a su no incorporación en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001 y el Registro de Asignación del Cargo de la referida entidad.
Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual se transcribe a continuación:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”
Ahora bien, el artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa:
El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo al Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen –en los términos del Texto Constitucional- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podrían subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Pero esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Y al respecto observa que, el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.
En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.
Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el articulo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Esta Corte con base a lo antes mencionado, declara procedente la consulta planteada por el A quo y en consecuencia entra a conocer de la misma, estimando prudente hacer las siguientes consideraciones:
Al tratar el caso de autos, es necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria, al respecto estima necesario reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: CARMEN LUISA ALBARRACÍN vs ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO MIRANDA) señaló lo siguiente:
“… la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...)
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.”
Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cual de la dos debía agotar el querellante para poder acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estado, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.
En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa.
Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: JUANA GONZÁLEZ HERNÁNDEZ) afirmó lo siguiente:
“… el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”.
No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como Ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso bajo examen el artículo 93 eiusdem, conforme al cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuesto los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”. En virtud de lo anterior, a pesar de que el querellante no estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, sí requería agotar la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo expuesto ut supra y de conformidad con los fallos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte de fecha 27 de marzo de 2001, (Caso: MARIBEL MERCEDES LAYA) y de fecha 26 de abril del mismo año, (Caso: ANTONIO ALVES MOREIRA), respectivamente. De esta forma, dado que tales recursos no fueron ejercidos, el A quo debió declarar inadmisible el recurso interpuesto, y no haber entrado a conocer del fondo del asunto, a tenor de lo previsto en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.
Por lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para este órgano jurisdiccional revocar el fallo sometido a consulta y, en consecuencia, declara INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ.
-III-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, REVOCA el fallo consultado y en consecuencia declara, INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.
Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil dos 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE
MAGISTRADOS:
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
CÉSAR J HERÁNDEZ B.
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EXP. N° 02-1944
JCAB/ LBI.
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