MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE: N° 02-1985 -I- NARRATIVA En fecha 19 de septiembre de 2002, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 1262 de fecha 13 de agosto de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el presente expediente contentivo de la querella interpuesta por las abogadas Naila Y. Marín C., y Martha B. González T., inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana ELENA PERDOMO DE BENCOMO, titular de la cédula de identidad N° 5.766.094, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO. Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta a que se refiere el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 1° de abril de 2002, que declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 24 de agosto de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. En fecha 25 de agosto de 2002, se pasó el presente expediente al Magistrado Ponente. Reconstituida la Corte por la incorporación del Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., se ratificó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA que con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizado el estudio del presente expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA Las apoderadas judiciales de la querellante sostuvieron en su escrito lo siguiente: Que su representada prestó servicio a las órdenes de la Administración Pública como Trabajador Social. Que no es funcionaria de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa. Que en fecha 31 de enero de 2001, la querellante fue notificada de la “destitución” del cargo de carrera que venía desempeñando, sin embargo el acto de “destitución” no señala las razones de hecho y de derecho que tuvo la Gobernación para destituirla. Que “…su mandante fue omitida de la Ley de Presupuesto 2001 (costos) y del Registro de Asignación de Cargos, sin conocer las causas, parámetros o criterios de exclusión; situación ésta que según los dichos de la propia Administración generó la aplicación del artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, transgrediendo el derecho a la defensa y al debido proceso (artículo 49 eiusdem), es decir, la Gobernación del Estado Trujillo actuó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, que por demás la condujo a un estado de absoluta indefensión…”. Que “…en el supuesto negado de que los fundamentos de derecho invocados por la Administración Pública Estadal, guardasen relación alguna con los hechos; los mismos no deben privar sobre la Ley especial que rige la materia, a saber: Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, Ley de Carrera Administrativa Nacional y menos aún violar derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”. Que los actos emanados de la Administración deben cumplir con ciertas conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…en el caso in comento, el acto impugnado es inmotivado, adolece de la expresión suscinta de los hechos, de las razones que originaron la destitución y los fundamentos utilizados no se corresponden con la decisión; es decir con las causales de destitución taxativamente indicadas en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo transgrediendo los artículos 9, 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”. Que el acto impugnado vulnera el derecho a ser notificado, ya que todo acto administrativo de carácter particular que incida sobre los derechos, o intereses legítimos personales y directos de los funcionarios públicos, deben ser notificados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que de la lectura del acto impugnado se puede constatar que la Administración Pública Estadal se extralimitó en el ejercicio de sus poderes ya que el acto de “destitución” fue dictado sin mediar procedimiento alguno, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, señalaron que el acto en cuestión es absolutamente nulo por ser de ilegal ejecución, de conformidad con lo establecido en el ordinal 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, además que para el momento en que fue “destituida”, ésta gozaba de inamovilidad funcionarial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 458 de la Ley Orgánica del Trabajo. Que el acto administrativo impugnado transgrede los artículos 25, 26, 49, 87, 89, 93, 257 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 6, 15, 74 y 77 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo; 9, 19 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; 121, 131 y 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que solicitaron se declare la nulidad absoluta por ilegalidad del acto administrativo de fecha 31 de enero de 2001, suscrito por el Director de Recursos Humanos, adscrito a la Gobernación del Estado Trujillo, “…mediante el cual fue destituida del cargo de Técnico en Trabajo Social III que venía desempeñando para la Administración Pública Estadal y en consecuencia ordene la reincorporación al cargo para el cual fue designada o a otro de igual o similar jerarquía, con el pago de las demás remuneraciones y demás conceptos dejados de percibir hasta la efectiva reincorporación, así como la corrección monetaria, puesto que dichos emolumentos deben cancelarse con valores actualizados a la fecha de la ejecución de la sentencia definitivamente firme”. DEL FALLO CONSULTADO El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la querella interpuesta. Para ello razonó de la siguiente manera: Que “…los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, regulan casi todo el procedimiento de reorganización, el cual requiere entre otras cosas, de un Informe Técnico y de un Informe de Justificación, dependiendo de cuál de las causales de Reorganización sea la utilizada, Reajuste Presupuestario, Limitaciones Financieras, Modificación de los Servicios o Cambios en la Organización Administrativa y alguna de estas causales requieren de ambos informes, lo que no se aprecia en el caso de autos, por cuanto no fue remitido expediente administrativo, por lo que este Tribunal debe presumir que no hubo reorganización administrativa y así se decide”. Que el acto de “destitución” de la funcionaria recurrente violó el derecho al debido proceso y al derecho a la asistencia jurídica, ya que no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto violándose lo dispuesto en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, configurándose así la nulidad absoluta del acto, bien por violación expresa de normas constitucionales y legales o por ausencia absoluta de procedimiento. En tal sentido agregó que el acto administrativo impugnado es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado por funcionario incompetente para ello, como lo es el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Trujillo, “…quien a pesar de haber alegado actuar por órdenes del Gobernador del Estado, (éste último es) quien por mandato constitucional tiene sobre sí, la máxima dirección y administración del Estado como lo ordena el artículo 160 de nuestra Carta Magna…”. (Paréntesis de la Corte). A lo anterior agregó que no se trajo a los autos, prueba de la delegación de funciones o de firma, deber éste que le corresponde a la Administración. Que “…la Facultad de todo órgano legislativo no es libre, sino que está predeterminada por la Ley, así, cuando dicho ente, dictó la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, dictaminó en los artículos 68 y 69 la eliminación de ciertos institutos y Oficinas, como lo es por ejemplo el caso de COORDINACIÓN REGIONAL DE DESARROLLO COMUNAL, nada dijo sobre el personal, pero el Gobernador del Estado, en su célebre decreto 60 asumió para el Ejecutivo Regional, el patrimonio, cuentas y el activo y pasivo de dicha oficina y siendo el patrimonio una universalidad de bienes de contenido pecuniario, que tiene como centro de imputación normativa un sujeto determinado, es evidente que el Gobernador del Estado asumió para el Ejecutivo Regional los activos y pasivos que se generen de las relaciones laborales y estatutarias, ya que ellas, forman parte del patrimonio, en cuanto generadores de bienes de contenido pecuniario y tenía que ser así dado que de lo contrario, el Consejo Legislativo estaría Legislando fuera del principio de legalidad…”. Que en virtud del examen anteriormente realizado “…considera el Juzgador, que no requiere revisar el material fáctico o probatorio, por cuanto la contundencia de la incompetencia del funcionario autor del acto, junto a los vicios de nulidad por violación de normas legales y constitucionales imponen la declaratoria de nulidad del acto impugnado, sin ulterior análisis y así se decide…”. Finalmente, el A quo estimó que, “…como consecuencia de la incompetencia se declara la NULIDAD ABSOLUTA del Oficio S/N de fecha 31/ 01/01 contentivo del acto administrativo de destitución de la parte recurrente ELENA PERDOMO DE BENCOMO (…) ORDENANDO se le reincorpore a su cargo de TÉCNICO EN TRABAJO SOCIAL III o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Ejecutivo del Estado Trujillo y por vía de consecuencia se ordena pagarle a la recurrente los salarios dejados de percibir así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se la destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 31/01/01 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo y así se decide…”. -II- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta y, en tal sentido observa lo siguiente: El A quo declaró con lugar la querella ejercida por la ciudadana Elena Perdomo de Bencomo contra la Gobernación del Estado Trujillo, en virtud de su exclusión del cargo de Técnico en Trabajo Social III, debido a la extinción de la Dirección de Obras Públicas que se produjo como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, la cual estableció una reorganización administrativa de la referida entidad. Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual se transcribe a continuación: “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente” Ahora bien, el artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa: El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo al Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen –en los términos del Texto Constitucional- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes. Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podrían subir en consulta a los Tribunales Superiores. Pero esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario hacer referencia a la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Y al respecto observa que, el artículo 33 establece: “Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”. El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso. En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”. Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el articulo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios. Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal. Esta Corte con base a lo antes mencionado, declara procedente la consulta planteada por el A quo y en consecuencia entra a conocer de la misma, estimando prudente hacer las siguientes consideraciones: Al tratar el caso de autos, es necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte de la querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria, al respecto estima necesario reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: Carmen Luisa Albarracín vs Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar del Estado Miranda) señaló lo siguiente: “… la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...) Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación. Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.” Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cual de la dos debía agotar la querellante para poder acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estado, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito. En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa. Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: Juana González Hernández) afirmó lo siguiente: “… el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”. No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como Ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso bajo examen el artículo 93 eiusdem, conforme al cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuesto los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”. En virtud de lo anterior, a pesar de que la querellante no estaba obligada a agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, sí requería agotar la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo expuesto ut supra y de conformidad con los fallos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte de fecha 27 de marzo de 2001, (Caso: Maribel Mercedes Laya) y de fecha 26 de abril del mismo año, (Caso: Antonio Alves Moreira), respectivamente. De esta forma, dado que tales recursos no fueron ejercidos, el A quo debió declarar inadmisible el recurso interpuesto, y no haber entrado a conocer del fondo del asunto, a tenor de lo previsto en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara. Por lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para este órgano jurisdiccional revocar el fallo sometido a consulta y, en consecuencia, declara INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha González, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana Elena Perdomo de Bencomo. -III- DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, REVOCA el fallo consultado y en consecuencia declara INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha González, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana ELENA PERDOMO DE BENCOMO, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________( ) días del mes de _________________ del año dos mil dos (2002). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vice-Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente Magistrados: CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTINEZ EXP. Nº 02-1985 JCAB/g