MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.
El 14 de enero de 2002, se recibió en esta Corte Oficio N° 9895-01-5158 de fecha 19 de noviembre de 2001, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado WILLIAM ANTONIO MORALES, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 67.903, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano FRANKLIN SILVESTRE PARGAS AMARO, venezolano, mayor de edad, portador de la cédula de identidad N° 7.449.633, contra el acto administrativo s/N° del 13 de enero de 2000, emanado de la COMANDANCIA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA, por el cual se dio de “Baja con Carácter de Expulsión” al mencionado ciudadano del Ente recurrido.
Tal remisión se efectuó por haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada PATRICIA V. TORRES, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 57.284, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Lara, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 31 de julio de 2001, que declaró con lugar la querella interpuesta.
El 17 de enero de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ; fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 13 de febrero de 2002, se agregó a los autos el Escrito de Fundamentación a la Apelación presentado por la abogada MIRLA ÁLVAREZ, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 64.454 actuando con el carácter de Sustituta del Procurador del Estado Lara. En esa misma fecha se dio cuenta a la Corte.
El 27 de febrero de 2002, se abrió el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de las pruebas, el cual venció inútilmente el 7 de marzo de ese mismo año.
Mediante auto de fecha 12 de marzo de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el Acto de Informes.
En fecha 10 de abril de 2002, oportunidad fijada para que tuviera el Acto de Informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos de Informes. En la misma fecha la Corte dijo “Vistos”.
Por la ausencia temporal de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, se incorporó a esta Corte el Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., en su carácter de quinto Suplente, a quien se designó ponente.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
DE LA QUERELLA
En el escrito libelar presentado el 11 de agosto de 2000 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el apoderado judicial de la parte actora manifestó lo siguiente:
Que su representado se desempeñó como funcionario policial, con la jerarquía de Subinspector, al servicio de la Dirección de los Servicios Policiales del Estado Lara (F.F.A.P.P - Lara), desde el 1° de mayo de 1994 hasta el 13 de enero de 2000, fecha en la cual fue dado de “Baja con Carácter de Expulsión”.
Narra, que contra dicho acto interpuso recurso de Reconsideración y posteriormente, Recurso Jerárquico por ante el Gobernador del Estado Lara configurándose en ambos casos el silencio administrativo.
Manifiesta, que el acto sancionador presenta vicios de fondo y forma que lo hacen "nulo de nulidad absoluta", por cuanto la notificación a que se refiere el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no "contiene el texto íntegro del acto" ni tampoco indica ante que órgano debe interponerse las pruebas y defensas contra la falta que se le imputa, vulnerando así el derecho a la defensa de su representado.
Igualmente señala, que la comunicación que notificó a su mandante de la decisión de someterlo al "Consejo Disciplinario", violó los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Admirativos, así como el numeral 1 del artículo 68 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no ser practicada conforme a lo previsto en el artículo 73 de la referida Ley, y contener un lapso perentorio que le impidió preparar un escrito contentivo de su defensa por falta de tiempo.
Por otra parte arguye, que su mandante fue representado ante el mencionado "Consejo Disciplinario" por un funcionario desconocido, quien actuó a espaldas este y, sin estar facultado presentó un escrito de defensa "repleto de vicios" que -a su decir- lo hacen susceptible de anulación.
Alega, que el acto impugnado tampoco cumplió con los requisitos exigidos en los artículos 119 y 131 del Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, por no estar comprobada y determinada la falta imputada al querellante, esto es, "que haya sido él quien despojó a los detenidos de sus zapatos y otras pertenencias", motivo por el cual denuncia el vicio de falso supuesto.
Asimismo, manifiesta la violación del artículo 139 eiusdem, por cuanto -según narra- la referida sanción infringió el principio "nullum crimen, nulla poene sine lege previa", argumentando que la expulsión como sanción no está expresamente tipificada como falta en concreto y, que en el supuesto negado de que la dicha falta fuere procedente, la Administración no valoró los elementos probatorios contenidos en autos, razón por la cual debía declararse inexistente.
Por último, fundamenta el recurso propuesto en los artículos 25, 49, 139 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en los artículos 10, 12, 13, 22, 25, 93 y en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; asimismo en lo dispuesto en los artículos 119 y 139 literal b-6, del Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, vigente desde el 1° de julio de 1978, y en lo establecido en los artículos 19 al 23, ambos inclusive, de la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara.
Con base en lo antes expuesto, solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se le dio de “Baja con Carácter de Expulsión”, así como la cancelación de los salarios dejados de percibir desde la fecha en que fue destituido hasta su efectiva reincorporación.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 31 de julio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión de la siguiente manera:
“Este Tribunal observa que el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, es un cuerpo normativo interno de dicho organismo que establece sanciones disciplinarias aplicables a los integrantes de dicho ente, entre las cuales se encuentra: advertencia, amonestación, arresto simple, arresto severo, suspensión del cargo y expulsión (Vid. Artículo 129 y sgts.) sin que dicho Reglamento implique el desarrollo de lo dispuesto en ninguna Ley, es decir, el establecimiento de parámetros de aplicación de una Ley, por lo por que (…) este Reglamento no puede ser calificado como un Reglamento Ejecutivo o de Ejecución; sino que, al contrario, el mismo, al no ser de este tipo, necesariamente debe ser calificado como un Reglamento Independiente o Autónomo, es decir, aquel que es dictado por la Administración, por iniciativa propia, a los fines de autolimitarse en el ejercicio de sus potestades. Así se establece.
Ahora bien, por cuanto ese Reglamento contiene disposiciones que tipifican conductas como sanciones administrativas, algunas hasta privativas de libertad (arresto hasta por treinta días), sin que fundamente la misma en algún cuerpo legal que establezca las sanciones aplicables a los efectivos de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara; estableciendo, igualmente un procedimiento para aplicar dichas medidas, el cual no establece suficientes garantías para los posibles sujetos pasivos de dichas sanciones que les garantice el pleno ejercicio de los derechos constitucionales al debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia, por lo que necesariamente se debe concluir en que dicho Reglamento de Castigos Disciplinarios se encuentran afectadas de nulidad absoluta. Así se declara.
(…)
En base a las anteriores consideraciones, éste Tribunal considera que independientemente del vicio específico alegado en el caso de autos, dado que el acto administrativo contra el cual se recurre, necesariamente, también se encuentre afectado de nulidad absoluta , por estar basado en una normativa inconstitucional, y como es lógico, la acción incoada debe prosperar. Así se decide”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 13 de febrero de 2002, la abogada Mirla Álvarez, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador del Estado Lara, consignó Escrito de Fundamentación a la Apelación en el cual señala:
Que el pronunciamiento del Juzgado A quo se redujo a la reserva legal de la materia penal, y en consecuencia a la nulidad absoluta por inconstitucionalidad del cuerpo normativo en que se fundamenta el acto recurrido, esto es, el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara.
Sostiene, que los reglamentos comúnmente constituyen declaraciones escritas unilaterales de la Administración, creadoras de reglas de derecho de aplicación general, que tienen contenido normativo y están en un grupo inferior a la ley y, que una vez dictados, son de obligatorio cumplimiento, incluso para el órgano que los dictó.
Indica, el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara, puede incluirse en la categoría de reglamentos autónomos, los cuales -según afirma- la doctrina define como “aquellos dictados por la Administración sin sujeción a la existencia previa de una Ley, en el sentido de que no se desprende de estos el desarrollo del espíritu, propósito y razón de la misma; sino más bien, (…) devienen de la necesidad de organización interna de la propia Administración”.
Alega, que ante la ausencia de un texto normativo de rango legal, el referido reglamento no solo cubre transitoriamente el vacío legal producido por la “inercia legislativa”, sino que permite fijar un marco conductual (deberes y atribuciones) y régimen disciplinario a los funcionarios del Ente querellado.
Admite que, “aun cuando a luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de las consideraciones rigurosas de los instrumentos jurídicos, este Reglamento resultare inaplicable” deben valorarse elementos tales como: contexto de aplicación y fin último de la norma. Al respecto, hace una cita textual de la sentencia dictada el 26 de junio de 2001 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Por último, solicitó sea declarada con lugar la apelación pues, a su decir, resultaría imprudente y contrario a los principios de sana crítica, seguridad jurídica y correcta administración de justicia despojar a las Fuerzas Armadas y Policiales del Estado Lara de un instrumento normativo que establezca parámetros disciplinarios indispensables para el desenvolvimiento de dicha Institución.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representante de la Procuraduría General del Estado Lara contra la sentencia dictada en fecha 31 de julio de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Al respecto observa:
Señala la apelante, que el Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara es un reglamento autónomo, pues deriva únicamente de la necesidad de organización interna de la Administración, es decir, de la necesidad de establecer los deberes y atribuciones del personal del Ente querellado.
Por su parte, el Tribunal A quo desaplicó el referido cuerpo normativo de conformidad con lo previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que dicho Reglamento tipifica sanciones administrativas, algunas hasta privativas de libertad, sin que éstas se fundamenten en una ley que establezca las sanciones aplicables a los efectivos de las Fuerzas Policiales de la entidad estatal antes mencionada.
Sobre el particular, la Corte observa, que la doctrina administrativa es unánime al señalar que los reglamentos independientes son dictados por el poder ejecutivo en cualquiera de sus manifestaciones, en atención a una necesidad derivada del ejercicio de la función administrativa para colmar la falta de una norma dictada por el Legislativo, o en ocasiones, en virtud de los poderes discrecionales conferidos por la Constitución en materias específicas.
En efecto, en todos los casos en que el Poder Ejecutivo tiene conferidas atribuciones que puede ejercer con amplio margen de libertad, le es potestativo poner límites a sus propias facultades por medio de reglamentos independientes o autónomos.
No obstante lo anterior, esta Corte advierte, que los reglamentos tanto ejecutivos como independientes, ocupan en la jerarquía de las fuentes directas del derecho, un grado inferior a las leyes.
Consecuencialmente, puede afirmarse que ningún tipo de reglamento, cualquiera que fuere su vinculación con la ley, puede modificar a ésta última, y que los reglamentos autónomos, no son aptos para regular materias comprendidas en la reserva legal, como lo son el ejercicio de las garantías constitucionales y el establecimiento de penas.
Ahora bien, como antes se indicó, la apelación interpuesta por la representante judicial del Órgano Contralor del Estado Lara, se fundamenta exclusivamente en el presunto “vacío legal” del régimen disciplinario de los funcionarios policiales del Ente querellado, causado por la “inercia” de la Asamblea Legislativa correspondiente.
En este sentido, resulta oportuno señalar que si bien el Cuerpo Normativo desaplicado regula la actuación de la Administración al establecer un régimen disciplinario de las Fuerzas Policiales de la Gobernación querellada; existe un conjunto de materias cuya ordenación es exclusiva del legislador, entre las cuales destaca lo concerniente al ejercicio y límites de las garantías constitucionales.
Así, sucede por ejemplo con la materia relativa al establecimiento de penas, que por tratarse de un principio fundamental del Estado de Derecho, el mismo Texto Fundamental reserva a la Ley, entendida ésta en strictu sensu, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Precisamente, en el caso que nos ocupa, ese límite ha sido obviado por la Administración al establecer por vía reglamentaria sanciones como las contenidas en el artículo 27 del Reglamento de Castigos Disciplinarios de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado; usurpando de esta forma funciones exclusivas y excluyentes de la Asamblea Legislativa del Estado Lara.
Conforme al razonamiento anteriormente expuesto, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar sin lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial la Procuraduría General del Estado Lara y; en consecuencia, confirmar en todas y cada una de sus partes, el fallo dictado en fecha 31 de julio de 2001, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada PATRICIA V. TORRES, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador del Estado Lara, contra la sentencia de dictada el 31 de julio de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado William Antonio Morales, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano FRANKLIN SILVESTRE PARGAS AMARO, ya identificados, contra el acto administrativo s/N° del 13 de enero de 2000, emanado de la COMANDANCIA GENERAL DE LAS FUERZAS ARMADAS POLICIALES DEL ESTADO LARA, por el cual se dio de “Baja con Carácter de Expulsión” al mencionado ciudadano del Ente recurrido.
2. SE CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………………………. (…….) días del mes de ………………………………… de dos mil dos (2002). Año: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Los Magistrados,
CÉSAR J. HERNÁNDEZ
P O N E N T E
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
CJH/15
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