TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADO PONENTE: CESAR J. HERNANDEZ B.

Mediante Oficio N° 1058 de fecha 16 de abril de 2002, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por los abogados NERY JOSE FEBRES GONZALEZ, JUAN JOSE FLORES y HECTOR RAFAEL FEBRES GONZALEZ, inscritos en el INPREABOGADO bajo los N°s: 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos JESUS REINALDO VELASQUEZ, CESAR YABRUDEZ BALDIRIO, DIMAS AMARO MANCERA FARFAN, ELSA JOSEFINA GARCIA GASCON, MARIA ELENA GARCIA, CARLOS NOEL MARTINEZ, ELBA ZULAY MARTINEZ GONZALEZ, NUBIA MARGARITA CALDERON VICUÑA, YAJAIRA COROMOTO DAVILA VERA y MANUEL ENRIQUE IRIARTE GRIMAN, venezolanos, mayores de edad y titulares de las cédulas de identidad N°s: 4.034.468, 4.806.666, 3.551.895, 3.853.073, 5.034.051, 4.079.147, 5.523.885, 3.982.745, 4.352.648 y 5.220.366, contra los actos administrativos de retiro de que fueron objeto, emanados del Presidente de la Junta Liquidadora del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por la abogada MARIANELA RAMIREZ G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.975, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra el fallo dictado por el Tribunal antes mencionado en fecha 15 de enero de 2002, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

En fecha 14 de mayo de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 5 de junio del año en curso, la abogada Karley Gil Villegas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 57.823, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó Escrito de Fundamentación a la Apelación.

En fecha 11 de junio de 2002 comenzó la relación de la causa.

El 12 del mismo mes y año, los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la parte actora, consignaron Escrito de Contestación a la Apelación.

En fecha 25 de junio de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 3 de julio de este año.

El 9 del mes y año en curso, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, la Corte dejó constancia de que los apoderados judiciales de los querellantes, antes identificados, consignaron su respectivo escrito. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.

Por la ausencia temporal de la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, en fecha 14 de octubre de 2002, se incorporó a esta Corte el Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., en su carácter de quinto suplente, a quien se designó ponente.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir previas las consideraciones siguientes:

I
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 15 de enero de 2002, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

“(…) el fundamento legal que le sirvió de base es el Artículo 6°, Ordinal 3 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el numeral 1°, encabezamiento del artículo 2° del Decreto N° 3.061 del 26-11-1998 (…)Como se desprende del texto señalado, aunado este al contenido del Decreto N° 2.744 aludido, el Presidente de la Junta Liquidadora debería realizar un plan de egreso respecto a su personal, obviamente que el espíritu del legislador era el de respetar el derecho a la Estabilidad del agente que laborara en esa Institución a través de planes operativos para su egreso, pero al verificar los medios probatorios que cursan en autos no existe evidencia alguna que demuestren por parte de ese organismo que se haya cumplido con ese mandato legal.- Igualmente no fue aportado por el querellado (sic), para así ayudar al Sentenciador a esclarecer el presente juicio, razón por la cual sé limita la verificación (sic) de la actitud de la Administración, a los alegatos de los querellantes, a las pruebas aportadas y los alegatos expuestos por la Sustituta del Procurador General de la República.- (…)Ahora bien, la decisión objeto de esta controversia es la extinción del vínculo laboral con la Administración, pero sin embargo no existe prueba en autos, que se haya cumplido con el procedimiento legalmente previsto para el egreso de los funcionarios, ello como se mencionó es un acto perfectamente reglado en sus fases constitutivas y siendo una actividad reglada no puede la Administración decidir a su arbitrio ni omitir el procedimiento conforme al cual ha de remover y de retirar al funcionario, (…) de modo pues que en este caso se vulneró el procedimiento propio de la fase constitutiva del acto de remoción y posterior retiro, incurriendo la Administración en excesos y vicios que afectan a los actos impugnados en su esencia y forma, o sea en la validez del mismo, en consecuencia los actos son nulos de nulidad absoluta, a tenor de los ordinales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide. Declarado nulo los actos (…) declara procedente la reincorporación a los cargos que venían desempeñando los querellantes o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración para el cual reúnan los requisitos. Así mismo (…) acuerda el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la definitiva reincorporación al cargo, los cuales serán cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado (…) (sic)

II
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 5 de junio de 2002, la abogada KARLEY GIL VILLEGAS, antes identificada, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó Escrito de Fundamentación a la Apelación, en el cual señaló:

Que el motivo que justificó la extinción de la prestación del servicio de los querellantes al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se encuentra en una disposición contenida en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la supresión y liquidación del mencionado Instituto. Que esa era la única vía para que antes del 31 de diciembre de 1999 quedara derogada la Ley del Seguro Social y su Reglamento.

Argumenta la parte apelante, que a los querellantes no se les vulneró el derecho del funcionario por cuanto no se estaba aplicando la mencionada Ley, sino que se trata de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, y que, aunado a lo anterior, cualquier procedimiento implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional por vía legal, lo que atentaba e iba en contra del lapso previsto para tal fin.

Indica la Sustituta del Procurador General de la República, que el Juez de instancia al momento de aplicar el derecho, debió trasladarse al momento en que sucedió el hecho de retiro “24/02/99”, cuando se encontraba vigente el Decreto 2.744 y acogerlo por vía de excepción, pues –afirma- al haberlo ignorado incurrió en violación de la Ley y procuró la inmotivación del fallo; afirma, que se aplicó el derecho pero erróneamente, lo que hace nula la sentencia de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.

Continúa señalando la apelante, que su representado, esto es, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, actuó apegado al principio de la legalidad de acuerdo con lo establecido en los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que en virtud de lo expuesto, rechaza categóricamente la declaratoria de nulidad absoluta de los actos administrativos objeto de la controversia, por cuanto las decisiones de retirar a los querellantes por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se tomaron –a su decir- en ejercicio del mandato conferido al Instituto con el Decreto 2.744 de fecha 23 de agosto de 1998.

III
DE LA CONTESTACION A LA APELACIÓN

En fecha 12 de junio de 2002, los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la parte actora, consignaron Escrito de Contestación a la Apelación, en el cual expresaron lo siguiente:
Que es evidente que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales al retirar a sus representados de la Administración Pública, violó su estabilidad laboral consagrada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, en el cual se establece que los funcionarios de carrera gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos.

Indican los apoderados actores, que los actos administrativos mediante los cuales la Junta Liquidadora del I.V.S.S procedió a retirar de la Administración Pública a sus representados, a su decir, carece de motivación, pues no se indican los motivos y razones por los cuales procedieron a retirar a esos funcionarios públicos con más de 10 años de servicio, como está establecido en el artículo 69, parágrafo 2, de la Ley de Carrera Administrativa.

Que la Sustituta del Procurador General de la República en su escrito de Fundamentación de la apelación, se limitó única y exclusivamente a señalar que el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 15 de enero de 2002, dictó sentencia declarando con lugar la querella interpuesta, por considerar que se vulneró el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento.

Expresan, que a pesar del argumento esgrimido por la formalizante, la Junta Liquidadora del Ente accionado no cumplió con sus obligaciones que le impone a segunda parte del artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, es decir, que incurrió en flagrante violación de dicho artículo, pues –afirma- basó su decisión de retirar de la Administración Pública a los funcionarios adscritos a ese Instituto.

Finalmente, expresan los apoderados actores, que los actos administrativos impugnados son nulos de nulidad absoluta de conformidad con el contenido del artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual solicitan se confirme la sentencia del Tribunal A quo.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General de la República y, a tal efecto, observa:

Alega la parte apelante en su escrito de Fundamentación de la apelación, que el motivo que justificó la extinción de la prestación del servicio de los querellantes al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se encuentra en una disposición contenida en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la supresión y liquidación del mencionado Instituto, y que esa era la única vía para que antes del 31 de diciembre de 1999 quedara derogada la Ley del Seguro Social y su Reglamento. Que el fallo apelado es inmotivado, por cuanto –a su decir- no expresó los motivos de hecho y de derecho de tal decisión, lo que hace nula la sentencia de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.

Expresó el A quo, que de la documentación cursante a los autos no se desprendía elemento probatorio alguno que demostrase que el Organismo hubiese dado cumplimiento al mandato del Decreto 2.744, para realizar un plan de egresos del personal a los fines de garantizar el derecho a la estabilidad de los funcionarios que laboraran en dicho Instituto. Que no existía prueba en autos que demostrase el cumplimiento del procedimiento legalmente previsto para el egreso de un funcionario público de carrera, por lo que, en consecuencia, el acto administrativo de retiro resultaba nulo de nulidad absoluta.

Al respecto, debe señalar esta Corte, que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral estableció la creación de un nuevo sistema, a los fines de garantizar a los habitantes de la República el derecho constitucional a la Seguridad Social, a cuyos efectos se dictaron los Decretos N°s: 2.744 y 3.061 de fechas 23 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, respectivamente, publicados en las Gacetas Oficiales N°s: 36.557 y 36.592 de fechas 9 de octubre y 30 de noviembre de 1998. Que el objeto de dichos Decretos que ordenan la supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, cuya decisión recayó en una Junta Liquidadora integrada por tres miembros, designados por el Presidente de la República; uno de ellos con el carácter de Presidente, el cual tendría entre sus competencias la de liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

En este sentido, el artículo 2 del Decreto N° 3.061 antes citado estableció:

“El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora deberán cumplir y hacer cumplir, además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744, con rango y fuerza de ley… el Plan de transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República,… de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo:
1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S; (…) (Subrayado de la Corte).

Del artículo parcialmente transcrito, se desprende, que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, estaba en la obligación de elaborar un “plan de egresos” a los fines de retirar al personal del Instituto, aspecto que luego de analizadas las actas que conforman el expediente, no se evidenció que la Junta Liquidadora hubiese elaborado dicho plan de egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, requisito éste fundamental para demostrar y justificar la actuación de la Administración.

Ahora bien, aunado al hecho de que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no dio cumplimiento a lo establecido en el Decreto N° 2.744 del 23 de septiembre de 1998 antes mencionado, se advierte que el Decreto N° 2.744 fue derogado por mandato expreso de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Integral los cuales establecen:

“Artículo 63. El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales creado conforme a la Ley del Seguro Social (…) continuará siendo un instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto y dependiente del Fisco Nacional (…)
Artículo 64. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo,… dictará un decreto, con vigencia a partir del 1° de enero del año 2000, que servirá de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa…”

De la norma antes transcrita se evidencia, sin lugar a dudas la intención del legislador para mantener la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, adaptándolo mediante un proceso de reconversión, al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral.

Conforme a lo antes expuesto y visto que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no fue suprimido ni liquidado, y en aras al derecho a la estabilidad prevista para los funcionarios públicos de carrera establecido en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, esta Corte considera ajustado a derecho lo decidido por el Tribunal A quo; esto es, la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo de retiro que afectó a los querellantes, conforme lo previsto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

Observa esta Corte, que en el caso de autos se ha debido aplicar la reducción de personal para el retiro del funcionario, bien por modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa establecida en los artículos 53, numeral 2 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, 118 y 119 de su Reglamento General.
En este sentido, cabe señalar, que en sentencia de fecha 17 de abril de 2001 esta Corte señaló en un caso similar al de autos lo siguiente:

“…considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el posterior retiro.
(…)
En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad del funcionario público de carrera, estima esta Corte que debe ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios o cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo.
(…)
En el caso concreto el referido Instituto Autónomo, no actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de procedimiento y, en este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa (...)
Asimismo, el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en la norma antes transcrita, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional.
En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscaban derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, (…) que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa.”

En virtud de lo antes expuesto, y conforme el criterio antes transcrito, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, por lo que se confirma el fallo apelado en todas y cada una de sus partes. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada MARIANELA RAMIREZ G., actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 15 de enero de 2002, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los abogados NERY JOSE FEBRES GONZALEZ, JUAN JOSE FLORES y HECTOR RAFAEL FEBRES GONZALEZ, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos JESUS REINALDO VELASQUEZ, CESAR YABRUDEZ BALDIRIO, DIMAS AMARO MANCERA FARFAN, ELSA JOSEFINA GARCIA GASCON, MARIA ELENA GARCIA, CARLOS NOEL MARTINEZ, ELBA ZULAY MARTINEZ GONZALEZ, NUBIA MARGARITA CALDERON VICUÑA, YAJAIRA COROMOTO DAVILA VERA y MANUEL ENRIQUE IRIARTE GRIMAN, antes identificados, contra los actos administrativos de retiro de que fueron objeto, emanados del Presidente de la Junta Liquidadora del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES.

2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor).

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Los Magistrados,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA

CESAR J. HERNANDEZ B.
Ponente

La Secretaria

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

Exp. 02-27484
CJH/02