Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 00-23012
En fecha 6 de abril de 2000, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 00-0246 de fecha 4 de abril de 2000, anexo al cual el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo la querella funcionarial interpuesta por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.702, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ALCIRO JOSÉ MIRANDA ASCANIO, titular de la Cédula de Identidad N° 1.726.789, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 425 de fecha 3 de junio de 1999, suscrito por el ciudadano Víctor Manuel Hernández Rojas, en su condición de SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual fue destituido del cargo de Licenciado I, adscrito a la División de Andragogía de la Dirección General de Educación de la referida Gobernación.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, en su carácter de autos, contra la sentencia dictada en fecha 27 de marzo de 2000, por el referido Juzgado, mediante la cual se declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 11 de abril de 2000, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado Carlos Enrique Mouriño Vaquero.
En fecha 12 de abril de 2000, el abogado Casto Muñoz, en su carácter de apoderado judicial del querellante, interpuso escrito de fundamentación de la apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
El apoderado judicial del ciudadano Alciro José Miranda Ascanio, interpuso escrito contentivo de querella funcionarial, mediante el cual expuso los siguientes argumentos:
Que mediante la Resolución N° 425, de fecha 3 de junio de 1999, el querellante fue destituido del cargo que venía ejerciendo en la Dirección General de Educación de dicha Gobernación.
Que la Resolución no señala la fecha, ni el número de Oficio, ni el auto en el cual la Dirección General de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Miranda, llevó a cabo la apertura de la averiguación administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda.
Que se observa claramente de autos que ciertamente no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuanto a que no se dejó constancia de la imposibilidad de efectuar la notificación personal, ya que alega el querellante que ésta nunca se llevó a cabo.
Que “(…) la destitución está basada en un FALSO SUPUESTO y la violación al procedimiento legalmente establecido, en un acto de desviación de poder, INMOTIVACIÓN, en silencio de pruebas e interpretación errada del derecho, el desconocimiento al debido proceso, en consecuencia, concluir con un acto de justicia y aplicar la legalidad, por lo que, debe inexorablemente conducir a que se le reconozcan sus derechos a la estabilidad (…)”. (Mayúsculas del querellante).
Que “El acto administrativo (…) está viciado de absoluta ilegalidad, por pretender fundamentarlo, la autoridad que lo dicta en hechos inexistentes o falsos, es decir, sin bases fácticas, incurriendo en falso supuesto, consideraciones, supuestos de hechos y de derecho, que al no quedar demostrado en autos, ni en el expediente disciplinario previo, ninguno de los supuestos invocados por el Legislador en la norma infringida, hace recaer en el caso de autos, consecuencias jurídicas no aplicables, al caso concreto objeto de análisis”.
Que “(…) al quedar justificadas las inasistencias los días 9, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26 y 17 de noviembre de 1998, a través del documento público administrativo suscrito por la Directora de Apoyo a las Sub-regiones dirigido a la Lic. Haymara Marrero, Directora de Recursos Humanos, desvirtúo de pleno derecho las inasistencias injustificadas, por lo que la decisión se basó en hechos falsos o falsos supuestos, de ahí, la inaplicabilidad de la norma en que se basó la destitución (…)”.
Que el acto impugnado se encuentra viciado de ilegalidad, “(…) pues motivó erradamente, la interpretación de los hechos y a los fundamentos legales en los cuales se apoya, por lo tanto, cuando desconoció el documento público administrativo recurrido no está justificado, pues no se han acreditado las circunstancias verdaderas de los hechos que tomó en cuenta la Gobernación para destituir a mi representado, ya que con el señalado documento de fecha 11 de diciembre de 1998, ni siquiera había justificación para abrir el procedimiento disciplinario”.
Que el viciado acto conculcó los numerales 1, 2 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 40 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos comprendidos desde el 171 al 179 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, por adolecer el acto de incompetencia manifiesta por invasión de funciones, y nulo de nulidad absoluta por subsumirse en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que “(…) el Secretario General de Gobierno al actuar debió hacer indicación expresa del acto de delegación, si fuese el caso, señalando su número y fecha, pero mal podía hacerlo, para el caso que nos ocupa, y para el caso que existiese, la convertiría en anulable, al no haber hecho la indicación señalada el Secretario General de Gobierno; tal como se evidencia del Oficio de destitución de fecha 3 de junio de 1999, N° 425”.
Que el acto administrativo contradice lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 116 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, al omitir el contenido que debe llevar la notificación de los actos administrativos.
Que el acto impugnado, violó el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el mismo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues se omitió la normativa vigente de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, la Ley de Carrera Administrativa, la Ley Orgánica de Educación y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Finalmente, solicitó “(…) el restablecimiento de la situación jurídica violada (…); es decir, su normalización efectiva al cargo del cual fue ilegítimamente destituido, condenando a la Gobernación del Estado Miranda al reenganche de mi representado (…), en el cargo de Profesor 40 horas, Licenciado I, en el Estado Miranda; (…) que se condene a la Gobernación del Estado Miranda, por los daños y perjuicios materiales y morales causados por la culpa y responsabilidad al privar ilegal e injustamente de su cargo o empleo; daños y perjuicios estos que son equivalentes patrimoniales a todos los sueldos, bonificaciones, emolumentos, remuneraciones que ha dejado de percibir desde el momento de su destitución, es decir el 3 de junio de 1999, hasta la reincorporación legítima a su cargo (…); la condena en costas a la Gobernación del Estado Miranda (…)”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 27 de marzo de 2000, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
Que “Según afirma el apoderado del querellante en el escrito libelar, éste interpuso recurso de reconsideración en fecha quince (15) de julio de 1999, conforme lo establece el artículo 17 del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda. Ahora bien, revisados como han sido los recaudos acompañados al escrito recursorio y de los antecedentes administrativos, se evidencia que no consta a los mismos prueba alguna de que se haya realizado tal actuación. En virtud de ello, este Tribunal lo declara inadmisible, conforme lo previsto en el numeral 4 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo previsto en el numeral 5 del artículo 84 eiusdem”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 12 de abril de 2000, el recurrente interpuso escrito de fundamentación de la apelación, de conformidad con el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual expuso lo siguiente:
Que “(…) vistos los recaudos acompañados al libelo, se evidencia el escrito dirigido a la Junta de Apelaciones de la Gobernación del Estado Miranda, esto es, la vía conciliatoria que exige la Ley de Carrera Administrativa como equivalente al agotamiento de la vía administrativa, de ahí, que el argumento que utilizó el Tribunal a quo, carece de fundamento legal (…)”.
Que “(…) la decisión de fecha 27 de marzo de 2000, se basó para declarar la inadmisibilidad; en efecto, visto el agotamiento del recurso de reconsideración, (…) conduce a declarar, nula la decisión apelada, por una parte, pero, por otra parte, de no haberse agotado el recurso de reconsideración, el mismo no es de obligatorio cumplimiento como requisito de admisibilidad, ya que en estas querellas funcionariales, en vía administrativa, sólo se exige el agotamiento de la vía conciliatoria, cuando en los Entes, existen y funcionan la Junta de Avenimiento, como lo estableció la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996”.
Que “(…) la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, para poder intentar válidamente acciones por ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa no constituye un antejuicio obligatorio, no es un presupuesto”.
Que “(…) la gestión (conciliatoria) significa ´la tramitación destinada a propiciar una solución al conflicto planteado´ mas no la consagración de un procedimiento vinculante o de un silencio administrativo negativo. No se trata de una vía recursoria administrativa, tal como está prevista en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino de una conciliación consagrada en una Ley especial, la Ley de Carrera Administrativa, aplicable a los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública. Se trata de una relación endógena de la Administración en la cual la conciliación viene a ser un paliativo, mas no una solución definitiva y obligatoria al conflicto de intereses planteados”.
Que “En cuanto a los requisitos de admisibilidad de un recurso contencioso de nulidad, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia prevé la necesidad de agotamiento de la vía administrativa (artículo 124, ordinal 2°), entonces, por argumento a contrario, al no constituir la gestión conciliatoria una vía recursoria administrativa, no puede considerarse su falta de agotamiento como un presupuesto procesal de la acción”.
Que “Tampoco es posible equiparar la gestión conciliatoria con la gestión administrativa (los recursos contra el acto administrativo), prevista en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y esencialmente, porque el dictamen de la Junta de Avenimiento no siendo vinculante, no constituye decisión firme que cause estado y, por ende, no es recurrible en vía contenciosa”.
Que “La omisión de la Administración en cumplir con el deber legal de constituir la Junta de Avenimiento, no puede resultar en la pérdida o disminución del derecho del funcionario de acceso a la vía contencioso administrativa para obtener una decisión imperativa acerca del derecho controvertido, por cuanto a la Administración no le es dable obtener un beneficio del incumplimiento de la Ley”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de decidir esta Corte, observa:
Vista la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 27 de marzo de 2000, mediante la cual se declaró la inadmisibilidad de la acción, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el numeral 5 del artículo 84 eiusdem, entra esta Corte a determinar si efectivamente el fallo del a quo se encuentra ajustado a derecho o no.
En tal sentido, expone el recurrente en su escrito de fundamentación de la apelación que no siendo la gestión conciliatoria una vía administrativa, no pudo considerarse su falta de agotamiento como un presupuesto procesal de la acción para declarar la inadmisibilidad de la misma, aunado a que como consta en autos, dicha vía fue agotada.
En tal sentido, esta Alzada estima necesario reiterar las diferencias existentes entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y la vía administrativa y, al respecto esta Corte, en fecha 21 de diciembre de 2001, en el caso Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda, señaló que:
“(…) la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (…).
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie y, a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de estas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”.
Así, visto que la vía administrativa es diferente de la gestión conciliatoria, este Juzgador debe precisar cuál es la que en este caso debía agotar previamente el querellante, para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Al respecto, cabe acotar que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes sobre la materia, puesto que éstas por ser Leyes especiales que regulan el ámbito funcionarial, contienen en el aspecto sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, la cual se aplica supletoriamente en dicho ámbito y rationae temporis al caso de marras.
En este sentido, siendo que el aquí querellante era funcionario al servicio de la Gobernación del Estado Miranda, resulta aplicable la Ley de Carrera Administrativa de dicho Estado, la cual en su artículo 42 establece que “El servidor que se considere afectado por una medida disciplinaria de destitución, suspensión o de cualquier otra índole aplicada en su contra y una vez agotada la gestión conciliatoria prevista en el Título VI (…)”. (Negrillas de esta Corte).
En virtud de ello, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la presente causa el querellante estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y, tal y como consta a los folios 18 al 21 del expediente, así lo efectuó.
De tal manera que, al haber el querellante agotado la vía conciliatoria por ante la denominada Junta de Apelaciones de dicho Estado, tal como lo exige la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, entendido éste como un requisito formal exigido por la Ley previo a la vía jurisdiccional, observa esta Corte que ciertamente el a quo no resolvió la presente causa ajustada a derecho, ya que de los autos que conforman el presente expediente, consta el escrito dirigido a la Junta de Apelaciones por la parte actora.
Con base a las consideraciones previas, debe esta Corte declarar con lugar la apelación interpuesta por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Alciro José Miranda Ascanio, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 27 de marzo de 2000, mediante la cual se declaró la inadmisibilidad de la querella funcionarial interpuesta, revoca el referido fallo y, ordena al a quo se pronuncie sobre la admisibilidad de la presente querella y de ser el caso la sustancie en primera instancia, en aras del principio de la doble instancia. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado Casto Martín Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.072, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ALCIRO JOSÉ MIRANDA ASCANIO, titular de la cédula de identidad N° 1.726.789, contra la sentencia de fecha 27 de marzo de 2000, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la representación judicial del prenombrado ciudadano, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 425 de fecha 3 de junio de 1999, suscrito por el ciudadano Víctor Manuel Hernández Rojas, en su condición de SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual fue destituido del cargo de Licenciado I, adscrito a la División de Andragogía de la Dirección General de Educación de la referida Gobernación.
2.- REVOCA el fallo de fecha 27 de marzo de 2000, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible la querella ejercida.
3.- ORDENA al a quo se pronuncie sobre la admisibilidad de la presente querella y de ser el caso la sustancie en primera instancia, en aras del principio de la doble instancia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ (_____) días del mes de _______________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/gect
Exp. N° 00-23012
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