TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio N° 0491-01 de fecha 16 de febrero de 2001, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por los abogados AURA RINCON DE KASSAR y JOSÉ S. DE GOVEIA CADENAS, inscritos en el INPREABOGADO bajo los N°s: 1.871 y 49.092, respectivamente, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano RICARDO LARREAL, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 7.786.540, contra el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución N° 001234 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado del Presidente de la Junta Liquidadora del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por la abogada AGUSTINA ORDAZ MARIN, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 23.162, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra el fallo dictado por el Tribunal antes mencionado en fecha 11 de agosto de 2000, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

En fecha 6 de marzo de 2001 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 28 de marzo de 2001 comenzó la relación de la causa y en esa misma fecha el abogado CARLOS PONTE, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 57.373, actuando con el carácter de Sustituto del Procurador General de la República, consignó escrito de Fundamentación a la Apelación.

Mediante diligencia del 1 de noviembre de 2001, la abogada Aura Rincón de Kassar, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte actora, solicitó la continuación de la causa.

Por auto de fecha 6 del mismo mes y año, esta Corte ordenó la continuación de la causa de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, y en consecuencia, se fijó el primer día de despacho siguiente a la notificación de la Procuradora General de la República para que tuviera lugar el Acto de Informes.

El 24 de abril de 2002, la abogada Aura Rincón de Kassar, antes identificada, solicitó la remisión de un nuevo oficio a la Procuradora General de la República, a los fines de la continuación de la causa.

En fecha 18 de junio de 2002 se libró el Oficio N° 02-2761, a la Procuradora General de la República, el cual fue recibido el 1° de agosto del mismo año.

El 24 de septiembre del año en curso, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, la Corte dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir previas las consideraciones siguientes:

I
DEL FALLO APELADO

En fecha 11 de agosto de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

“(…) el fundamento legal que le sirvió de base al ente querellado para tomar la decisión, es el Artículo 6°, Ordinal 3 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el Numeral 1°, encabezamiento del Artículo 2° del Decreto N° 3.061 del 26 de noviembre de 1998 (…)Se desprende del texto señalado, aunado este al contenido del Decreto N° 2.744 tantas veces mencionado que, el Presidente de la Junta Liquidadora deberá realizar ‘un plan de egreso respecto a su personal’, obviamente que, el espíritu del legislador era el de respetar el derecho a la estabilidad del personal que labora en el ente querellado, plan de egreso que debe ser operativo.- No obstante, al analizar exhaustivamente los medios probatorios que cursan en autos se constata que no existe evidencia alguna que demuestre que el ente recurrido haya cumplido con el mandato legal.- Igualmente se evidenció que el ente querellado no aportó documento alguno que le permita al Tribunal a determinar (sic) si existió procedimiento legal exigido en tales casos, en razón de lo cual, el Sentenciador se limita a la verificación de la actitud asumida por la Administración, en el acto de contestación del libelo, en cuanto a los alegatos de la querellante, a las pruebas aportadas por la Administración, todo lo cual conlleva al Tribunal a desestimar los alegatos expuestos por la Sustituta del Procurador General de la República, por cuanto no se ajustan al ordenamiento jurídico vigente que rige el status del funcionario público de carrera.- (…)La decisión objeto de esta controversia es la extinción del vínculo laboral con la Administración, pero no existiendo prueba alguna en autos que demuestre que haya cumplido con el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para el egreso de un funcionario de carrera, acto perfectamente reglado, en fases consecutivas y siendo así, no puede bajo ningún concepto, la Administración decidir a su arbitrio ni omitir procedimiento alguno, que conforme a los cuales decide remover o retirar a un funcionario, (…) en consecuencia el Tribunal declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución N° 001234 del 23 de febrero de 1999 (…)Declarada la nulidad del acto … se ordena la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración para el cual reúna los requisitos con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado.- Se niegan los demás pedimentos por indeterminados.- (sic)

II
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 28 de marzo de 2001, el abogado CARLOS PONTE, actuando con el carácter de Sustituto del Procurador General de la República, consignó escrito de Fundamentación a la Apelación, en el cual señaló:

Que la estabilidad regulada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa es la garantía de la cual gozan los funcionarios de carrera en el desempeño de sus cargos y que –a su decir- sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en esa Ley, que se encuentran establecidos en su artículo 53, que en términos generales son, por renuncia escrita del funcionario; por reducción de personal; por invalidez; por jubilación de conformidad con la Ley y por destitución.

Indica, que los motivos antes mencionados son los que extinguen la relación funcionarial, la cual –afirma- es diferente a la relación laboral y que al confundirlos se incurre en el vicio de aplicar normas de naturaleza laboral a actos de naturaleza administrativa que se regulan por las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.

Argumenta, que de acuerdo con el artículo 62 de la Ley antes mencionada, solamente en los casos de destitución cabe la posibilidad de aplicar un procedimiento para elaborar el expediente mediante el cual el funcionario demostrara que fue despedido injustificadamente, y que, por cuanto el funcionario fue despedido no se aplicó procedimiento alguno para dar por terminada la prestación del servicio a la Administración Pública.

Que el motivo que justificó la extinción de la prestación del servicio del querellante al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se encuentra en una disposición contenida en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la supresión y liquidación del mencionado Instituto, por tanto estima que al querellante no se le violó el debido proceso.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General de la República y, a tal efecto, observa:

Alega la apelante, que los motivos contemplados en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, como causales de retiro, son los que extinguen la relación funcionarial, la cual –afirma- es diferente a la relación laboral y que al confundirlos se incurre en el vicio de aplicar normas de naturaleza laboral a los actos de naturaleza administrativa que se regulan por las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.

Indica, igualmente, que de acuerdo con el artículo 62 de la Ley antes mencionada, solamente en los casos de destitución cabe la posibilidad de aplicar un procedimiento para elaborar el expediente mediante el cual “el funcionario demostrara que fue despedido injustificadamente y por cuanto el querellante no fue despedido no se aplicó procedimiento alguno para dar por terminada la prestación del servicio a la Administración Pública”. Así mismo expresó, que el motivo que justificó la extinción de la prestación del servicio del querellante al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se encuentra en una disposición contenida en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la supresión y liquidación del mencionado Instituto, por tanto estima que al querellante no se le violó el debido proceso.

Expresó el A quo, que de la documentación cursante a los autos no se desprendía elemento probatorio alguno que demostrase que el Organismo hubiese dado cumplimiento al mandato del Decreto 2.744, para realizar un plan de egresos del personal a los fines de garantizar el derecho a la estabilidad de los funcionarios que laboraran en dicho Instituto. Que no existía prueba en autos que demostrase el cumplimiento del procedimiento legalmente previsto para el egreso de un funcionario público de carrera, por lo que, en consecuencia, el acto administrativo de retiro resultaba nulo de nulidad absoluta.

Al respecto, debe señalar esta Corte, que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral estableció la creación de un nuevo sistema, a los fines de garantizar a los habitantes de la República el derecho constitucional a la Seguridad Social, a cuyos efectos se dictaron los Decretos N°s: 2.744 y 3.061 de fechas 23 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, respectivamente, publicados en las Gacetas Oficiales N°s: 36.557 y 36.592 de fechas 9 de octubre y 30 de noviembre de 1998. Que el objeto de dichos Decretos que ordenan la supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, cuya decisión recayó en una Junta Liquidadora integrada por tres miembros, designados por el Presidente de la República; uno de ellos con el carácter de Presidente, el cual tendría entre sus competencias la de liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

En este sentido, el artículo 2 del Decreto N° 3.061 antes citado estableció:

“El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora deberán cumplir y hacer cumplir, además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744, con rango y fuerza de ley… el Plan de transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República,… de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo:
1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S; (…) (Subrayado de la Corte).

Del artículo parcialmente transcrito, se desprende, que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, estaba en la obligación de elaborar un “plan de egresos” a los fines de retirar al personal del Instituto, aspecto que luego de analizadas las actas que conforman el expediente, no se evidenció que la Junta Liquidadora hubiese elaborado dicho plan de egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, requisito éste fundamental para demostrar y justificar la actuación de la Administración.

Ahora bien, aunado al hecho de que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no dio cumplimiento a lo establecido en el Decreto N° 2.744 del 23 de septiembre de 1998 antes mencionado, se advierte que el Decreto N° 2.744 fue derogado por mandato expreso de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Integral los cuales establecen:

“Artículo 63. El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales creado conforme a la Ley del Seguro Social … continuará siendo un instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto y dependiente del Fisco Nacional (…)
Artículo 64. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo,… dictará un decreto, con vigencia a partir del 1° de enero del año 2000, que servirá de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa…”

De la norma antes transcrita se evidencia, sin lugar a dudas la intención del legislador para mantener la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, adaptándolo mediante un proceso de reconversión, al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral.

Conforme a lo antes expuesto y visto que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no fue suprimido ni liquidado, y en aras al derecho a la estabilidad prevista para los funcionarios públicos de carrera establecido en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, esta Corte considera ajustado a derecho lo decidido por el Tribunal A quo; esto es, la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo de retiro que afectó al querellante conforme lo previsto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

Observa esta Corte, que en el caso de autos se ha debido aplicar la reducción de personal para el retiro del funcionario, bien por modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa establecida en los artículos 53, numeral 2 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, 118 y 119 de su Reglamento General.

En este sentido, cabe señalar, que en sentencia de fecha 17 de abril de 2001 esta Corte señaló en un caso similar al de autos lo siguiente:

“…considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el posterior retiro.
(…)
En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad del funcionario público de carrera, estima esta Corte que debe ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios o cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo.
(…)
En el caso concreto el referido Instituto Autónomo, no actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de procedimiento y, en este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa (...)
Asimismo, el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en la norma antes transcrita, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional.
En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscaban derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, (…) que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa.”

En virtud de lo antes expuesto, y conforme el criterio antes transcrito, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Sustituta del Procurador General de la República, por lo que se confirma el fallo apelado en todas y cada una de sus partes. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada AGUSTINA ORDAZ MARIN, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 11 de agosto de 2000, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los abogados AURA RINCON DE KASSAR y JOSÉ S. DE GOVEIA CADENAS, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano RICARDO LARREAL, todos identificados, contra el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución N° 001234 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado del Presidente de la Junta Liquidadora del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES.

2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor).

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

Exp. 01-24579
EMO/02