MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
EXP. N° 01-25975
I
El 4 de septiembre de 2002, se recibió en esta Corte Oficio N° 02-1646 de fecha 21 de agosto de 2002, emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano JOSÉ LUIS BETANCOURT R., cédula de identidad N° 4.636.777, en su carácter de Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE GANADEROS DE VENEZUELA (FEDENAGA), asistido por los abogados EDGAR DARIO NUÑEZ ALCÁNTARA y LIGMAR LANDAETA DE GILLY, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 14.006 y 19.730, respectivamente, contra la actuación del Presidente del INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (IAN), tendientes a la dotación (adjudicación) de tierras ubicadas en la Zona del Sur del Lago de Maracaibo, Estado Zulia.
Tal remisión se efectuó, en virtud de la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 12 de agosto de 2002, que declaró a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo competente para conocer de las apelaciones interpuestas contra el fallo dictado en fecha 3 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior Primero Agrario, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.
El 10 de septiembre de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova.
En fecha 13 de septiembre de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Corte antes de decidir, hace las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
En fecha 1° de octubre de 2001, el ciudadano JOSÉ LUIS BETANCOURT R., en su carácter de Presidente de la FEDERACION NACIONAL DE GANADEROS DE VENEZUELA (FEDENAGA), asistido por los abogados Edgar Darío Núñez Alcántara y Ligmar Landaeta de Gilly, interpuso ante el Juzgado Superior Primero Agrario, acción de amparo constitucional contra la actuación del Presidente del INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (IAN), tendientes a la dotación (adjudicación) de tierras ubicadas en la Zona del Sur del Lago de Maracaibo, Estado Zulia.
El 3 de octubre de 2001, el Juzgado Superior Primero Agrario, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.
En fecha 5 de octubre de 2001, la abogada Ligmar Landaeta de Gilly, apoderada judicial de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela, apeló de la referida decisión.
El 10 de octubre de 2001, el ciudadano Javier Ricardo Urdaneta Villafañe, cédula de identidad N° 7.895.992, en su carácter de tercero interesado, asistido por la abogada Ligmar Landaeta de Gilly, apeló igualmente de la referida decisión.
En virtud de las apelaciones interpuestas, el Juzgado Superior Primero Agrario, admitió en un solo efecto dichas apelaciones y, ordenó remitir el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Mediante sentencia de fecha 27 de noviembre de 2001, esta Corte se declaró incompetente para conocer de las apelaciones interpuestas, por cuanto el presente caso comprende una acción ejercida en ocasión de derechos e intereses difusos y colectivos y, declinó la competencia a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
El 12 de agosto de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró que por cuanto en el presente caso, no mediaban intereses colectivos, el órgano jurisdiccional competente para conocer de las apelaciones interpuestas, era la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
III
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
El Presidente de la FEDERACIÓN NACIONAL DE GANADEROS DE VENEZUELA (FEDENAGA), fundamentó la pretensión de amparo constitucional en los siguientes términos:
Que la Federación de Ganaderos de Venezuela, tiene como objetivo la defensa de los derechos e intereses de todas las personas que se dedican a la actividad pecuaria en el país, en tal sentido, -consideró- tener cualidad para ejercer acciones destinadas a amparar los derechos e intereses colectivos de sus asociados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, razón por la que tiene derecho a obtener con prontitud la tutela de sus derechos e intereses.
Que en la defensa de intereses colectivos, pueden accionar aquellas personas jurídicas que agrupen sectores o grupos que se encuentren lesionados en sus derechos e intereses, siempre que obren en defensa de dicho segmento social, tal como lo estableció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 3 de junio de 2000.
Adujo que en fecha 8 de septiembre de 2001, el Instituto Agrario Nacional, procedió al otorgamiento de títulos de adjudicación (dotación) de tierras ubicadas al Sur del Lago de Maracaibo, a favor de personas calificadas presuntamente como beneficiarias de la Reforma Agraria.
Que el Instituto Agrario Nacional consideró las tierras que fueron adjudicadas, como de su propiedad, y por tal motivo, dispuso de las mismas.
Alegó que tal situación, produjo la reacción de los propietarios de las tierras afectadas, así como de aquellos que la ocupaban en forma pacífica e ininterrumpido por más de veinte años, poseyéndolas además productivamente, quienes no participaron en el proceso administrativo de dotación, el cual conllevo al otorgamiento de los aludidos títulos de adjudicación.
Que en virtud de dicha problemática, la referida Federación, solicitó a la ciudadana Luisa Romero, en su condición de Ministra de la Producción y del Comercio, que ordenase al Instituto Agrario Nacional paralizar las dotaciones de tierras en el Sur del Lago de Maracaibo, mientras se diese cumplimiento a los procesos en sede administrativa o jurisdiccional, si fuere el caso, en atención al derecho al debido proceso, derecho a la defensa y derecho a la propiedad.
Que sostuvo una reunión en la ciudad de Santa Bárbara del Estado Zulia, el 14 de septiembre de 2001, con el Directorio de FEDENAGA, y el ciudadano Efrén Andrade, en su momento Viceministro de Agricultura y Alimentación, frente a la amenaza del derecho de propiedad de los ganaderos.
Que en esa oportunidad se dieron respuestas públicas ante los medios de comunicación, advirtiendo al sector ganadero que las dotaciones seguirían, debido a que las tierras en cuestión, son “tierras públicas” propiedad del Instituto Agrario Nacional.
Así las cosas, denunció la violación del derecho al debido proceso previsto “en el numeral 3” (sic) del artículo 49 de la Constitución, pues, se inició un proceso de adjudicación de tierras, sin que se llevara a cabo la notificación de los propietarios de mejoras o bienechurías y ocupantes de las tierras, sin que tuviesen la oportunidad de presentar las defensas que consideraran pertinentes.
Igualmente denunció, la trasgresión del derecho a la defensa, consagrado en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución, debido a que nunca se tuvo conocimiento del procedimiento de adjudicación seguido por la Administración, ni las consideraciones del Instituto Agrario Nacional para emitir los actos administrativos que causaron la lesión de los derechos constitucionales denunciados.
Igualmente, alegó la violación del derecho a la propiedad privada, previsto en el artículo 115 de la Constitución, en virtud de la conducta del referido Instituto, que otorgó títulos de adjudicación sobre tierras propiedad de los ganaderos, lo cual configuró –a su entender- una vía de hecho, ya que incluso los procedimientos expropiatorios garantizan el derecho a la defensa de los administrados.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó se ordenara al Instituto Agrario Nacional, representado por el ciudadano Wilfredo Silva, en su carácter de Presidente del Instituto, suspender los procesos de otorgamientos de tierras que dicho Instituto señala como de su propiedad, ubicadas en el Estado Zulia, hasta tanto se realice el procedimiento administrativo destinado a determinar las ocupaciones y derechos que sobre los predios rústicos en referencia puedan existir, asimismo, como consecuencia de la suspensión de los procedimientos de adjudicación, se garantizara en caso de existir alguna persona que alegare derechos de posesión o de propiedad sobre los inmuebles cuya adjudicación se pretenda, el inicio de un procedimiento administrativo que permita el derecho a la defensa del tercero opositor y se implemente el debido proceso administrativo.
IV
DEL FALLO APELADO
En fecha 3 de octubre de 2001, el Juzgado Superior Primero Agrario, declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
Que la vía del amparo posee un carácter extraordinario ante la existencia de otros medios procesales, en el entendido que sólo pueda ser ejercido cuando se hayan agotado todos los medios procesales otorgados por las leyes, o cuando los mismos no resultan eficaces para la satisfacción de la situación denunciada como conculcada.
Afirmó que se aportó al proceso la información recabada a través de los medios impresos, sin traer más elementos probatorios, que hagan nacer la convicción en el Juzgador de la existencia indudable, tanto de los hechos como de los derechos denunciados como presuntamente violados.
Que la pretensión del justiciable se dirige a paralizar la entrega de adjudicaciones por parte del Instituto Agrario Nacional, no sólo en la Región del Sur del Lago en el Estado Zulia, sino, además, en otras que pudieran ocurrir en el territorio nacional.
Indicó que la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la Federación accionante, va dirigida a la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se adjudican las tierras, y siendo que la acción de amparo constitucional va dirigida al restablecimiento de la situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella, y no a obtener la nulidad de un acto administrativo, pues, el medio idóneo para tal fin, es el recurso contencioso administrativo de nulidad, razón por la que el a quo declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.
V
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 12 de agosto de 2002, declaró competente a este Órgano Jurisdiccional para conocer de las apelaciones interpuestas contra la decisión dictada en fecha 3 de octubre de 2000, por el Juzgado Superior Primero Agrario, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, fundamentando su decisión de la siguiente manera:
“(…) encuentra esta Sala que los derechos que la Federación accionante denuncia como presuntamente conculcados, a saber, el derecho a la defensa, al debido proceso y a la propiedad privada, no se identifican con bienes que son inseparables o inescindible de los derechos o intereses de todas aquellas personas que se dedican en Venezuela a la actividad agraria, ni aun de los derechos e intereses de los restantes miembros de la Federación accionante, por cuanto aquellos pueden ser perfectamente ejercidos y gozados por sus titulares (los presuntos agraviados) en forma exclusiva y excluyente, sin que ello afecte o impida de alguna manera el ejercicio de los mismos derechos por parte de las demás personas dedicadas a la actividad pecuaria en el país.
(…) al no denunciarse en el fallo sub júdice una situación que lesiona de manera directa, general e inmediata los derechos e intereses de todos aquellos particulares dedicados a la actividad pecuaria en Venezuela, sino sólo la existencia de un conjunto de actuaciones administrativas que presuntamente afecta los derechos e intereses de un determinado número de tales individuos, es forzoso concluir que la acción ejercida por la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela, tiene por objeto reclamar la tutela constitucional de derechos e intereses concretos, al ser posible la plena individualización de las personas que tienen su titularidad, esto es, aquellas personas que consideren afectado su derecho de propiedad sobre las tierras adjudicadas por el Instituto Agrario Nacional, el cual es perfectamente separable y escindible del derecho a la propiedad de los restantes ganaderos que integran a la Federación accionante o que sin serlo se dedican a tal actividad en el país. (…) la acción ejercida no persigue la tutela de los derechos o intereses colectivos de todas las personas que se dedican a la actividad pecuaria en Venezuela, ni siquiera de los derechos e intereses colectivos de todos los asociados a la Federación, sino específicamente, en virtud de la legitimación que le confiere para ello sus estatutos fundacionales, de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la propiedad de aquellas personas, miembros de la Federación, que supuestamente habrían visto conculcados tales derechos a propósito de las adjudicaciones de tierras realizadas por el Instituto Agrario Nacional, en el Estado Zulia. Así las cosas tratándose la causa bajo examen de una acción de amparo constitucional ejercida por una asociación civil con personalidad jurídica como la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela, en nombre y representación de alguno de sus integrantes por la presunta violación de derechos constitucionales en perjuicio de éstos, contra un órgano administrativo agrario, como el Instituto Agrario Nacional, considera esta Sala Constitucional que, conforme a lo establecido en los artículos 12, literal m, y 28 de la derogada Ley Orgánica de Procedimientos y Tribunales Agrarios, vigente para la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional, el Tribunal competente para conocer de la misma en primera instancia era el Juzgado Superior Primero Agrario, y que el Tribunal competente para conocer en segunda instancia es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para que esta Corte se pronuncie, entra a analizar como primer punto, su competencia para conocer acerca de las apelaciones interpuestas contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero Agrario, en fecha 3 de octubre de 2001, la cual fue declinada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 12 de agosto de 2002. Se observa lo siguiente:
En el presente caso, se interpuso acción de amparo constitucional contra la actuación del Presidente del Instituto Agrario Nacional, tendientes a la dotación (adjudicación) de tierras ubicadas en la Zona Sur del Lago de Maracaibo, Estado Zulia, a favor de personas calificadas como sujetos de Reforma Agraria.
Ello así, evidencia esta Corte, que en el presente caso nos encontramos ante actos dictados por un órgano agrario, a saber, el Instituto Agrario Nacional, en el cual se efectuaron adjudicaciones de tierras en virtud de la Reforma Agraria.
De tal manera, que corresponde a este Órgano Jurisdiccional, revisar su competencia para conocer el presente caso y, para ello observa que la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, bajo ponencia del Magistrado Francisco Carrasqueño López, mediante sentencia de fecha 12 de junio de 2002, caso: Juan Antonio Medina Camacho, se pronunció en torno a la competencia exclusiva de la jurisdicción especial agraria, conformada por los Tribunales de Primera Instancia Agrarios, los Juzgados Superiores Regionales Agrarios y la misma Sala Especial, determinando lo siguiente:
“Con el objeto de delimitar la competencia material de la Jurisdicción Agraria en función de la aplicación de la novísima Ley, esta Sala pasa de seguida a realizar el siguiente análisis con base en lo establecido en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en los artículos siguientes:
‘Artículo 166: La jurisdicción agraria estará integrada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales señalados en este Decreto Ley.
La Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, debido a la especialidad de la materia, conocerá no sólo de los recursos de casación, sino de los asuntos contenciosos administrativos que surjan con motivo de la aplicación del presente Decreto Ley, y a tal efecto, creará una Sala Especial Agraria.
La Ley que regirá al Tribunal Supremo de Justicia establecerá las atribuciones de la Sala de Casación Social, sin embargo, ésta ejercerá las atribuciones que el presente Decreto Ley le otorga desde su entrada en vigencia.’
El presente artículo establece la conformación de la Jurisdicción Agraria, integrada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, constituyendo a su vez, la Sala Especial Agraria de este Alto Tribunal y por los Tribunales de Primera Instancia Agraria, los cuales son los encargados de conocer todo lo referente a la materia agraria, regulada por el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; estableciendo la competencia específica de los Tribunales de Primera Instancia Agraria en el artículo 212 eiusdem, el cual establece textualmente:
‘Los juzgados de primera instancia agraria conocerán de las demandas entre particulares que se promuevan con ocasión de la actividad agraria, sobre los siguientes asuntos:
1.- Acciones declarativas, petitorias, reivindicatorias y posesorias en materia agraria.
2.- Deslinde judicial de predios rurales.
3.- Acciones relativas al uso, aprovechamiento, constitución de servidumbres y demás derechos reales, para fines agrarios.
4.- Acciones sucesorales sobre bienes afectos a la actividad agraria.
5.- Acciones derivadas del derecho de permanencia.
6.- Procedimientos de desocupación o desalojos de fundos.
7.- Acciones derivadas de perturbaciones o daños a la propiedad o posesión agraria.
8.- Acciones derivadas de contratos agrarios.
9.- Acciones de indemnización de daños y perjuicios derivados de la actividad agraria.
10.- Acciones originadas con ocasión a la constitución del patrimonio familiar agrario.
11.- Acciones derivadas de conflictos suscitados entre sociedades de usuarios, uniones de prestatarios, cooperativas y demás organizaciones de índole agraria.
12.- Acciones derivadas del crédito agrario.
13.- Acciones y controversias surgidas del uso, aprovechamiento, fomento y conservación de los recursos naturales renovables que determine la Ley.
14.- Acciones derivadas del uso común de las aguas de regadío y de las organizaciones de usuarios de las mismas.
15.- En general, todas las acciones y controversias entre particulares relacionados con la actividad agraria’.
Asimismo, establece el artículo 273 textualmente:
‘El Tribunal Supremo de Justicia por órgano de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura quedará encargado de crear y dotar los Juzgados de Primera Instancia en materia agraria que fueren necesarios para el eficiente ejercicio de la jurisdicción especial agraria, regulada en el presente Título. Dichos Tribunales conocerán exclusivamente de dicha competencia material.
Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios, además de conocer en alzada de los juicios ordinarios entre particulares en materia agraria, conocerán igualmente del contencioso administrativo y demandas contra los entes agrarios, de conformidad con lo establecido en el Capítulo II del presente Título.” (Negrillas de la Sala).
Del precedente citado se desprende que la Sala Especial Agraria, se pronunció acerca de las distintas competencias reguladas por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, con estricta aplicación del Principio de la Exclusividad Agraria, en razón de lo cual, las acciones que se intenten contra los actos emanados de los órganos competentes en materia agraria y, los actos que se dicten en este sentido, estarán sometidos al control de la jurisdicción contenciosa agraria, en consecuencia, la pretensión de amparo constitucional incoada de forma autónoma contra los actos administrativos dictados en tal ámbito, deberá conocerla el órgano jurisdiccional especial, esto es, la jurisdicción agraria.
Dicho criterio fue sentado por esta Corte en sentencia N° 2352 de fecha 2 de septiembre de 2002, caso: Agropecuaria Atacoso S.A., contra la Junta Liquidadora del Instituto Agrario Nacional y, ratificado mediante fallo N° 2706 del 3 de octubre de 2002, caso: Sociedad Agropecuaria Guasimales y el Perro C.A (AGUAPECA), contra el Instituto Agrario Nacional.
Ahora bien, en cuanto a los órganos dentro de la jurisdicción especial agraria, -competentes para conocer en primera instancia- cabe destacar que “Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia” de conformidad con lo previsto en los artículos 171 y 172 del Decreto de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que establecen lo siguiente:
“Artículo 171: Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:
1.- Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.
2.- La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.
Artículo 172: Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprende el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios.”
Aunado a lo anterior, es preciso señalar que el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 de fecha 13 de noviembre de 2001, en el artículo 199 establece:
“Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en el presente Decreto ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución y la leyes de la República, las siguientes:
1.- De los recursos de interpretación que sean interpuestos sobre normas contenidas en el presente Decreto Ley.
2.- De los recursos de casación en materia agraria.
3.- De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los Tribunales superiores contenciosos administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en el presente Decreto Ley.
4.- Cualquier otra competencia que las leyes le atribuyan.”
Ahora bien, visto que en el presente caso, el Juzgado Superior Primero Agrario conoció en primera instancia de la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con la norma transcrita supra, conocerá en consulta o en apelación la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.
Por lo tanto, ante la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y, siendo que las normas procesales son de aplicación inmediata, es por lo que este órgano jurisdiccional, se encuentra con la figura de la incompetencia sobrevenida, en consecuencia, y en aplicación del principio “perpetuatis iurisdictionis”, considera esta Corte forzoso declarar su incompetencia para conocer de las apelaciones interpuestas, con la finalidad de garantizar el eficiente ejercicio de la jurisdicción agraria, Así se declara.
Por lo antes expuesto, esta Corte considera pertinente declinar la competencia para conocer del asunto debatido en la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Con base en los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara:
1.- Se declara INCOMPETENTE para conocer las apelaciones interpuestas contra el fallo dictado en fecha 3 de octubre de 2001, por el Juzgado Superior Primero Agrario, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.
2.- DECLINA la competencia para conocer en la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Los Magistrados,
CÉSAR J. HERNÁNDEZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EXP. N° 01- 25975.-
AMRC/lbg.-
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