Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 02-27405 En fecha 29 de abril de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1192-02, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por el ciudadano JORGE LUIS GARCÍA AARÓN, titular de la cédula de identidad N° 6.225.274, asistido por el abogado Víctor Manuel Galbán Cedeño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.560, contra el acto de retiro contenido en la Resolución N° 001494 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificado el 23 de marzo de 1999 mediante Oficio N° 000594 de fecha 24 de febrero de 1999. Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oídas en ambos efectos, las apelaciones interpuestas por los abogados Karley Gil Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 57.823, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República y Julio César Márquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.548, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Jorge Luis García Aarón, antes identificado, contra la sentencia de fecha 26 de febrero de 2002, mediante la cual el prenombrado Tribunal, declaró con lugar la querella interpuesta. El 8 de mayo de 2002, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa. En fechas 16 y 30 de mayo de 2002, los apelantes presentaron sus respectivos escritos de fundamentación contra el fallo del a quo. Vencida la oportunidad para que tuviera lugar la contestación de las fundamentaciones a las apelaciones ejercidas, no se hizo uso de la misma. El 27 de junio de 2002, venció el lapso para la promoción de pruebas, sin que ninguna de las partes hiciera uso del mismo. En fecha 2 de julio de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes y transcurrida la oportunidad fijada para que tuviese lugar dicho acto, se dejó constancia de que únicamente la representación en juicio de la República presentó su respectivo escrito y se dijo “Vistos”. En fecha 26 de julio de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente. En virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, en razón de su ausencia temporal, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice-Presidente; y los Magistrados, César J. Hernández, Luisa Estella Morales Lamuño y Ana María Ruggeri Cova. Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO DE NULIDAD En fecha 20 de septiembre de 1999, el ciudadano Jorge Luis García Aarón, asistido por el abogado Víctor Manuel Galbán Cedeño, antes identificado, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el acto de retiro contenido en la Resolución N° 001494 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), notificado el 23 de marzo de 1999, mediante Oficio N° 000594 de fecha 24 de febrero de 1999, el cual fue reformado en fecha 21 de septiembre de 2000, fundamentando su pretensión en los siguientes argumentos: Que el querellante ingresó en fecha 10 de abril de 1987 a trabajar en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), desempeñando el cargo de Inspector de Higiene y Seguridad Industrial, adscrito a la Dirección de de Medicina del Trabajo de la Región Zuliana. Que desde el año 1995 comenzó a formar parte de la Junta Directiva del Sindicato Unión de Trabajadores del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (S.U.T.I.V.S.S.), ocupando el cargo de Secretario de Cultura y Propaganda. Que en fecha 23 de febrero de 1999, mediante Resolución N° 001494 se le retiró del cargo de Inspector de Seguridad Industrial, violando con esto lo establecido en el artículo 23 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con los artículos 449 y 451 de la Ley Orgánica del Trabajo. Que en fecha 9 de marzo de 1999, la Inspectoría del Trabajo notificó al representante del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en la Región Zuliana, del inicio del proceso eleccionario del Sindicato al que pertenecía el recurrente, en total desconocimiento de la Resolución ya dictada en su contra. Que el retiro viola la inamovilidad laboral de que gozaba el actor, en razón de su condición de miembro de la Junta Directiva de un Sindicato. Que el 14 de abril de 1999, se realizó el proceso eleccionario del Sindicato Unión de Trabajadores del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (S.U.T.I.V.S.S.), en el cual fue postulado a pesar de encontrarse en conocimiento del retiro del cual había sido objeto, obteniendo el cargo de Secretario General del mencionado Sindicato. Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales con el acto de retiro, violó los artículos 85 y 91 de la Constitución de la República de Venezuela (vigente para la fecha), ya que no se tomó en cuenta su condición de miembro de un Sindicato en el momento de su retiro. Que los actos emitidos por un órgano de la Administración Pública deben cumplir con la normativa que regula su actividad y de no ser así esos actos deben ser anulados por prescindencia del procedimiento para ser ejecutados. Que en fecha 24 marzo de 1999, se presentó por ante la Junta de Avenimiento del Instituto la solicitud de conciliación, con la finalidad de que se pronunciara sobre la violación a los derecho a la estabilidad y a la inamovilidad de que gozaba el funcionario, sin obtener pronunciamiento alguno de parte de la misma. Que por último solicitó se ordenara su reincorporación física al cargo y se declare la nulidad del acto administrativo de retiro. Aunado a lo anterior, en la reforma del libelo el recurrente solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo de retiro y, como consecuencia de lo anterior, se ordenara su reincorporación al cargo que venía desempeñando; se respetara su investidura de Dirigente Sindical; se le cancelaran los sueldos dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con todos los beneficios y aumentos que por Ley, Decretos, Resoluciones y Contratos se hayan suscitado en el transcurso del juicio, así como los bonos vacacionales, aguinaldos y/o las utilidades que le correspondan por haber sido retirado ilegalmente. II DEL FALLO APELADO El Tribunal de la Carrera Administrativa declaró con lugar la querella interpuesta y previo a tal pronunciamiento, el Juez a quo efectuó las siguientes consideraciones: Que el objeto principal del presente recurso lo constituye el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución N° 001494, emanada de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Que el ordenamiento legal en materia funcionarial, exige el cumplimiento de formalidades determinadas para la manifestación del acto, como así lo prevé el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa y las disposiciones de su Reglamento General. Que la referida normativa legal es de carácter esencial, al momento de dictar los actos de remoción y retiro de un funcionario de carrera y la omisión del cumplimiento cabal de la normativa pautada, conlleva la nulidad absoluta de dichos actos administrativos, en aras de la garantía al debido proceso y el derecho a la estabilidad. Que de conformidad con el fundamento legal que sirvió de base al acto administrativo de retiro, el Presidente y la Junta Liquidadora del referido Organismo, tenían el deber de realizar un plan operativo de egreso del personal, mediante el cual se respete el derecho a la estabilidad de los funcionarios, mandato legal este que no fue cumplido por el ente querellado. Que no fue aportado por el querellado, el expediente administrativo que pudiera haber ayudado al sentenciador a esclarecer los hechos, por lo que tuvo que limitarse a los alegatos del querellante y a las pruebas por él aportadas, así como a los alegatos expuestos por la Sustituta del Procurador General de la República. Que no existe prueba alguna en autos que demuestre que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, haya cumplido con el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para el egreso de un funcionario de carrera, siendo que es un acto perfectamente reglado en fases consecutivas y que la Administración no puede decidir a su arbitrio, ni omitir procedimiento alguno para remover o retirar a un funcionario. Que en el presente caso, se vulneró el procedimiento propio de la fase constitutiva del acto de remoción y posterior retiro, incurriendo la Administración en excesos y vicios que afectan en su esencia la validez del acto impugnado, motivo por el cual el mismo se encuentra viciado de nulidad absoluta. Que se hace especial referencia al hecho de que el recurrente en su escrito libelar, específicamente en el petitum, manifiesta como única pretensión de la presente causa la nulidad del acto administrativo impugnado y se ordene su reincorporación física al cargo, por lo que se limitará el sentenciador a otorgarle los elementos correspondientes a su petición de fondo, de conformidad con las reglas procesales que no le permiten extralimitarse, por lo que con el fin de restablecer la situación jurídica infringida, se ordenó la reincorporación al cargo que el querellante venía desempeñando o a otro de igual o similar jerarquía y remuneración para el cual reúna los requisitos. III DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En la oportunidad legal correspondiente, los apelantes procedieron a fundamentar los recursos interpuestos contra el fallo del Juez a quo, en los siguientes términos: I.- En fecha 16 de mayo de 2002, el abogado Julio César Márquez, en su carácter de autos, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos: Que el a quo en su decisión estableció que en vista de que el querellante en su escrito libelar estableció como única pretensión la nulidad del acto administrativo, se limitó a otorgar sólo lo pedido. Que jurisprudencialmente se ha establecido que declarar la nulidad de un acto administrativo consiste en borrar del mundo jurídico la existencia del acto, con lo cual debe “retrotraerse” la situación al momento en que emanó el acto, lo que implica colocar al funcionario en las mismas condiciones que tenía para el momento de su ilegal retiro. Que el a quo cometió un error que lo coloca en el supuesto del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, denominado por la doctrina silencio de pruebas, ya que el sentenciador no tomó en cuenta la reforma del libelo de la demanda, donde se solicitó la reincorporación al cargo, el respeto a su investidura como miembro de un Sindicato y lo atinente a la cancelación de los sueldos dejados de percibir. Que el juzgador de la primera instancia no valoró el contenido de todas y cada una de las actas que conforman el presente expediente, lo que lo condujo a tomar una decisión incompleta que no se corresponde con la realidad. II.- En fecha 30 de mayo de 2002, la representación en juicio de la República presentó su respectivo escrito de fundamentación a la apelación ejercida, con base en los siguientes fundamentos: Que el Instituto debía quedar suprimido y liquidado, razón por la cual no había tiempo suficiente para llevar a cabo el procedimiento con apego a la normativa de la Ley de Carrera Administrativa. Que no hubo arbitrariedad en la decisión de retirar al querellante, por cuanto se trató de una medida tomada en ejercicio del mandato conferido al Instituto por el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.199 de fecha 30 de diciembre de 1997. Que el prenombrado Decreto fue dictado con la finalidad de ejecutar el referido instrumento legal y para el cabal cumplimiento de dicho proceso, el Presidente de la República designó una Junta Liquidadora, con el objeto de que realizara cualquier operación y gestión institucional necesaria para el logro de la supresión y liquidación del referido Organismo, de conformidad con el plan de transición previsto en el artículo 78 de la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral. Que la medida de retiro del funcionario, no se fundamentó en ninguna causal de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, motivo por el cual la Administración no podía aplicar la remoción y el mes de disponibilidad, puesto que dicho supuesto no encaja en la situación excepcional del proceso de liquidación y supresión del referido Organismo. Que no se vulneraron los derechos del funcionario, puesto que no se aplicó el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de la supresión y liquidación del referido Organismo y, aunado a ello, la aplicación de dicho procedimiento hubiese implicado un retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional por Ley. Que las decisiones de carácter irrevocable tomadas por el referido Organismo no fueron arbitrarias ni ilegales, puesto que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio, para dar paso al nuevo esquema de seguridad social. Que el Juez al momento de sentenciar debió trasladarse al tiempo en que sucedieron los hechos, es decir, cuando se encontraba vigente el Decreto N° 2.744 y acogerlo por vía de excepción, por lo que al ignorarlo procuró la inmotivación del fallo, lo que hace nula la sentencia conforme a lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En vista de los recursos de apelación interpuestos, contra la sentencia del a quo que declaró con lugar la querella interpuesta, esta Corte, previas las consideraciones siguientes, pasa a conocer y decidir los mismos: En primer lugar, observa esta Corte que la sentencia recurrida declaró la nulidad del acto administrativo de retiro que afectó al querellante y ordenó la reincorporación del funcionario al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración. En este sentido, alegó la representación en juicio del querellante que el a quo incurrió en el vicio de silencio de pruebas, contemplado en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, porque no valoró la reforma del libelo de la demanda, en la cual solicitó la reincorporación al cargo que venía desempeñando, el respeto a la condición de miembro de Sindicato que ostentaba el funcionario para el momento de su retiro y la cancelación de los sueldos dejados de percibir. Al respecto, observa esta Corte que el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, establece la obligación que tiene el Juez de valorar todas las pruebas que se hayan producido durante el proceso. En tal sentido, el artículo mencionado, es del tenor siguiente: “Artículo 509. Los Jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cuál sea el criterio del Juez respecto de ellas.” Ahora bien, la doctrina ha sido conteste en cuanto a lo que se entiende por el vicio de silencio de pruebas y en este sentido ha determinado que es menester del Juez examinar las pruebas que sean promovidas sin excepción, con el fin de que del análisis de las mismas surja la verdad procesal, ya que cuando el sentenciador omite el estudio de alguna incurre en el mencionado vicio y consecuencialmente, infringe el principio que impone al juzgador decidir con base a sólo y todo lo alegado y probado en autos. Así, observa esta Corte que en lo que se refiere al alegato del actor de que en la sentencia el a quo no analizó todas las pruebas aportadas en el proceso, ya que no tomó en cuenta el contenido de la reforma del libelo, debe aclarar esta Alzada que la mencionada reforma fue presentada en fecha 21 de septiembre de 2000 y la representación en juicio del ente querellado presentó su escrito de contestación a la querella interpuesta en fecha 21 de diciembre de 2000, por lo que entiende esta Alzada que la mencionada reforma del libelo fue presentada en tiempo hábil, según lo dispuesto en el artículo 343 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por disposición expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En este sentido, es criterio reiterado de esta Corte que mediante el pago de los sueldos dejados de percibir, incluyendo los aumentos que del mismo se hubieren ordenado, solicitud esta formulada por la parte actora en la reforma del escrito libelar, se persigue la tutela judicial efectiva de los derechos del funcionario de haber continuado prestando servicio y, consecuentemente, el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la actuación ilegal de la Administración, a tenor de lo establecido en los artículos 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la declaratoria de nulidad absoluta del acto impugnado y de las facultades atribuidas al Juez contencioso administrativo a tal efecto. Ahora bien, en el caso de los sueldos dejados de percibir por el funcionario desde su ilegal retiro hasta el momento de su efectiva reincorporación, en este sentido estima esta Alzada que el juzgador de primera instancia al no tener en cuenta todo lo alegado y solicitado por el actor en su escrito de reforma del libelo, generó en su fallo el vicio de incongruencia, incumpliendo así el requisito dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. En efecto, el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece los distintos requisitos de forma que debe tener toda sentencia, cuya omisión o inobservancia por parte del Juez, conlleva la nulidad de la decisión impugnada, a tenor de lo establecido en el artículo 244 del mismo Código adjetivo. En tal sentido, el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es del tenor siguiente: “Artículo 243.- Toda sentencia debe contener. ... omissis... 5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia (…)”. Adicionalmente, el artículo 244 del mismo cuerpo normativo establece: “Será nula la sentencia: por faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita”. Siendo esto así, es menester traer a colación lo que tradicionalmente se ha entendido por el vicio de incongruencia, al respecto se advierte que la sentencia no debe ser el resultado de una arbitrariedad del juzgador, sino de la lógica aplicación del derecho y de su concatenación con los hechos, siendo el caso que la omisión de este principio, vicia la sentencia y la hace nula, por cuanto se debe enlazar lógicamente una situación concreta de hecho con la previsión contenida en la Ley. El sentenciador tiene pues, deberes fundamentales al decidir, resolver sólo sobre lo alegado y resolver sobre todo lo alegado, fundamentando su decisión en la norma jurídica que resulte aplicable de acuerdo al estudio del caso concreto. Tradicionalmente la jurisprudencia de forma conteste, ha señalado que la congruencia es la correspondencia entre la sentencia dictada y las contrarias pretensiones de las partes y que la sentencia para ser congruente debe ser exhaustiva, esto es, debe contener decisión sobre todos los alegatos de las partes. En razón de lo anterior, esta Corte al comprobar de autos la referida omisión del sentenciador de primera instancia, declara con lugar las apelaciones interpuestas y en virtud de lo dispuesto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, anula la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 26 de febrero de 2002, por medio de la cual se declaró con lugar la querella interpuesta. Así se decide. Anulada como ha sido la sentencia del a quo, esta Corte pasa a conocer del fondo de la querella interpuesta, a tenor de lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, y a tal efecto observa: En primer término, alegó la representación en juicio del querellante que los actos emitidos por un órgano de la Administración Pública deben cumplir con la normativa especial que regula su actividad, ya que de no ser así, son nulos por prescindir del procedimiento necesario para ser llevados a cabo. En este sentido, la Sustituta del Procurador General de la República alegó en su escrito de contestación a la querella, que la extinción del vínculo laboral con la Administración era necesaria y apremiante resolver, puesto que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) debía quedar suprimido y liquidado, razón por la cual no había tiempo suficiente para llevar a cabo el procedimiento con apego a la normativa de la Ley de Carrera Administrativa y, aunado a ello, que la medida de retiro del funcionario, no se fundamentó en ninguna causal prevista en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento. En este orden de ideas, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. Ello así, el artículo 5 parágrafo primero del Decreto mencionado ut supra, dispone: “Las decisiones que correspondan a la gestión institucional del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se realizarán de conformidad con el plan de transición a que se refiere el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral”. Al efecto, observa esta Corte que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.398 Extraordinario de fecha 26 de octubre de 1999, reformada en fecha 21 de diciembre de 2000 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.115, del 9 de enero de 2001, lo que determina es la derogatoria progresiva de la Ley del Seguro Social, cuya última reforma parcial fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.322 Extraordinario de fecha 3 de octubre de 1991, la derogatoria de sus Reglamentos, en la medida que colidan con las disposiciones de la presente Ley y con las de las Leyes que regulan los Subsistemas y la derogatoria expresa de los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 86 y 87 de la referida Ley del Seguro Social. Asimismo, el artículo 6 numerales 2 y 3 del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998 anteriormente citado, establece: “El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencias: …omissis… 2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos. 3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”. Aunado a lo anterior, el acto administrativo de retiro se fundamentó jurídicamente en el artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 2 numeral 1 del Decreto N° 3.961 de fecha 26 de noviembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, disposición esta última que establece: “El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora, deberán cumplir y hacer cumplir además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744 con rango y fuerza de Ley, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, el Plan de Transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y, de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo: 1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S.”. Ahora bien, advierte esta Corte que a tenor de lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se derogó a partir del 1° de enero de 2000, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, que reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, se estableció que las decisiones tomadas durante la vigencia del referido Decreto eran irrevocables y que las acciones pendientes seguirían su curso con fundamento en dicho Decreto. Así las cosas, esta Corte observa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se prevé la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), como un instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, con domicilio en la ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio de la República. Aunado a lo anterior, el artículo 64 eiusdem, establece que: “El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, en un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la vigencia de este Decreto con rango y fuerza de Ley, dictará un Decreto, con vigencia a partir del 1° de enero del año 2000, que sirva de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley, en las Leyes que regulan los Subsistemas, en la Ley del Seguro Social y demás responsabilidades que le asigne el Ejecutivo Nacional en el Reglamento Orgánico”. (Negrillas de esta Corte). En efecto, esta Corte estima que de lo expuesto se evidencia que inicialmente se tenía previsto la supresión y liquidación del referido Organismo y en el marco de este escenario, no consta en autos el Plan de Egresos del Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), ordenado por el mencionado Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito fundamental exigido para demostrar y justificar la actuación de la Administración, la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, con sus respectivos expedientes, que permitan comprobar su respectiva situación laboral. Por otro lado, no consta en autos el expediente administrativo del funcionario, siendo que su consignación es una carga procesal de la Administración, lo cual constituye para el Juez un dato relevante. Es criterio reiterado de esta Corte, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente obra en contra de la Administración, estableciéndose así una presunción favorable al actor. La no remisión de estos antecedentes implica una omisión grave por parte de la Administración, omisión esta no subsanada por la misma en ningún estado y grado del presente proceso. En este orden de ideas, el expediente administrativo ha de incorporarse al proceso por previsión legal, ya que configura la actuación global cumplida en vía administrativa para justificar el acto final. La labor revisora de esta Corte, requiere en casos de la naturaleza del presente, de la constancia en autos del expediente original que elaboró la Administración, cuyo examen permita obtener los elementos de juicio necesarios para cumplir a cabalidad con la delicada función que tiene confiada, apreciando en todo su valor el procedimiento seguido en vía administrativa, como también los hechos y razones jurídicas que fundamentan la decisión adoptada por la Administración. Así las cosas, al no aportar la Administración los elementos de hecho y la comprobación de los mismos, a lo cual estaba obligada procesal y oportunamente, elementos estos que permitan al Juez contencioso administrativo hacer el análisis cognoscitivo correspondiente para determinar el procedimiento seguido y la legalidad del acto emitido, mal podría el sentenciador suplirlos de oficio en desmedro de la igualdad y defensa procesal. La inexistencia del expediente y el examen de las pruebas aportadas por el interesado, establecen una presunción favorable a su pretensión y, por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada. Ello así, la Administración no envió los antecedentes necesarios en defensa de la legalidad y legitimidad de sus actos, siendo que la obligación de remitir la documentación sustanciada en sede administrativa, es un requisito esencial exigido por Ley para atribuirle fuerza probatoria a sus alegatos. Así se declara. Por otro lado, del contenido de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral previamente citados, se evidencia la intención de continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), adaptado al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, mediante un proceso de reconversión que modifique sus servicios e introduzca cambios en su organización administrativa. En este sentido, dado que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue suprimido, ni liquidado, por cuanto los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, disponen su continuidad mediante un proceso de reconversión, con el propósito de modificar servicios e introducir cambios en su organización administrativa, en aras de la protección del derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, estima esta Corte que en el caso de marras, se debe aplicar el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para el retiro del funcionario, aplicable rationae temporis al caso bajo estudio. En sentencia de esta Corte N° 1543 del 28 de noviembre de 2000, caso Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), se estableció: “Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.” (Negrillas de esta Corte) Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el posterior retiro. Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho de estabilidad que gozan dichos funcionarios. En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades. En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad del funcionario público de carrera, estima esta Corte que debe ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo. Por tanto, el control realizado por los tribunales contencioso administrativos, se limita a la revisión de la legalidad de los actos dictados dentro del procedimiento seguido para la reducción de personal, esto es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos por la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General. En el caso concreto, el referido Instituto Autónomo, no actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de procedimiento y, en este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa en los términos siguientes: "La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen". Asimismo, el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en la norma antes transcrita, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional. En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa. Ahora bien, no obstante el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral y al efecto se ordenó la ejecución de un Plan de Egresos del Personal que no cursa en el expediente, al no establecerse el procedimiento a seguir para el retiro de los funcionarios afectados por la medida, estima esta Corte, que se debió aplicar por vía analógica el procedimiento previsto en la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, para remover y retirar al personal. De modo que, el referido Organismo debió actuar de conformidad con lo anteriormente expuesto, con la finalidad de ajustar sus actuaciones a los dispositivos legales y principios jurídicos que rigen su actividad, razón por la cual se desestiman los alegatos de la representación en juicio de la República. Así se declara. Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte concluye que el acto administrativo emanado de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en fecha 23 de febrero de 1999, mediante el cual retiró al ciudadano Jorge Luis García Aarón, del cargo de Inspector de Seguridad Industrial I, está viciado por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para tal fin, razón por la cual, este Órgano Jurisdiccional declara la nulidad absoluta del mismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide. Con base en las consideraciones previas, este Órgano Jurisdiccional ordena la reincorporación efectiva del querellante al cargo desempeñado o en su defecto en cualquier otro cargo de similar jerarquía y remuneración, al cual reúna los requisitos. Asimismo, habiendo sido reincorporado cautelarmente el querellante mediante sentencia de esta Corte de fecha 5 de abril de 2001, en virtud de haberse verificado su inamovilidad laboral, en razón de ser miembro de la Junta Directiva de un Sindicato, se ordena el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha en que se haya efectuado tal reincorporación, puesto que ello no consta en autos, con la finalidad de repararle al actor su situación jurídica infringida, la cual había sido restablecida provisionalmente. Por otra parte, en cuanto a la solicitud presentada por la representación judicial del querellante, referente a que sea ordenado el pago de los demás beneficios económicos que se produjeren hasta su efectiva reincorporación, esta Corte estima que tal pretensión resulta improcedente, en virtud de que tales pagos fueron solicitados de forma genérica e indeterminada. Así se decide. En razón de lo anterior, esta Corte declara parcialmente con lugar la querella ejercida. Así se declara. V DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR las apelaciones interpuestas por los abogados Karley Gil Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 57.823, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República y el abogado Julio César Márquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.548, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Jorge Luis García Aarón, contra la sentencia de fecha 26 de febrero de 2002, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró con lugar la querella ejercida por el ciudadano JORGE LUIS GARCÍA AARÓN, titular de la Cédula de Identidad N° 6.225.274, asistido por el abogado Víctor Manuel Galbán Cedeño, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 34.560, contra el acto de retiro contenido en la Resolución N° 001494 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificado el 23 de marzo de 1999 mediante Oficio N° 000594 de fecha 24 de febrero de 1999. 2.- ANULA la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 26 de febrero de 2002, por medio de la cual se declaró con lugar la querella interpuesta. 3.- PARCIALMENTE CON LUGAR la querella ejercida. Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ del año dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Los Magistrados, CÉSAR J. HERNÁNDEZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/agvs Exp. N° 02-27405