TSJ Regiones - Jurisprudencia

EXPEDIENTE N°: 02-27776
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 13 de junio de 2002, se recibió oficio No. 1440-02 del 13 de mayo del mismo año, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual dicho Tribunal remitió expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana GLADYS JASMIN GARCES con cédula de identidad N° 4.884.641, debidamente asistida por las abogadas Nelly Arias y Gayle Rodríguez inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 59.451 y 69.311, respectivamente, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS).

Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 16 de octubre de 2001, por la abogada Lennis Lugo, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal el 16 de julio de 2001.

En fecha 18 de junio de 2002, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 4 de julio de 2002, la sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por ella interpuesta.

Por auto de fecha 7 de agosto de 2002, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, en cuya oportunidad la Corte dejó constancia que las partes concurrieron a dicho acto y en esa misma fecha se dijo “Vistos”.

En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B. quien sustituye a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, César J. Hernández B. y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:

I
DEL FALLO APELADO

El Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 16 de Julio de 2001, dictó sentencia declarando CON LUGAR la querella incoada por la prenombrada ciudadana, debidamente asistida, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), anuló el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución Nro 0734 de fecha 3 de noviembre de 1999 y ordenó la reincorporación de la recurrente al cargo que venían desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado. Fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones:

Que los actos administrativos de efectos particulares cuya manifestación de voluntad vaya dirigido a producir efectos jurídicos, debe cumplir con una serie de requisitos que el legislador ha señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, tanto en lo que atañe al medio de expresión del mismo como del proceso de formación de dicha voluntad, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del acto administrativo.

Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales procedió a retirar a la accionante en uso de la facultad que le confiere el artículo 1 del Decreto Presidencial N° 98 en concordancia con el artículo 2 del Decreto Presidencial N° 3.061 del 26 de noviembre de 1998, artículos estos que establecía junto al contenido del Decreto N° 2.744 que el Presidente y demás miembros de la referida Junta debían implementar y ejecutar un Plan de egreso respecto a su personal, siendo el espíritu del legislador respetar el derecho a la estabilidad del personal que labora en el ente querellado.

Que no existe constancia en autos de que la Administración haya actuado, al dictar el acto administrativo de retiro del administrado, apegado a dicha disposiciones.

Que por otra parte al no haber aportado a los autos, el expediente administrativo, debía el sentenciador limitarse, a los fines de su decisión, al examen de los alegatos de la querellante, a las pruebas por ella aportadas, a la actitud de la Administración y demás elementos constantes en el expediente, estimando que de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la estabilidad del funcionario público debe ser respetada, lo cual significa que su retiro de la Administración debe obedecer a las causales taxativamente previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, en el caso que nos ocupa, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General.

Que la inobservancia, aunada al incumplimiento de las reglas que la misma Administración dictó para limitar su actuación, viciaban el acto administrativo de retiro de la querellante de nulidad absoluta y así lo declaró.

II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 4 de julio de 2002, la abogada Lennis Lugo, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por ella interpuesta basándose para ello en los siguientes aspectos:

Que la estabilidad regulada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa es la garantía de la cual gozan los funcionarios de carrera en el desempeño de sus cargos y que sólo podrá ser infringida en los casos establecidos en el artículo 53 de la precitada Ley, pero que en el presente caso se trata de un motivo especial, contenido en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la Supresión y Liquidación del IVSS. De tal manera, que no es más que a tenor de la ejecución de la obligación impuesta por la Ley, deber de ineludible cumplimiento, que la designada Junta de Liquidación, procedió a la supresión y liquidación del mismo y que esta era la única vía posible para que antes del 31 de diciembre de 1999, quedara derogada la Ley del Seguro Social y su Reglamento.

Que la tutela jurídica del retiro de los demandantes estaba dada por los Decretos Leyes del Ejecutivo Nacional Nros 2744 y 3061 de fechas 30 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, como vía excepcional y sin que ello pretendiera derogar la Ley de Carrera Administrativa, siendo una excepción por cuanto para el momento del retiro de los querellantes permanecía vigente la liquidación y supresión del IVSS con todas las consecuencias administrativas y jurídicas que fueron reguladas en dichos Decretos.

Que en los oficios de retiro de los recurrentes no se señalaba que se aplicaba la medida con fundamento en ninguna causal de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la prenombrada Ley, ya que no encuadraba en la situación de excepcionalidad que era el proceso de liquidación y supresión del IVSS, conforme al referido decreto N° 2.744.

Que no se vulneraron los derechos de los funcionarios por cuanto no se estaba aplicando la Ley de Carrera Administrativa, sino que se trataba de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, aunado a que cualquier procedimiento, a su decir, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional, lo cual atentaba contra el lapso previsto para tal fin.

Señaló que el a quo al dictar su sentencia debió trasladarse al momento en que sucedió el retiro, ya que al ignorarlo u omitirlo incurrió en violación de la Ley y produjo la inmotivación del fallo al aplicar el derecho en forma errada, viciando de nulidad la sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.

Que el IVSS actuó apegado al principio de legalidad de acuerdo como lo establecen los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que las decisiones tomadas por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto querellado no fueron ilegales ni dictadas por funcionario incompetente, que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio para dar paso al nuevo esquema de la Seguridad Social que estaba planteado.

III
CONSIDERACIONES PAR DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la sustituta del Procurador General de la República y al respecto observa:

Alega la apelante que no se vulneraron los derechos de los funcionarios por cuanto no se estaba aplicando la Ley de Carrera Administrativa, sino que se trataba de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, aunado a que cualquier procedimiento, a su decir, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional, lo cual atentaba contra el lapso previsto para tal fin, aunado a que el retiro de los querellantes no se fundamentó en ninguna de las causales previstas en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, motivo por el cual no se podía aplicar la figura de la remoción y la disponibilidad.

En este sentido, esta Corte observa que el Decreto N° 2744, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 del 9 de octubre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en su artículo 5, Parágrafo Primero, que dispone:

“Las decisiones que correspondan a la gestión institucional del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se realizarán de conformidad con el plan de transición a que se refiere el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral”.

Asimismo, el artículo 6 numerares 2 y 3 del aludido Decreto N° 2744, establece:

“El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencia:
(…) 2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la Liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de seguridad Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos.
3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”.

Por su parte, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.398 del 26 de octubre de 1999, en su artículo 78, prevé la derogatoria de la Ley del Seguro Social. En reforma parcial de la aludida Ley, publicada en Gaceta Oficial N° 4322, se estableció, entre otros, la derogatoria de sus reglamentos, en la medida que colidan con las disposiciones de la referida Ley y con las de las Leyes que regulan los Subsistemas de seguridad social y la derogatoria expresa de los artículos 53, 54, 55, 56, 57,86 y 87 de la Ley del Seguro Social.

Asimismo, el artículo 79 eiusdem, derogó a partir del 01 de enero de 2000, el Decreto N° 2744 antes mencionado, que reguló el proceso de liquidación del IVSS y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, se estableció igualmente que las decisiones tomadas durante la vigencia del referido Decreto eran irrevocables y que las acciones pendientes seguirían su curso con fundamento en el mismo.

Por otra parte, el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, prevé la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, como un Instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto al correspondiente Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, con domicilio en la ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio de la República.
En lo que se refiere al artículo 64 eiusdem, establece que:

“ El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, en un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la vigencia de este Decreto con rango y fuerza de Ley, dictará un Decreto, con vigencia a partir del 1 de enero del año 2000, que sirva de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley, en las Leyes que regulan los Subsistemas, en la Ley del Seguro Social y demás responsabilidades que le asigne el Ejecutivo Nacional en el Reglamento Orgánico”

Así, esta Corte considera que inicialmente se tenía previsto la supresión y liquidación del referido Organismo, estableciéndose un Plan de Egresos para el personal del Instituto ordenado por el Decreto N° 2744 de fecha 23 de septiembre de 1998, derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito fundamental exigido para demostrar y justificar la actuación de la Administración, la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, con sus respectivos expedientes, que permitan comprobar su respectiva situación laboral, no obstante, examinados exhaustivamente los documentos que cursan en autos no se evidencia el referido plan.

Asimismo, no existe en autos documento alguno que permita al Juzgador comprobar el procedimiento aplicado y la legalidad del acto administrativo emitido, y dado que al Juzgador le está vedado suplir de oficio los hechos que justifican la medida de la Administración, considerándose los principios de igualdad y defensa procesal, esta Corte estima que ante la inexistencia de tales pruebas en el expediente y vistas las aportadas por el interesado, se establece una presunción favorable a su pretensión y por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada, como sucede en este caso y así se decide.

Por otro lado, esta Alzada evidencia de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, mediante un proceso de reconversión, con el propósito de modificar servicios e introducir cambios en su organización administrativa. Así, en aras de la protección del derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, estima esta Corte que en el caso in examine, el Instituto querellado debió aplicar el procedimiento legalmente establecido para retirar al funcionario, de conformidad con lo previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

En ese sentido, se ha pronunciado esta Corte en sentencia del 28 de noviembre de 2000, caso Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), estableciéndose:

“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.”

Así pues, considera esta Corte que, siendo el propósito de la Administración someter al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a un proceso de reconversión a fin de modificar servicios e introducir cambios en su organización, debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal, de conformidad con lo previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, dictándose el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad del funcionario público de carrera una vez efectuado el aludido procedimiento.

Por lo anterior, en el caso concreto se evidencia que el referido Instituto querellado, no actuó apegado a la normativa legal que regula este procedimiento, tal como lo prevé el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa.

Por otra parte, dado que el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración al principio de legalidad, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional, esta Corte estima que, aún cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa, por tanto, se desestiman los alegatos de la apelante, y así se declara.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso concluir para esta Corte que el fallo apelado está ajustado a derecho y, en consecuencia, la apelación interpuesta debe ser declarada sin lugar, y así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Lennis Lugo Q., actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República contra la sentencia dictada en fecha 16 de julio de 2001, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana GLADYS JASMIN GARCES con cédula de identidad N° 4.884.641, debidamente asistida por las abogadas Nelly Arias y Gayle Rodríguez, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS).

2.- Se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Por cuanto en virtud de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, bájese el expediente al Juzgado Superior Contencioso Administrativo Distribuidor de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente – Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADOS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ

PRC/008