TSJ Regiones - Jurisprudencia

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Expediente N°: 02-27255

I
NARRATIVA

En fecha 8 de abril de 2002 se dio entrada en esta Corte al expediente que, identificado con el No. 5319, fue remitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, Barcelona, mediante Oficio No. 338 de fecha 26 de marzo de 2002, correspondiente al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado ADÁN RAFAEL NAVAS NIEVES, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 16.634, actuando en representación de la sociedad mercantil TASCA RESTAURANTE EL RANCHO DEL TÍO, COMPAÑÍA ANÓNIMA, contra el acto contenido en la Resolución No. 013 de fecha 7 de septiembre de 2002, dictada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SOTILLO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.
Dicha remisión se efectuó en razón de haberse oído la apelación interpuesta por la recurrente contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 20 de diciembre de 2001, en la que declaró sin lugar el recurso interpuesto.

El 10 de abril de 2002 se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el Capítulo III, Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; asimismo se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 25 de abril de 2002 el abogado VÍCTOR GHERSI ALZAHIBAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 14.435, actuando en su condición de apoderado judicial de la empresa recurrente, consignó escrito por el cual expuso las razones de hecho y de Derecho sobre las que se funda la apelación interpuesta.
El 8 de mayo de 2002 se dejó constancia del inicio de la relación de la causa. El 22 de mayo se dejó constancia, igualmente, del inicio del lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas; lapso este que finalizó el 5 de junio de 2002.
Por auto de 6 de junio de 2002 se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El 2 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el referido acto, los apoderados judiciales de la parte recurrente consignaron el respectivo escrito de informes.
El 3 de julio de 2002 se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Realizado el estudio del expediente, pasa la Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

II
DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante escrito consignado en fecha 22 de febrero de 2001 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, el apoderado judicial de la empresa TASCA RESTAURANTE EL RANCHO DEL TÍO, COMPAÑÍA ANÓNIMA, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación contra el acto contenido en la Resolución No. 013 del 7 de septiembre de 2000, dictada por el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui. En fundamento de sus pretensiones, el apoderado judicial de la empresa recurrente expuso los alegatos que a continuación se sintetizan:
Que en horas de la tarde del 8 de septiembre de 2000, sin previo aviso y sin que mediara procedimiento legal alguno, irrumpieron en forma violenta en el lugar donde funcionaba el “Restaurante el Rancho del Tío” dos individuos que guiaban sendos tractores, secundados por un grupo de personas que, en forma agresiva sacaron del local a clientes y empleados y procedieron a derribar la estructura, destruyendo todas las instalaciones, equipos y bienes muebles que se encontraban en el interior del inmueble.
Que a una empleada le fue entregada un acta “[…] rellenada en sus espacios en blanco, y en un lugar supuestamente destinado a señalar un inventario de bienes, aparece en manuscrito una declaración de alguien que estampa su rúbrica sin identificarse con su nombre, pero si (sic) señalando que era ‘EL ABOGADO DE LA ALCALDÍA’ (¿?)”
Que luego del día de la demolición la empresa recurrente tuvo conocimiento del contenido de la Resolución impugnada, con lo cual el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui alteró el orden del procedimiento administrativo [y] se apartó del principio según el cual la actuación del “administrador” está circunscrita a la Ley.
Que de acuerdo con la Gaceta Municipal del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, del 7 de septiembre de 2000, el Alcalde de dicho Municipio, actuando en uso de las atribuciones previstas en los numerales 3, 4 y 17 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, emitió la Resolución No. 013, por la cual revoca toda la “permisología” que a través del tiempo se había otorgado, con base a la cual se construyó la edificación donde funcionaba el Restaurante el Rancho del Tío, y se ordenó –y al día siguiente se ejecutó- la demolición de dicha edificación; ordenando que esta demolición se hiciera a costa de la empresa recurrente y comisionándose para ello a las Direcciones de Ingeniería Municipal y Planeamiento Urbano.
Que en dicha Resolución se expresó que su ejecución se realizaría de conformidad con lo establecido en la parte in fine del artículo 8 y el artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, luego de lo cual se citan los “considerando” de la Resolución impugnada.
Que la empresa recurrente no fue llamada, en ningún momento, para exponer lo que estimare conveniente, con vista en el informe técnico sobre el cual se fundamentó la Resolución impugnada; informe este que fue presentado por la Dirección de Planeamiento Urbano. Ni tampoco fue llamada para exponer sobre cualquier otro hecho, a pesar de la apertura de un procedimiento administrativo sumario.
Que el acto impugnado tiene su origen en otro acto de trámite, que es uno de los elementos fundamentales sobre los que se basó la Administración para emitir la mencionada Resolución, esto es, el informe técnico elaborado por la Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, el cual también impugna la empresa recurrente.
Que ese “vago y corto” informe técnico fue elaborado en la misma fecha de la Resolución impugnada, y que no se explica cómo, siendo tan impreciso en la relación de los hechos, fue ello suficiente para que el Alcalde lo tomara como fundamento de su Resolución.
Que conforme a lo expresado en el literal “a” del informe técnico, éste se fundamentó en los Títulos Supletorios aportados por la empresa recurrente el 6 de septiembre de 2000, y que le fueran requeridos por Oficio de fecha 5 del mismo mes y año.
Que con la sola revisión de los Títulos Supletorios, se afirma en el informe que la edificación obstruye la visual de la playa del Paseo Colón, violando así el artículo 28 de la Ordenanza de Turismo y el numeral 8 del artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente, y que, con base en ello se afirma que las bienhechurías en cuestión deterioraban el paisaje de la franja comprendida entre la orilla del mar y la caminería del Paseo Colón, afirmando, además, que tales edificaciones no se ajustaban a las variables urbanas fundamentales, de acuerdo con lo establecido en los numerales 1, 4, 5, 7 y 8 del artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en concordancia con el numeral 1, y los literales “a” y “e” del numeral 7 del artículo 61 de su Reglamento, así como el numeral 8 del artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente y los numerales 1 y 5 del artículo 28 de la Ordenanza de Turismo; todo ello –insiste- con la sola revisión de los Títulos Supletorios aportados en el día anterior a la fecha de elaboración del informe.
Que en el mencionado informe técnico no se examinó la “permisología” que a través del tiempo el Municipio había otorgado para remodelar el inmueble que le pertenece.
Que al concluir dicho informe técnico que debía revocarse la “permisología” que la misma Alcaldía había otorgado en el año 1993 y que además debía demolerse la obra ejecutada, infringió el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que aunque la Administración modificara su criterio, no podía en ningún caso revisar el acto administrativo anterior, “constituido por la permisología otorgada que estaba definitivamente firme…”.
Que el órgano que emitió el informe técnico omitió cumplir con lo ordenado por los artículos 90 y 92 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, pues sin constatar por las vías dispuestas en estas normas, las supuestas infracciones legales, concluye que debía revocarse la “permisología” otorgada y demolerse la edificación, con lo cual, dicho informe –afirma- creó sanciones no establecidas por la Ley.
Que el referido informe técnico es nulo, y no puede ser el fundamento de ninguna resolución, por lo que la Resolución impugnada, es igualmente nula, pues está fundada en dicho informe.
Que “denunci[a] como infringido por la Resolución impugnada, el Artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el 8, en apoyo a lo dispuesto en el 20 ejusdem, y 25, Ordinal 4º y 26 de la Ley Orgánica de Ambiente.”
Que del contenido de la Resolución impugnada aparece la orden del Alcalde de ejecutar el acto de conformidad con lo dispuesto en el final del artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pero no se explica por qué no se dio un tiempo para la ejecución de la Resolución, si no se puede alegar la urgencia de lo ejecutado, por lo que dicho acto –sostiene- hizo mal uso de la norma invocada, con lo cual estima igualmente violado el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la medida de demolición no mantiene la debida proporcionalidad y adecuación con los fines de las normas invocadas.
Que también se violaron las normas contenidas en el ordinal 4º del artículo 25 y en el artículo 26, ambos de la Ley Orgánica del Ambiente, pues si bien la primera de tales normas establece la sanción de demolición, la segunda establece “otras medidas preventivas distintas antes de proceder a tal demolición, precisamente, para determinar en forma fehaciente, que (sic) es la causa de degradación del ambiente y permitir la defensa del interesado…”.
Que “denunci[a] como infringidos por la Resolución impugnada, los artículos 9, 18 Numeral “5”, y 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ello en razón de que en primer lugar, la misma […] debe estar motivada, y a tal efecto tenía que hacer referencia a los hechos violatorios y a los fundamentos legales del acto […] y en segundo lugar, porque pretende aplicar criterios distintos a los sustentados por los Órganos Administrativos que precedieron al emitente del Acto Impugnado, modificándolos, pretendiendo así dejar sin efecto un Acto Administrativo anterior que creó derechos en [su] representada.”
Que de ninguno de los considerando de la Resolución impugnada –idénticos al contenido del informe técnico- se evidencia que la empresa recurrente haya estado incursa en la violación de las normas que se le imputan, lo cual, a su entender, constituye una falta de motivación de la Resolución.
Que dicha Resolución se limita a señalar que de los títulos supletorios queda demostrado que la edificación obstruía evidentemente la playa del Paseo Colón, violando el artículo 28 de la Ordenanza de Turismo y la disposición del numeral 8 del artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente, pero no se señalan en el acto los hechos justificativos de tal afirmación.
Que la Resolución impugnada expresa que la edificación de la empresa recurrente no se ajustaba a las variables urbanas fundamentales, “de acuerdo a los numerales “4”, “5” y “8” del Artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en concordancia con el Numeral 8 del Artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente y los Numerales “1” y “5” del Artículo 28 de la Ordenanza de Turismo, pero de ninguna forma señala o explica, el por qué de tales violaciones…”.
Que la Resolución impugnada incurre en la violación del artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando sin precisar las circunstancias de hecho ni encuadrarlas en los “supuestos de derecho (sic)”, dispone revocar toda la “permisología” otorgada a la empresa recurrente, con lo cual, no sólo modifica criterios anteriores sostenidos por la misma Municipalidad, sino que “osa revisar actos de la administración que están evidentemente firmes y declararlos nulos, ordenando la demolición de la edificación permisada…”
Que “denunci[a] como infringido por la Resolución Impugnada, el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que dicha Resolución, ni en ningún otro documento, dando por cierto que [su] representada fue notificada de ella el 08 de septiembre del año 2.000, se le indica que recursos puede interponer en contra de la misma, el lapso de tiempo que se le concede para ello, y cuales son los Órganos Administrativos o Jurisdiccionales ante los cuales debe ejercitarlos”, con lo cual –afirma- fue colocada la recurrente en indefensión.
Que denuncia como violados los artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debido a que, de la interpretación de tales normas se desprende –según afirma- que el lapso de 30 días para la conclusión del procedimiento sumario debe consumirse completamente, pero en el presente caso, el Alcalde ordenó a la Dirección de Planeamiento Urbano la apertura de un procedimiento sumario, mediante Oficio de fecha 1º de septiembre de 2000, el cual fue recibido el 5 de septiembre del mismo año, es decir, dos días antes de dictarse la Resolución impugnada.
Que “el mismo hecho de que el Alcalde ordenara el Director de Planeamiento Urbano, la apertura del Procedimiento Sumario, aparentaba que lo hacía en cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ordenanza de Urbanismo vigente, ya que reconocía que la competencia para dictar cualquier Resolución sobre el asunto, era la Dirección de Planeamiento Urbano, máxime si nos atenemos a lo dispuesto en el Artículo 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Que por ser el Alcalde incompetente para dictar la Resolución impugnada, se violó lo establecido al respecto en la Ordenanza de Urbanismo vigente y en el artículo 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el acto recurrido no es el producto de la comprobación de la verdad, de los hechos y de los demás elementos de juicio necesarios para el esclarecimiento del asunto, por lo que estima violada la disposición contenida en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que por todas las violaciones de ley en que incurrió la Resolución impugnada considera evidenciado que la empresa recurrente le fue cercenado el derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución.
Que a la empresa recurrente nunca se le participó del procedimiento sumario tramitado, no se le informó cuál era el asunto investigado ni cuáles serían las consecuencias de dicho procedimiento, no se le permitió acceder a las pruebas ni disponer del tiempo y de los métodos adecuados para su defensa “y menos aún, se le permitió impugnar el fallo (sic) por los medios administrativos ordinarios…”
III
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 20 de diciembre de 2001 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. Dicha decisión se fundamentó en las razones que a continuación se sintetizan:
Que el informe técnico que sirve de fundamento al acto recurrido, y que es igualmente impugnado por la empresa recurrente, “no constituye más que un acto administrativo de trámite, que culminó en un acto definitivo (La Resolución), y por tanto, irrecurrible de la manera en que se ha recurrido en la demanda; además, no se cumplieron en su caso los requisitos legales de recurribilidad, pues al interesado se le notificó del procedimiento, aportó documentos; y, además el Informe no se prejuzgó como definitivo”, por lo que declaró improcedente el recurso contra dicho Informe.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, “era facultad del Alcalde, como jefe de la Rama Ejecutiva, calificar la situación sometida a su consideración, una vez tramitado el procedimiento administrativo sumario que terminó con la Resolución”.
Que “el Alcalde acogió el dictamen del Director de Urbanismo (sic), como fundamentación del acto, por tanto, desde el punto de vista de la función pública atribuida al Alcalde no se infringió en el acto recurrido el principio de la legalidad consagrado en la Constitución”.
Que “[s]i el Alcalde expresa que la ‘permisología’ que se le había otorgado a la recurrente, es nula de toda nulidad, está diciendo que se encuentra viciada de nulidad absoluta; y en consecuencia, la permisería, a su entender, vulneraba el orden constitucional y jurídico en general; no podía seguir siendo consentida; los actos administrativos por los cuales fue otorgada jamás adquirieron firmeza; y, lo mas (sic) importante, la nulidad podía ser reconocida y declarada en cualquier tiempo, aún de oficio, por la propia administración; la invalidez o ineficacia de aquella permisería no la hizo producir efectos jurídicos válidos; y en fin, no pudo generar derechos adquiridos”.
Que, “[p]or tanto, si sobre el presupuesto de la nulidad absoluta de la permisería, actuó el Alcalde, [el] Tribunal determina y precisa que, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, su proceder estuvo ajustado a derecho”.
Que “[f]acultado el Alcalde para dictar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que otorgaron toda la permisería a ‘Tasca Restaurante el Rancho del Tío’, coadyuvan en su actuación los preceptos constitucionales motivos de la Resolución y otros de orden legal”.
Que “[d]esde el punto de vista de nuestra Constitución refuerzan la actuación del Alcalde, los artículos 127, que lo faculta a proteger el ambiente, la diversidad biológica, los parque (sic) nacionales y otros; 129, la ausencia de estudio sobre impacto ambiental; 111, derecho a la recreación del colectivo, y 310, que declara el turismo como una actividad económica de interés nacional”.
Que “[e]n el ámbito legal tal refuerzo se consigue en las leyes Orgánica Para la Ordenación del Territorio, artículo 61; Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, artículos 87, 109, 102; Ley Orgánica del Ambiente, artículos 3, 20, 24, 25, y 26; Ley Penal del Ambiente, artículos 6, , 28 y 35; Ley de Turismo, artículos 2, 27, 28, 31, 32 y 63; Ley Forestal de Suelos y Aguas y su Reglamento; artículos 2, 3, 12, 109; Reglamento Parcial de la Ley Orgánica Para la Ordenación Urbanística, artículos 10, 12, 14; Reglamento de la Ley Orgánica del Ambiente sobre Estudios de Impacto Ambiental, en sus artículos 2, 3, 5; tal como bien lo expresa el estudio elaborado por los asesores jurídicos de la Alcaldía …”.
Que “especial mención merece –para el A Quo- la Ordenanza de Turismo del Municipio Sotillo, que declara en su artículo 26, al Paseo Colón patrimonio turístico y cultural del Municipio”, por lo que es interés prioritario de la Alcaldía –sostiene- planificar, organizar, controlar y mantener los espacios destinados a la actividad turística y la explotación comercial en el área, y que dicha Ordenanza, en su artículo 28 prohíbe dentro del área de la caminería del Paseo Colón la construcción y edificación de bienhechurías e instalaciones o anexos (dentro del boulevard), o entre éste y el mar, que pueda perturbar la visual.
Que el informe que “sirve de motivo a la Resolución” establece que al edificación obstruye la visual de la Playa Paseo Colón, y que “así lo pudo comprobar [ese] Juzgador, en la propia inspección judicial practicada in-situ, en fecha 14 de mayo de 2001 y de las fotografías que la propia recurrente promovió; además, en esta colectividad era tan notorio el hecho de la obstrucción que su conocimiento rebasaba la cultura normal de la ciudadanía”.
Que no ha sido invocada norma legal que ordene un plazo para la demolición del inmueble, “por tanto la Administración podía ejecutar el acto por sus propios medios y del modo y en el término establecidos en el instrumento jurídico”, y que dicha sanción de demolición está prevista en el artículo 109 de la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística, por lo que concluye que la actuación del Alcalde estuvo ajustada a Derecho.
IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
Mediante escrito consignado en fecha 25 de abril de 2002, el apoderado judicial de la empresa recurrente expuso las razones de hecho y de Derecho sobre las que fundamenta la apelación interpuesta, las cuales, en resumen, son las siguientes:
Que el informe técnico sobre el que se fundamenta el acto recurrido, y que fue “dictado al segundo día en que se aperturó (sic) el procedimiento sumario, que fue el mismo día en que se dictó la Resolución Impugnada […], colocó en estado de indefensión a [la recurrente] y fue prejuzgado como definitivo por el mismo Alcalde” (Negrillas del exponente).
Agrega que la empresa recurrente no tuvo acceso al mencionado informe y sólo consignó la documentación que le fue requerida, sin que “se le haya considerado ni solicitado, su opinión acerca de la procedencia de la vía sumaria para que fuese comprobada la verdad de los hechos, actuación omisiva ésta (sic) que […] infringió los Artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que, de acuerdo con la Ordenanza de Urbanismo, era competencia del emitente del referido informe técnico dictar la Resolución impugnada, razón que –a su decir-, implica que el referido informe sí puede ser declarado nulo, y que un acto que, como tal informe, sugiera una revocatoria de “una permisología” legalmente otorgada y la consecuente demolición de un inmueble, dista mucho de ser un acto de mero trámite.
Que si a la empresa recurrente se le hubiera permitido ejercer su defensa habría demostrado, como considera haberlo hecho en el proceso judicial, que no era cierto que la edificación demolida ocupara un área del Paseo Colón, que era falso que dicha edificación obstruyera la visual de la playa o que deterioraba el paisaje de la franja entre la orilla del mar y la caminería del Paseo Colón, que la caminería está en un extremo de la edificación demolida y que entre ella y el mar existía un área pavimentada que sirve de estacionamiento y para otros locales, por lo que estima falso que la construcción no se adaptara a las variables urbanas fundamentales, lo cual estima evidenciado de la “permisología” otorgada por la misma Alcaldía.
Que fue el 1º de septiembre de 2000 cuando el Alcalde ordenó abrir el procedimiento administrativo; el cual fue efectivamente abierto en fecha 5 del mismo mes y año por el Director de Planeamiento Urbano, quien en la misma fecha requirió de la recurrente documentos que le fueron aportados al día siguiente, y que el 7 de septiembre del 2000 fue elaborado el informe técnico que sirvió de fundamento para que ese mismo día se dictara la Resolución impugnada, por lo que el procedimiento sumario, cuya duración se establece en treinta (30) días, duró apenas dos (2) días.
Ratifica las denuncias sobre la violación de las normas contenidas en los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 18 numeral 5, 19 numeral 2, 67, 68, 69 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 49 de la Constitución, 25, ordinal 4º y 26 de la Ley Orgánica del Ambiente y las demás disposiciones invocadas en el libelo, las cuales considera fueron ignoradas por la sentencia recurrida.
Que “[…] constituye también fundamento de la apelación interpuesta, el SILENCIO DE PRUEBAS, en su versión absoluta, vicio en el que incurre el Juez de la Apelada, no obstante haber estado presente en su evacuación, infringiendo así el Ordinal 4º del Artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los Artículos 12 y 509 ejusdem”.
Que a la empresa recurrente no se le dio la oportunidad de defenderse a través de un debido proceso.
Que son los órganos jurisdiccionales “los únicos que en todo caso pueden declarar la nulidad del Acto Administrativo, pues no es de derecho que la propia Administración reconozca per se, la nulidad absoluta del Acto que dictó, en detrimento de los derechos de los administrados, y es que en todo caso, tal nulidad absoluta, debe configurarse por supuestos de hecho, en cualesquiera de las previsiones contenidas en el Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. […] y en ninguno de esos supuestos, tiene asidero la Resolución Impugnada y por tanto mal podía la sentencia apelada, justificar con base a ese dispositivo, la revocatoria de la permisología que desde hacía más de siete (7) años le había otorgado [a la recurrente] la misma Alcaldía”.
Que la mencionada norma no facultaba al Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui para que revocara actos administrativos definitivamente firmes, y mucho menos le permitían demoler una edificación “debidamente permisada”.
Que es nulo el informe técnico que sirvió de base para dictar la Resolución impugnada, la cual en consecuencia es igualmente nula, y que dicho informe no podía recomendar “revocar la Permisología otorgada”, por lo que viola el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 90 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en concordancia con los artículos 92 y 93 de la misma Ley y 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que la orden de demolición contenida en la Resolución impugnada y su ejecución no se ajustan a la proporcionalidad y adecuación a las que alude la norma contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e infringe lo establecido en el artículo 8 de la misma Ley.
Que igualmente, la Resolución impugnada infringió las disposiciones contenidas en el ordinal 4º del artículo 25 y en el artículo 26 de la Ley Orgánica del Ambiente, pues –afirma- del artículo 26 de la misma Ley se deduce la existencia de un procedimiento, culminado el cual, habiéndose demostrado el hecho sancionado, por un acto definitivamente firme, se procedería a la demolición, al contrario de lo que sucedió en el caso de autos.
Que el acto impugnado infringió las normas contenidas en los artículos 9, 18, numeral 5 y 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que “se apoyó en un Acto Administrativo no motivado, que se limitó a analizar un Título Supletorio de las construcciones propiedad de [su] representada y con ello concluyó en situaciones totalmente falsas…”, por lo que sostiene que, igualmente, se infringió la disposición contenida en el artículo 11 de la mencionada Ley, pues una motivación sobre situaciones falsas es equivalente a una inmotivación, infringiéndose también los artículos 9 y el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que la Resolución impugnada infringió el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 49 de la Constitución, pues entiende violado el derecho a la defensa de la empresa recurrente debido a que dicho acto no indica qué recursos podían interponerse en su contra, ni el plazo para interponerlos, así como tampoco los órganos administrativos o jurisdiccionales ante los cuales debían presentarse.
Que la Resolución impugnada ha violado las normas contenidas en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos, en concordancia con lo establecido en el artículo 49 de la Constitución y en la Ordenanza de Urbanismo del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, debido a la inexistencia total del procedimiento al cual se refieren las normas citadas.
Que la sentencia apelada incurre en el vicio de falsa suposición al dar por demostrados hechos a partir de elementos cuya inexactitud resulta del expediente, pues de éste no aparece ningún elemento que permita concluir que “la permisería” otorgada a la recurrente “constituyese cualquiera de los supuestos previstos en el artículos 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Corte emitir pronunciamiento sobre la apelación interpuesta, para lo cual estima necesario, en primer lugar, analizar la impugnación del informe técnico elaborado por la Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui; impugnación propuesta por el apoderado judicial de la empresa recurrente, quien en esta instancia ratifica tal impugnación, la cual fue declarada improcedente por el A Quo, a través del fallo recurrido.
Se trata en este caso de la impugnación de un típico acto administrativo de trámite, producido en el marco de un procedimiento administrativo. En efecto, el referido informe es un acto interno de la Administración, pues no está dirigido a un particular, sino que su destinatario es otro órgano administrativo, el cual, por su parte, debía servirse de dicho informe para dictar la decisión definitiva; se trata, pues, del ejercicio preciso de la potestad que el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce a toda autoridad administrativa, la cual puede solicitar de las otras autoridades u organismos, los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes, “para la mejor resolución del asunto”, lo cual deja ver que en casos como en el de autos, dichos informes, son un acto instrumental, ya que su finalidad propia es servir de ayuda o contribuir a que otra autoridad produzca el acto que decidirá el asunto. Esto es lo que determina su condición de acto de trámite, independientemente de su contenido preciso.
Dichos informes, como el producido por la Dirección de Planeamiento Urbano de la Alcaldía del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, salvo disposición legal expresa en contrario, no son vinculantes para la autoridad que debe dictar el acto definitivo en el procedimiento administrativo correspondiente, de conformidad con el principio expresamente recogido por el artículo 57 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Es concluyente, por tanto, que el informe técnico de la Dirección de Planeamiento Urbano de la Alcaldía del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui al cual alude la parte recurrente, no vinculaba al Alcalde al momento de dictar la Resolución definitiva, también impugnada; por lo tanto, el Alcalde podía acoger o no el criterio expresado en dicho informe, pero lo que es innegable es que la voluntad de la Administración sólo quedaría expresada a través de la providencia que dictare el Alcalde. Por consiguiente, es evidente para la Corte que si algún perjuicio se ha producido en el conjunto de los derechos e intereses legítimos de la empresa recurrente, tal perjuicio, en todo caso, no podía derivar del contenido del mencionado informe técnico, el cual, en realidad no podía producir, ni produjo, ningún efecto sobre tales derechos e intereses, ya que era por lo menos posible –aunque ello no sucediera- que el Alcalde rechazara dicho informe; la sola existencia de esta posibilidad deja ver que no ha podido ser el informe el origen de ningún perjuicio para la recurrente, si tal perjuicio ha existido.
Adicionalmente, observa la Corte que, a tenor de lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el mencionado informe técnico, por ser un acto de trámite que, por ello, no pone fin al procedimiento, sólo podía ser impugnado en cuanto imposibilitara la continuación del procedimiento, causara indefensión o prejuzgara el procedimiento como un acto definitivo.
Ciertamente, el informe en sí mismo no se erigió, y ni siquiera ello es denunciado por la recurrente, en un impedimento para la continuación del procedimiento, el cual –independientemente de su corrección, lo cual será juzgado más adelante- no finalizó con la emisión de dicho informe, sino con la producción de la Resolución del Alcalde.
De otra parte denuncia el apoderado judicial de la recurrente que el informe sí ha colocado a su representada en estado de indefensión, en sustento de lo cual afirma que no tuvo conocimiento de dicho informe antes de la producción del acto definitivo impugnado; estima la recurrente que contra el informe técnico podía haber expuesto argumentos y promovido pruebas que desvirtuaran su contenido, lo cual considera agravado por el hecho de que tal informe se erige en el fundamento esencial del acto administrativo definitivo que igualmente impugna.
Resulta evidente que tales denuncias de indefensión, si fuesen ciertas, no tienen su origen, en todo caso, en el contenido del informe técnico que se analiza. Tal como ya se ha hecho ver, este informe es un acto de trámite, cuyo contenido no vinculaba a la decisión de la autoridad (el Alcalde) que debía poner fin al asunto. Si algún perjuicio al derecho a la defensa de la recurrente pudo haber existido, ello no deviene del informe mismo; tal perjuicio es concebible cuando algún acto de trámite en el procedimiento, por ejemplo, niega la intervención del interesado en dicho procedimiento o impone la necesidad de emitir una decisión sin haber sustanciado el correspondiente procedimiento, cuando se trata de decisiones que pueden incidir en los derechos o intereses legítimos de algún particular.
Que la empresa recurrente no haya podido argumentar en contra de lo expuesto en el informe técnico no es una situación que –de ser cierta, lo cual se analizará posteriormente- pueda reprochársele al informe mismo, sino que, a todo evento, sería atribuible a la sustanciación del procedimiento, erigiéndose en un vicio que extiende sus efectos sobre el acto definitivo, pero lo que es evidente, en todo caso, es que nada de ello puede constituir motivo para la nulidad independiente del informe técnico.
Adicionalmente, estima la Corte que el informe técnico de la Dirección de Planeamiento Urbano no ha prejuzgado el procedimiento como lo haría un acto definitivo. En efecto, se trata, como ya se explicó, de un acto de trámite emitido por una autoridad distinta de la que dictara el acto definitivo; en dicho informe, a lo sumo, se expresa una opinión que podía haber sido acogida o no por el Alcalde, por lo tanto, considera la Corte que al tratarse de una opinión que no fue emitida por la autoridad que dictaría el acto definitivo, no hubo, en realidad, ningún juicio previo en el procedimiento (que en ello consiste, precisamente, el pre-juzgar el procedimiento), ni podía tal informe tener efectos equiparables a la decisión definitiva, desde que su contenido no era vinculante para el Alcalde.
Es evidente por tanto, que no existen en este caso los elementos que, de acuerdo con la Ley, permitirían la impugnación independiente del informe técnico emitido por la Dirección de Planeamiento Urbano de la Alcaldía del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, por lo que estima la Corte correcta y ajustada a Derecho la decisión del A Quo que declaró improcedente dicha impugnación. Así se decide.
Decidido lo anterior corresponde a la Corte pronunciarse sobre la impugnación realizada contra la Resolución No. 013 del 7 de septiembre de 2000, dictada por el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui. Al respecto se observa que la sentencia recurrida, al declarar Sin Lugar el recurso, comenzó por estimar que el proceder del Alcalde, al dictar la Resolución recurrida estuvo ajustado a Derecho.
Para llegar a esta conclusión razona el A Quo a partir de la premisa según la cual, “si el Alcalde expresa que la ‘permisología’ que se le había otorgado a la recurrente, es nula de toda nulidad, está diciendo que se encuentra viciada de nulidad absoluta.” (Subrayado del original). A partir de esta premisa la sentencia recurrida señala que, en consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Alcalde podía reconocer en cualquier momento, aún de oficio, la nulidad de la llamada “permisería”, y que la invalidez e ineficacia de dicha “permisería”, a decir del A Quo, “no le hizo producir efectos jurídicos válidos” y por tanto, no generó derechos subjetivos.
Estima la Corte que los argumentos del fallo apelado son errados, en primer lugar, porque suponen obviar el deber del Juez de examinar los motivos del acto, así como el cumplimiento de las formas previas a su emisión, y por otra parte, porque la premisa que fundamenta tal razonamiento no es consecuente con el contenido mismo del acto.
En efecto, al centrar el A Quo el análisis sobre el mérito de la causa en la determinación de una genérica potestad del Alcalde de reconocer la nulidad de los actos administrativos dictados por los órganos municipales, ha omitido ese Juzgador examinar elementos esenciales del acto recurrido, sobre los cuales versan algunas de las denuncias de nulidad formuladas por la recurrente y que fundamentan la procedencia del recurso propuesto, y así debió apreciarlo el A Quo.
A juicio de la Corte la sola existencia de la potestad legal de la Administración de reconocer en cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de sus propios actos, tal como lo establece el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no basta para sostener la legalidad de la actuación administrativa que invoque –lo cual ni siquiera parece cumplirse en el caso de autos- esta norma como fundamento de su actuación.
La jurisprudencia contencioso administrativa venezolana ha sido cuidadosa al perfilar el principio esencial de la revisabilidad judicial de todos los actos de la Administración Pública; principio apuntalado por la norma contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de acuerdo con el cual la competencia de este especial conjunto de órganos jurisdiccionales contencioso administrativos comprende la facultad de anular los actos administrativos (sin excepción alguna) contrarios a Derecho.
Al practicar el examen sobre una posible contrariedad a Derecho por parte de un acto administrativo, el Juez no puede limitar su análisis –como ha hecho el A Quo- a verificar la existencia o no de una potestad legal que funde la emisión del acto, pues la contrariedad al Derecho puede evidenciarse, también, de otros elementos del acto administrativo, trátese ya de elementos incorporados al acto mismo o de requisitos previos a su emisión cuyo cumplimiento o no, produce efectos sobre la validez del acto mismo.
Así, no puede el Juez obviar el examen sobre los motivos del acto ni sobre el cumplimiento de los procedimientos y formalidades previas a su emisión. Todo ello forma parte, en criterio de la Corte, del test sobre la contrariedad a Derecho que está obligado a realizar el Juez contencioso-administrativo –dentro del marco de las pretensiones deducidas-, de acuerdo con la norma constitucional antes mencionada.
La sentencia recurrida, sin embargo, en su fundamentación, ignora la amplitud de este test, y se limita a señalar que, a juicio del A Quo, si la Administración (i.e.: el Alcalde) expresa que el acto se fundamenta en la nulidad absoluta de los permisos y autorizaciones otorgados a la recurrente (la llamada “permisería”), entonces, la primera es una actuación ajustada a Derecho. Semejante razonamiento, si se aceptase como cierta la premisa de la que parte el A Quo, habría omitido, en todo caso, examinar, si efectivamente son ciertos los motivos que, según él fundamentan el acto recurrido, esto es, si se trata del reconocimiento de la nulidad de actos realmente afectados por un vicio de nulidad absoluta, es decir, el examen y verificación de ese vicio de nulidad absoluta que hace nulo un acto previo cuyo reconocimiento de nulidad a la postre ha declarado la Administración, lo cual requiere en todo caso la verificación de ciertos parámetros que doctrinaria y jurisprudencialmente se han establecido como precisiones a tal potestad anulatoria.
Igualmente, habría obviado el A Quo, aún aceptando la realidad de sus premisas, determinar el cumplimiento de los procedimientos y formalidades previas a la emisión del acto, pues es lo cierto que, el reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto administrativo, aun cuando se trata del ejercicio de una potestad otorgada por la Ley (artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), al tratarse de una actuación que puede afectar la esfera de intereses de los destinatarios originales de los actos supuestamente nulos, implica el deber de la Administración de permitir la eficaz intervención de tales interesados en el procedimiento previo a la emisión del acto, ya que aún cuando pueda sostenerse que –si fuese comprobada tal nulidad absoluta- de dichos actos no ha podido originarse ningún derecho subjetivo, no es menos cierto que esta es una conclusión que sólo puede alcanzarse con una decisión definitiva en el procedimiento; antes de ello, todo potencial interesado en el contenido de dicha decisión tiene el derecho de intervenir en su propia defensa en el marco del procedimiento.
Además de todo lo anterior, debe la Corte señalar, como se ha dicho, que la premisa esencial de la cual parte el razonamiento del A Quo en este punto es falsa. Esta premisa, como ya se vio, es que el órgano autor del acto impugnado ha fundado su decisión en la nulidad absoluta de los actos “revocados”; sin embargo, ello no aparece evidente del contenido del acto.
En efecto, advierte la Corte que, de acuerdo con el texto de la Resolución impugnada, se trata en este caso de un acto dictado por el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, en ejercicio –según la misma Resolución - de las potestades que a ese funcionario le otorgan las normas contenidas en los numerales 3, 14 y 17 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Advierte la Corte que, de conformidad con estas disposiciones, corresponde al Alcalde como jefe de la rama ejecutiva del municipio, dictar Reglamentos, Decretos, Resoluciones y demás actos administrativos de la entidad (numeral 3), cumplir y hacer cumplir las Ordenanzas y demás instrumentos jurídicos (numeral 14) y ejercer las demás competencias que el ordenamiento jurídico asigne al municipio, cuando no estén expresamente atribuidas a otros órganos municipales (numeral 17). Luego es evidente que no se trata de un acto dictado en ejecución de ninguna norma que directamente asigne al mencionado Alcalde la facultad de reconocer la nulidad absoluta de los actos de los órganos de la Alcaldía.
Observa la Corte, además, que según el contenido de la Resolución impugnada, el fundamento jurídico de la decisión se encuentra en las normas contenidas en los artículos 111 (derecho a la recreación), 127 (derecho y deber a la protección ambiental), 128 (política de ordenación del territorio), 181 (inalienabilidad e imprescriptibilidad de los ejidos) y 310 (el turismo como actividad económica de interés nacional) de la Constitución y en el artículo 28 de la Ordenanza de Turismo del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, por el cual se prohíbe dentro del área de la caminería del Paseo Colón el establecimiento de kioscos, toldos, toldillos y similares que impidan la visual y la construcción de edificaciones y binhechurías e instalaciones o anexos dentro del bulevar o entre éste y el mar, que pueda perturbar la visual.
De todo ello se sigue que de entre los fundamentos jurídicos invocados en el acto recurrido, no existe ninguna norma de la cual se pueda deducir, a falta de un señalamiento expreso al respecto, que la voluntad de la autoridad administrativa era reconocer la nulidad absoluta de algún acto previo, como lo ha argumentado el A Quo, ya que es evidente para la Corte que dicho acto se limitó a citar el contenido de las normas mencionadas y a reproducir el contenido del informe técnico elaborado el 7 de agosto de 2000 por la Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, pero no existe en él razonamiento alguno a través del cual se pretenda poner en evidencia la existencia de algún vicio nulidad absoluta en alguno de los permisos o autorizaciones otorgados previamente a la empresa recurrente.
De acuerdo con la sentencia apelada, el ejercicio de la potestad del Alcalde de reconocer la nulidad absoluta de dichos permisos y autorizaciones se deduce, exclusivamente, de la expresión “nulo de todo nulidad”, empleada en el acto recurrido, pero estima la Corte que esta deducción falla cuando no puede ella comprobarse como cierta a partir de su contraste con los fundamentos jurídicos invocados en el acto; a lo cual debe añadirse el hecho cierto de que la decisión impugnada “revoca toda la permisología (sic) que se le hubiere otorgado a la empresa ‘Tasca Restaurante El Rancho del Tío, C.A.”
Es evidente entonces que la intención de la autoridad autora del acto recurrido ha sido la de ejercer su potestad de “revocar” los permisos y autorizaciones previamente otorgados a la recurrente. Esta potestad –tal como la prevé de manera general el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- implica la posibilidad de que la Administración deje sin efectos sus actos, incluso aquellos válidamente dictados (Vid.: sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de agosto de 1993, caso: Abelardo Valiño Ontiveros, de acuerdo con la cual “la Administración está facultada para privar de efectos a los actos administrativos dictados por ella, es decir, tiene la posibilidad de revisar sus propias decisiones, ya de oficio o a instancia de parte, por razones de legitimidad […] o por razones de mérito o de oportunidad […]”), siempre que de tales actos no se hayan generado derechos subjetivos o intereses legítimos a favor de los particulares; lo cual se distingue claramente de la potestad de reconocer, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de los actos administrativos; potestad que –también como principio general- reconoce el artículo 83 de la misma Ley.
Adicionalmente, observa la Corte que tanto el acto impugnado como la sentencia recurrida señalan que la erradamente calificada “permisología” otorgada a la recurrente es “nula de toda nulidad”, por haber sido emitida en contravención a la normativa legal, a lo cual hay que añadir que –como se ha dicho- en interpretación del A Quo, la expresión “nula de toda nulidad” es equivalente a la de “absolutamente nula”. Sin embargo, es lo cierto que la sola contrariedad a la normativa legal, como se indica en el acto administrativo, no puede erigirse en un vicio de nulidad absoluta que haga “nula de toda nulidad” una actuación administrativa.
De la interpretación armónica de las disposiciones contenidas en los artículo 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se sigue que los vicios capaces de determinar la nulidad absoluta de un acto administrativo están expresamente previstos en la Ley, bien en la primera de las normas citadas o bien en alguna regulación especial, mientras que cualquier otra contrariedad a Derecho –en los términos del artículo 259 constitucional- se constituye en un motivo de anulación del acto, es decir de nulidad relativa.
Por lo tanto, para predicar la nulidad absoluta de un acto administrativo y, en consecuencia, proceder de conformidad con lo preceptuado en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es deber de la Administración, previamente, demostrar la existencia del motivo legal expreso que origina tal nulidad absoluta. Por ello, no le bastaba al A Quo con indicar que el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, dictó el acto recurrido, en ejercido la facultad que le otorga la mencionada norma, al percatarse de su contrariedad a Derecho, ni mucho menos, era suficiente que citara las normas legales que, a su juicio, fueron violadas al realizarse la edificación que el acto impugnado ordenó demoler, pues para ello, era preceptivo, además, que dicha contrariedad se erigiera en un motivo de nulidad absoluta expresamente tasado por la Ley y que ello fuese demostrado en el procedimiento previo a la emisión del acto, que por demás permitiera la defensa del interesado.
Todo lo anterior pone en evidencia la deficiente motivación del acto recurrido, lo cual ha debido ser apreciado por el A Quo, quien, por el contrario trató se suplir tales deficiencias del acto, mediante la argumentación enderezada a sostener un supuesto ejercicio de la potestad de reconocer la nulidad absoluta de los actos administrativos, cuando es lo cierto que, como se ha visto, ello no se deriva del texto del acto recurrido, todo lo cual obliga a esta Corte a revocar el fallo apelado. Así se decide.
Declarado lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, corresponde a esta Corte entrar a conocer del asunto planteado, para lo cual observa:
La decisión impugnada en este caso, como se ha visto, se concretó a revocar “toda la permisología (sic) que se le hubiere otorgado a la empresa ‘Tasca Restaurante El Rancho del Tío, C.A.”, acto que se ha impugnado entre otros vicios por carecer de una debida motivación.
En este sentido es de destacar que de principal importancia se muestra la motivación del acto, cuando se trata de la determinación de la nulidad absoluta de un acto previo, generador de derechos subjetivos.
Esta Corte, acogiendo la más autorizada doctrina, ha señalado que la motivación del acto administrativo no se cumple con cualquier fórmula convencional, por el contrario, ésta “ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión” (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, Décima Edición, Civitas, Madrid, 2000, Tomo I, p. 561. Vid. También: sentencia No. 719 del 2 de mayo de 2001). Por ello, no basta que la Administración declare, sin más, lleno o satisfecho algún requisito legal, para que con ello se entienda cumplido su deber de motivar el acto. Es necesario que la Administración exprese, aún sucintamente, cuáles son los hechos relevantes del caso, cómo han sido demostrados, y de qué manera tales hechos se corresponden con los supuestos normativamente previstos, para de allí, y a modo de conclusión, aplicar las consecuencias legales precisas, aun cuando ello se haya flexibilizado bajo la consideración de que la motivación puede venir dada por la propia norma legal invocada por la Administración siempre que sea inequívoca o puede ser entendida cuando el interesado ha tenido participación en el procedimiento administrativo en cuyo marco se dictó el acto, conociendo los aspectos que dilucida la Administración.
Ninguna de estas condiciones ha sido cumplida en la producción del acto impugnado. En efecto, la Resolución recurrida, luego de citar algunas normas constitucionales y de la Ordenanza de Turismo del correspondiente Municipio, tal como previamente se reseñara, señala que, de acuerdo con el informe técnico presentado por la Dirección de Planeamiento Urbano del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui, del examen de los títulos supletorios que corresponden a la edificación propiedad de la recurrente se evidencia que dicha edificación ocupa un área del Paseo Colón y, por otra parte, que esa misma edificación obstruye la visual de la Playa del Paseo Colón.
Sin embargo, omite el acto señalar, en primer lugar, cuál es la infracción concreta que deriva del hecho de que la edificación se considera realizada sobre un área del Paseo Colón, debido a que ninguna de las normas invocadas sanciona expresamente tal hecho, y por otra parte, tampoco aclara cuál es la sanción supuestamente aplicable por este hecho, ni en qué norma se encuentra tipificado, elementos esenciales para la imposición de cualquier sanción.
Igualmente omite el acto precisar de dónde dimana la convicción de la autoridad administrativa de que la edificación de la recurrente obstruye “la visual” de la Playa, lo cual tampoco resulta evidente del contenido del mencionado informe técnico; por lo cual no se cumple en este caso la exigencia de razonabilidad de la motivación del acto a la que antes se ha aludido, pues es lo cierto que no aparece del acto cómo ha demostrado la Administración el hecho que afirma.
Más grave aún se muestra la imputación que se hace en el acto recurrido, según la cual la edificación de la recurrente es contraria a las variables urbanas fundamentales. En este sentido, tanto el acto impugnado como el informe técnico que le sirve de fundamento, se limitan a invocar las normas pertinentes de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y de su Reglamento, así como de la Ley Orgánica del Ambiente.
Tales motivos no pueden válidamente fundar la decisión contenida en el acto, pues, sencillamente, dichas normas no establecen de forma precisa cuáles son las variables urbanas aplicables a la edificación concreta que se ordenó demoler; se trata, por el contrario, de la definición normativa de los conceptos que deben conformar las variables urbanas fundamentales de una edificación, pero estos conceptos no determinan la variable concreta de un bien determinado. Ello es más que evidente al comprobarse cómo cada uno de los conceptos que, según el artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, se consideran variables urbanas fundamentales, remiten constantemente a la respectiva “zonificación” y a los correspondientes “planes”; luego, ninguno de estos conceptos puede aceptarse como cumplido o violado en un determinado caso, sin contrastar la situación concreta del proyecto o de la edificación con los respectivos planes y la correspondiente zonificación, los cuales son los instrumentos que, de acuerdo con la Ley, deben precisar para cada porción del territorio urbano, las variables específicas aplicables, tales como el uso, el porcentaje de ubicación y de construcción, los retiros laterales y de fondo, las restricciones por seguridad y protección ambiental y otras (las cuáles son, precisamente, las variables señaladas como violadas en el acto impugnado).
No obstante lo anterior, la Resolución impugnada omite cualquier análisis de las variables concretas aplicables al terreno sobre el cual se encontraba la edificación de la empresa recurrente, análisis que ha sido igualmente obviado por el informe técnico al cual remite dicho acto. Es evidente para la Corte, por lo tanto, que la motivación del acto es a todas luces insuficiente y se concreta en fórmulas genéricas que nada dicen sobre el caso juzgado. Así, por ejemplo, si la edificación demolida violaba –como se le imputa- los retiros de fondo y laterales, la Administración ha debido, por lo menos, señalar cuál es la disposición del respectivo Plan que establece concretamente la medida de estos retiros, para seguidamente comprobar cuáles eran los retiros reales de la edificación y concluir, del contraste entre la realidad y el Plan, si efectivamente la edificación se ajustaba o no a esta variable; sin embargo, la Administración, obviando cualquier análisis, se limita a afirmar que la edificación viola las variables urbanas fundamentales, entre ellas la relativa a los retiros.
Lo propio cabe afirmarlo respecto a la variable relativa a la existencia de restricciones por seguridad o protección ambiental, la cual ha considerado igualmente violada la Resolución impugnada, sin ni siquiera señalar cuál es la restricción concreta vigente que afecta al área en la que se encontraba la edificación de la recurrente, ni de qué manera tal restricción ha sido vulnerada, sino que una vez más se limita la Administración a señalar que en este caso no se cumple con las variables urbanas fundamentales. Tales afirmaciones, como las otras que fundamentan el acto recurrido, realizadas en el mismo tenor de las ya mencionadas, a juicio de la Corte, no pueden erigirse en válida motivación del acto administrativo.
Esta escasísima y genérica motivación, tal como lo ha sostenido la Corte en diversas oportunidades, imposibilita conocer las verdaderas causas de la decisión administrativa, lo cual tiene como consecuencia, por tanto, la imposibilidad de ejercer una efectiva defensa contra el contenido del acto, tal como en el presente caso lo denunciara la recurrente. Todo ello equivale, por consiguiente, a la inmotivación del acto recurrido. Así se decide.
A pesar de que las anteriores decisiones bastarían, como en efecto bastan, para declarar la nulidad de la Resolución impugnada, no puede la Corte dejar de hacer notar la evidente violación del derecho a la defensa de la recurrente que se muestra de las circunstancias del caso de autos, lo cual lleva a la convicción de la necesidad de declarar la nulidad del acto recurrido de acuerdo con lo solicitado.
En efecto, tal como ha quedado evidenciado de las actas del expediente administrativo, y por ser hechos no controvertidos en el presente proceso, el 1º de septiembre de 2000 el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui ordenó la apertura de un procedimiento administrativo que versaría sobre la legalidad de la edificación realizada por la recurrente. Tal procedimiento fue efectivamente abierto por la Dirección de Planeamiento Urbano el 5 de septiembre de 2000, fecha en la cual esa Dirección requirió de la recurrente la presentación de los documentos que demostrasen la legalidad de la edificación, lo cual fue consignado por esa empresa al día siguiente, el 6 de septiembre de 2000. El 7 del mismo mes y año la Dirección de Planeamiento Urbano emitió el informe técnico, fundado en la documentación aportada por la recurrente y, en la misma fecha el Alcalde del Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui emitió la Resolución impugnada.
A la luz de estos hechos debe recordarse que ha sido reiterada jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República el señalar que debe la Administración en su actuar, garantizar a todo ciudadano que pueda resultar perjudicado en su situación subjetiva, el ejercicio del derecho a la defensa, concediéndole la oportunidad para que alegue y pruebe en beneficio de sus derechos e intereses (Vid.: sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 8 de mayo de 1991, caso: Ganadería el Cantón”).
De acuerdo con este criterio, que la Corte una vez más ratifica y estima aplicable al presente caso, ha debido la Administración notificar a la empresa recurrente antes de la emisión del acto impugnado, informándole de las posibles violaciones observadas en cuanto a la edificación de su propiedad, concediéndole el tiempo necesario para que alegara y probara lo que estimara conveniente respecto a tales posibles infracciones.
No puede ahora la Administración excusar su comportamiento en el hecho de que solicitó de la recurrente determinada documentación; ello así porque, en primer lugar, tal solicitud de documentos no era suficiente para poner a la empresa en conocimiento de las posibles irregularidades observadas por la Administración, luego mal podía haber ejercido su defensa contra lo que ignoraba, pues sencillamente, nadie puede defenderse de lo que no conoce. Luego, si al solicitar la Administración los documentos aportados por la empresa recurrente, la misma Administración, como se desprende del expediente administrativo, no había identificado ninguna posible ilegalidad en la edificación, ya que el informe técnico en el cual se señalan –que no se razonan- algunas infracciones de Ley, fue elaborado luego de la presentación de estos documentos, entonces, mal podía esperarse que con dicha solicitud y la presentación de los documentos solicitados, la empresa ejerciera su defensa en el procedimiento, desde que no podía conocer ésta ni siquiera qué irregularidades estimaba la Administración como existentes.
A todo lo anterior debe añadirse la premura con que actuó la Administración en este caso, de la cual se deja ver que nunca se informó al particular de las posibles irregularidades presentes en su edificación, ni de las consecuencias que ello tendría –si podía tenerlo- en los actos autorizatorios que en su favor había otorgado la Administración municipal, ni mucho menos se le concedió un plazo razonable para exponer y probar lo que estimare procedente en su defensa respecto a tales posibles infracciones, todo ello en el marco de un procedimiento cuyo resultado obviamente podía afectar su situación subjetiva, todo en armonía con lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, que prevé los elementos conformadores de un debido proceso.
Por todo ello estima la Corte evidente que en el presente caso se ha configurado una evidente violación del derecho a la defensa de la recurrente, lo cual implica la nulidad de la Resolución recurrida, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en armonía con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución. Así se decide.
VI
DECISION

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1) CON LUGAR la apelación interpuesta por la sociedad mercantil TASCA RESTAURANTE EL RANCHO DEL TÍO, COMPAÑÍA ANÓNIMA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, Barcelona, en fecha 20 de diciembre de 2001, en la que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por la mencionada empresa contra el acto contenido en la Resolución No. 013 de fecha 7 de septiembre de 2002, dictada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SOTILLO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI. En consecuencia, SE REVOCA el fallo apelado.

2) Conociendo del asunto planteado, se declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto, por lo que se ANULA la identificada Resolución.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________días del mes de____________de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

MAGISTRADAS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

Exp. N° 02-27255
JCAB/ .-a