TSJ Regiones - Jurisprudencia

Expediente N°: 02-1851

MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

I

En fecha 20 de agosto de 2002 se recibió oficio Nº 997-02 del 2 de julio de 2002 dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, mediante el cual remitió copias certificadas del expediente contentivo del la pretensión de amparo cautelar ejercida por la abogada Beatriz Cárdenas Arenas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 31.171, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SANFORD FABER VENEZUELA, L.L.C., contra la Providencia Administrativa dictada el 10 de mayo de 2002 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO ARAGUA.

Tal remisión se realizó en virtud de la consulta de Ley de la sentencia dictada el 26 de junio por el referido Juzgado, en la que declaró inadmisible la medida de amparo cautelar interpuesta.

El 22 de agosto de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de decidir la presente consulta de Ley.

El 23 de marzo de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B., esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, César J. Hernández B. y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte procede a dictar sentencia, en los términos siguientes:

II
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR

La apoderada judicial de la parte accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 10 de mayo de 2002, la Inspectoría del Trabajo del Estado Aragua dictó la Providencia Administrativa, mediante la cual ordenó a la empresa accionante el “reenganche con el correspondientes pago de los salarios caídos desde la fecha del despido írrito (sic) hasta su reincorporación inmediata a su puesto de trabajo del ciudadano Yobert Abano”.

Que tal decisión obedeció a la solicitud de reenganche efectuada por el referido ciudadano en fecha 8 de ese mismo mes y año.

Que el acto en cuestión “se produjo SIN TRAMITACIÓN DE PROCEDIMIENTO ALGUNO Y CON PRESCINDENCIA TOTAL DEL CONTEMPLADO EN LA LEY PARA EL REENGANCHE Y PAGO DE SALARIOS CAÍDOS de trabajadores que gocen de cualquier inamovilidad legal, y que pueda dar lugar a la orden contenida en la providencia que aquí se recurre. No se aperturó (sic) así el procedimiento correspondiente, a pesar de haber sido solicitado por el reclamante, no siendo llamada la Empresa a ello, ni notificada, de modo tal que haya participado en el mismo”. (Mayúsculas y resaltado de la parte accionante).

Adujo que el acto impugnado está viciado de nulidad absoluta conforme al artículo 19, ordinales 1º y 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo. En tal sentido, señaló que el procedimiento aplicable al caso de autos es el contemplado en los artículos 454 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, el referido a la solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos de los trabajadores investidos de inamovilidad laboral.

Que, “si bien es cierto que la disposición contenida en el artículo 33 literal ‘c’ de la Ley Orgánica del Trabajo (normativa aplicada en el acto impugnado) le atribuye al órgano administrativo del trabajo la facultad de dictar providencias con poder discrecional (...), ello no autoriza a hacerlo sin trámite previo y sin que medie audiencia del patrono, y mucho menos que baste la simple denuncia del interesado, como es el caso. Esto, porque aplicada en el sentido estricto, es decir, sin trámite previo, podría configurar, como en efecto se configura, una violación del derecho a la defensa consagrado en la Constitución”; de allí que denunció como conculcado el referido derecho, así como el debido proceso consagrados en el artículo 49 de la Carta Magna. (Paréntesis de la Corte).

Que “no habiendo existido en el presente caso el correspondiente procedimiento que da a lugar el acto administrativo de fecha 10-05-2002, (su) representada no tuvo la oportunidad procesal para intervenir en el mismo, a los fines de alegar a su favor los descargos necesarios que contradigan la solicitud de reenganche interpuesta por el trabajador y probar lo conducente (...)”.

Respecto de la solicitud de amparo cautelar, la parte accionante alegó la presencia del fumus boni iuris, cuya verificación se tiene con el propio acto administrativo impugnado. Asimismo, indicó en cuanto al periculum in mora que la “reincorporación ordenada, así como el pago impuesto constituyen un daño económico irreparable por la definitiva e igualmente implica una alteración del orden interno de la empresa (...)”. Por todo ello, solicitó que la presente solicitud fuera declara con lugar.

III
DE LA DECISIÓN CONSULTADA

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central declaró inadmisible la solicitud de amparo cautelar interpuesta y, para ello expresó las siguientes consideraciones:

“(...) tal como lo ha reiterado nuestro más alto tribunal en diferentes fallos entre ellos los de fechas 15 de octubre del 2001, 15 de mayo de 2001, 13 de agosto de 2001, 15 de febrero de 2002, 08 de febrero de 2002 y 26 de febrero de 2002 no es cierto que per se, que cualquier trasgresión de derechos y garantías constitucionales está sujeto de inmediato a la tutela del amparo ya que siendo todos los jueces de la República tutores de la integridad del Constitución, ellos deben reestablecer, al ser utilizadas las vías procesales ordinarias, la situación jurídica infringida, ante que ello se haga irreparable.

Por ello la accionante en amparo cautelar al ejercer conjuntamente con este el recurso contencioso administrativo de anulación contra la providencia pudo perfectamente solicitar la suspensión de los efectos del acto a tenor del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cumpliendo los extremos de la referida disposición, en este caso al haber la presente agraviada acudir a las vías procesales ordinarias es por que (sic) consideró que la misma es el medio adecuado para lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida pudo perfectamente en tal vía solicitar cumplidos los extremos del artículo 136 una cautelar pues con esta doctrina del Tribunal Supremo de Justicia lo que se pretende es evitar que el amparo sustituya a las vías procesales ordinarias si estas son idóneas para restablecer la situación jurídica infringida con violación de normas o garantías constitucionales, por lo que a juicio de quien decide el amparo cautelar es Inadmisible de conformidad con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues si bien en el caso su iudice se planteó como premura el perjuicio irreparable no existente (sic) pruebas en autos o dudas razonables de la existencia del mismo pues no basta su planteamiento si no que debe llevarse a la convicción del Juez de la existencia del mismo y así se decide”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta de ley a la cual se encuentra sometida la sentencia dictada en fecha 26 de junio de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, mediante la cual se declaró inadmisible la pretensión de amparo cautelar ejercida, y en tal sentido observa:

Ha sido reiterado el criterio jurisprudencial según el cual la existencia de medidas cautelares; tales como la suspensión de efectos o las medidas cautelares innominadas consagradas en los artículos 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 del Código de Procedimiento Civil, respectivamente; no excluyen de modo alguno la procedencia del amparo cautelar como medida preventiva que tiende a garantizar el derecho de los particulares a una tutela judicial efectiva de sus derechos constitucionales. Ello así, esta Corte observa que los fundamentos que desarrolla el a quo en sentencia objeto de la presente consulta no se ajustan a derecho, por lo que pasa a conocer del asunto planteado en los siguientes términos:

Para conocer la presente pretensión de amparo cautelar, esta Corte estima pertinente visto el procedimiento seguido por el a quo para sustanciar el amparo cautelar, reiterar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00402 de fecha 20 de marzo de 2001, en la cual se realizaron las siguientes consideraciones:
“Estima esta Sala, como máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que los valores recogidos en la nueva Carta Constitucional, según los cuales se consagra de manera específica la figura de una justicia garantista que asegure la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, (artículo 26 eiusdem); la simplificación de trámites, derivado de la concepción del proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia (artículo 257 eiusdem); y finalmente, la atribución conferida a esta jurisdicción de ‘disponer lo necesario’ para el restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada por la actividad administrativa (artículo 259 eiusdem), así como la regla contenida en el artículo 27 ibídem, con acuerdo a la cual la autoridad judicial competente ‘tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida, o la situación que más se asemeje a ella’; sólo permiten concluir en la afirmación de la segunda de las hipótesis enunciadas.
En definitiva, que el examen de los principios constitucionales comentados, lleva implícito el reforzamiento del poder cautelar del juez contencioso-administrativo, particularmente, cuando actúa como árbitro dentro de un procedimiento en el cual se ventilan violaciones a derechos y garantías constitucionales.
Como consecuencia de este planteamiento, resulta de obligada revisión el trámite que se le ha venido otorgando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se muestra incompatible con la intención del constituyente, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.
Por ello, a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
En tal sentido, nada obsta a que en virtud del poder cautelar que tiene el juez contencioso-administrativo, le sea posible decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza constitucional.
Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante”.

Alegó la accionante que el acto impugnado está viciado de nulidad absoluta conforme al artículo 19, ordinales 1º y 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo. En tal sentido, señaló que procedimiento aplicable al caso de autos es el contemplado en los artículos 454 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, el referido a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de los trabajadores investidos de inamovilidad laboral. Asimismo, que “si bien es cierto que la disposición contenida en el artículo 33 literal ‘c’ de la Ley Orgánica del Trabajo (normativa aplicada en el acto impugnado) le atribuye al órgano administrativo del trabajo la facultad de dictar providencias con poder discrecional (...), ello no autoriza a hacerlo sin trámite previo y sin que medie audiencia del patrono, y mucho menos que baste la simple denuncia del interesado, como es el caso. Esto, porque aplicada en el sentido estricto, es decir, sin trámite previo, podría configurar, como en efecto se configura, una violación del derecho a la defensa consagrado en la Constitución”; de allí que denunció como conculcado el referido derecho así como el debido proceso consagrados en el artículo 49 de la Carta Magna (Paréntesis de la Corte).

La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el procedimiento se constituye como el más amplio sistema de garantías, que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales dentro de la relación procesal, en procura de decisiones verdaderamente justas y materiales.

Entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo, el derecho a la defensa tiene especial significación por cuanto comporta entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, e impugnar las decisiones administrativas, los cuales obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión.

En esta forma, el derecho a la defensa comprende el denominado principio audi alteram partem o principio del contradictorio administrativo, y el derecho a ser oído, así como el derecho a la audiencia y a la participación en el procedimiento; tales garantías de rango constitucional permiten que los titulares de derechos o de intereses frente a la Administración, tengan la posibilidad de defenderse participando activamente en el procedimiento y coadyuvando en la toma de decisiones y más aún en aquellos que afectan su esfera de derechos subjetivos. Por otro lado, la doctrina ha reconocido que con este principio se logra la verificación del supuesto jurídico del procedimiento y la determinación de su correcta interpretación, la actuación del derecho objetivo y, la tutela de los derechos e intereses de las partes.

Así pues, tanto en sede administrativa como judicial, la protección del derecho a la defensa y al debido procedimiento se obtiene con la sustanciación de un procedimiento en el que se garantice al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin; de modo que el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, no sólo cuando se transgreda el procedimiento aplicable, o se obvie alguna de sus fases esenciales, sino cuando la Administración no garantice previamente el derecho a ser oído, pues en virtud de esto último se le privaría al administrado de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente a los fines de su defensa.

De igual forma, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49, se definió dentro de los parámetros de instrumentalidad y relatividad propios de estos derechos fundamentales.

En este orden de ideas, el examen de las posibles violaciones del derecho constitucional al debido procedimiento deben ser analizadas por esta Corte tomando en consideración que el procedimiento administrativo es una entidad jurídica compleja constituida por un conjunto de elementos necesariamente coordinados y vinculados entre sí, y la omisión o errada sustanciación de alguna de sus fases -actos propios de una determinada etapa del procedimiento, relaciones, lapsos o cargas procedimentales- pueden causar que los actos subsiguientes que se realicen afecten el desarrollo del procedimiento, y por consiguiente, el derecho constitucional al derecho a la defensa y a un debido procedimiento legalmente establecido.

Ahora bien, si bien esta Corte con base en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Manuel Quevedo Fernández) de fecha 6 de abril de 2001, ha realizado exámenes previos y de carácter preliminar a normas de rango legal para establecer el procedimiento aplicable, por cuanto tal estudio es necesario para determinar si hay violación o no del derecho constitucional consagrado en el artículo 49 de la Constitución; tales análisis proceden siempre y cuando los mismos no se constituyan en un estudio pormenorizado de las distintas fases del procedimiento legalmente establecido, ya que el mismo corresponde a la decisión del recurso de nulidad.

En cuanto al concepto de violación directa de la Constitución para las acciones de amparo, cabe señalar que el juez enjuicia las actuaciones de los órganos del poder público o de los particulares, que hayan podido lesionar los derechos fundamentales. Pero, en ningún caso, puede revisar, por ejemplo, la aplicación o interpretación del derecho ordinario, por parte de la administración o los órganos judiciales, a menos que de ella se derive una infracción directa de la Constitución. No se trata de una nueva instancia judicial o administrativa, ni de la sustitución de los medios ordinarios para la tutela de los derechos o intereses, se trata de la reafirmación de los valores constitucionales, en la cual el juez que conoce del amparo puede pronunciarse acerca del contenido o aplicación de las normas constitucionales que desarrollan los derechos fundamentales, revisar la interpretación que de éstas ha realizado la Administración Pública o los órganos de la administración de justicia, o establecer si los hechos de los que se deducen las violaciones constitucionales, constituyen una violación directa de la Constitución.

En tal sentido, esta Corte se ha pronunciado en sentencia de fecha 9 de marzo de 2000 (caso José Daniel Celis Méndez contra la Comandancia General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara), la cual establece:

“Efectivamente, como toda medida cautelar, y el amparo solicitado tiene tal carácter, se requiere la comprobación sumaria, aunque sea a nivel de presunción, de una violación de derechos constitucionales; sin embargo, cuando se decreta un mandamiento de amparo el Juez debe cuidarse de no prejuzgar sobre el mérito de la causa principal, y en el caso sub-examine, se ha solicitado la nulidad de un acto administrativo fundamentado en que el mismo viola el debido proceso, mientras que la pretensión de amparo también se fundamentó en lo mismo y evidentemente el petitorio del recurso de nulidad y del amparo cautelar persiguen el mismo objetivo el cual es la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba y ello sin duda alguna resultaría un pronunciamiento anticipado sobre la validez del acto impugnado en nulidad, lo cual no es permisible en nuestro estado de Derecho; además de esta consideración se observa que, conceder la solicitud de amparo sería materialmente conceder la misma pretensión del recurso de nulidad, lo cual evidenciaría una ejecución anticipada del fallo (...)”.

Aunado a las anteriores consideraciones, esta Corte comparte el criterio referido a la imposibilidad del juez constitucional en entrar a analizar la ilegalidad o no del procedimiento, siendo que esto implicaría pronunciarse anticipadamente sobre la validez del acto impugnado de nulidad, toda vez que en el caso sub iudice el análisis del procedimiento aplicable conlleva necesariamente a un examen exhaustivo de normas de rango legal. Aparte de esta consideración se observa que, conceder la solicitud de amparo sería acordar la pretensión del recurso de nulidad, lo cual representaría un pronunciamiento anticipado del fallo, supuesto que le esta vedado al juez en este tipo de proceso.

Además de ello, razones por si suficientes para declarar la improcedencia del amparo cautelar, abona mayores criterios el hecho de considerar que las peticiones de la presunta agraviada son perfectamente reparables por la definitiva mediante la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto. En este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 9 de junio de 2000, se estableció que:

“(...) el amparo constitucional cautelar, como toda medida que goce de este carácter, debe ponderar los diferentes intereses involucrados y determinar la mayor reparabilidad posible tomando en cuenta la futura sentencia del juicio principal, tanto si es favorable al recurrente, como en el supuesto que sea favorable a la Administración. No niega esta Corte la posibilidad del amparo cautelar en el contencioso de nulidad, pero para ello debe establecerse una clara visualización de presuntas violaciones de derechos constitucionales y no la simple denuncia de vicios que afecten la nulidad del acto (...)” (Resaltado de esta Corte).

Como se estableció ut supra, esta Corte de modo alguno podría entrar a conocer en sede constitucional de manera pormenorizada el cumplimiento de las fases del procedimiento contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, en tanto que tal análisis corresponde a la decisión de fondo, por lo que se desestima la denuncia de la presunta violación del derecho a la defensa y al debido procedimiento, y así se declara.

En mérito de lo expuesto, esta Corte confirma la sentencia dictada por el tribunal de la causa y, en consecuencia, declara la improcedencia de la pretensión de amparo cautelar solicitada con las consideraciones expuestas en la motiva del presente fallo, y así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: CONFIRMA con las consideraciones expuestas en la motiva del presente fallo, la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central en fecha 26 de junio de 2002, mediante la cual se declaró la improcedencia de la pretensión de amparo cautelar ejercida por la abogada Beatriz Cárdenas Arenas, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SANFORD FABER VENEZUELA, L.L.C., contra la Providencia Administrativa dictada el 10 de mayo de 2002 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO ARAGUA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los________________ (_____) días del mes de______________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente- Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADOS

CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/E-5