EXPEDIENTE NUMERO: 02-1883 MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS El 4 de septiembre de 2002, se dio cuenta del oficio Nro. 0100 de 29 de julio de 2002, enviado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual se remitió, en original, expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional que el ciudadano Jesús María Clemente, domiciliado en Valencia, cédula de identidad Nro. 7.076.976, actuando con el carácter de Vicepresidente de la sociedad mercantil INDUSTRIAS BARMISAGUA, C.A., debidamente asistido por el abogado Francisco Gustavo Amoni Velásquez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 31.156, solicitó ante ese Tribunal el día 22 de septiembre de 1994, en protección del derecho fundamental de su representada a obtener una respuesta oportuna acerca de las peticiones que hizo ante la Administración público-municipal (con fundamento en el artículo 67 de la Constitución de 1961), así como en protección de sus derechos fundamentales a la iniciativa privado-económica y la propiedad (reconocidos en los artículos 98 y 99 de esa misma Constitución). La remisión del presente expediente se produjo con ocasión a la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 28 de septiembre de 1994, a través de la cual fue declarada CON LUGAR la medida de amparo constitucional solicitada en protección de los derechos fundamentales deducidos por el solicitante. El 4 de septiembre de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, a los fines de conocer de la presente consulta. El 6 de septiembre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente. En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B., esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, César J. Hernández B. y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones: I DEL PROCEDIMIENTO SEGUIDO PARA LA TRAMITACIÓN DE ESTA CAUSA El representante de la empresa que solicitó –el 22 de septiembre de 1994- la medida de amparo constitucional en el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales a una oportuna y adecuada respuesta, así como a la iniciativa privada (en materia económica) y la propiedad, atribuyó a la Dirección de Hacienda del Municipio Iturriza del Estado Falcón una omisión o falta de pronunciamiento sobre la solicitud –que hizo su representada- de patente o licencia de ejercicio de actividades industriales y comerciales en esa municipalidad. Explicó y demostró el representante de la aludida empresa que la misma se dedica al ramo mercantil de la producción y comercio de productos de consumo masivo, tales como el hielo y otros productos refrigerados, en los Estados Carabobo y Falcón. Que para ello, su representada compró un lote de terreno en esa municipalidad, contrató un proyecto arquitectónico para la construcción de una planta industrial en esa plaza y solicitó de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Iturriza que le otorgara la conformidad de dicho proyecto en el cumplimiento de las variables urbanas, para iniciar así su actividad económica. Acompañó a su solicitud de amparo constitucional, una serie de comunicaciones cruzadas con la antes mencionada Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Iturriza, a través de las cuales profesionales de la ingeniería y arquitectura certifican el cumplimiento de las variables urbanas vigentes en esa municipalidad –de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística-, por una parte, y por otra parte, la Ingeniería Municipal niega “la tramitación de la Constancia de Cumplimiento de Variables Urbanas”. A través de lo arriba narrado, esta Corte quiere hacer notar, en este caso concreto, sobre lo cual se hará luego un pronunciamiento, que el representante de la empresa solicitante de la medida de amparo constitucional no planteó la impugnación legal de un acto, hecho u omisión de la Administración Municipal –o más precisamente, el mismo no pidió la nulidad por ilegalidad del acto u omisión cuestionado, ni expresó tampoco ningún motivo de impugnación-, sino limitó su planteamiento al restablecimiento de su representada en el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales. Aplicando el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el Tribunal de la causa dictó in limine litis e inaudita parte una medida de amparo constitucional en protección o garantía de los derechos fundamentales de contenido económico de la empresa solicitante, y no ordenó, en consecuencia, el inicio del trámite contradictorio que estaba previsto subsidiariamente (-subsidiariamente-, hasta que dicho artículo 22 fue anulado en sentencia dictada el 22 de mayo de 1996 por la Corte Suprema de Justicia en Pleno) en los artículos 23 y siguientes de la mencionada Ley Orgánica de Amparo Constitucional, sino que acordó la notificación de la parte agraviante, la Dirección de Hacienda del Municipio Iturriza del Estado Falcón, la cual dio cumplimiento a la orden del Tribunal de la causa de expedir la licencia o patente de industria y comercio solicitada, en fecha 5 de octubre de 1994, apelando extemporáneamente de la medida de amparo constitucional otorgada. II DE LA SENTENCIA CONSULTADA El Tribunal de la causa estableció que la empresa solicitante de la medida de amparo constitucional presentó, ante la municipalidad, el 27 de julio de 1994, una solicitud de licencia o patente –de industria y comercio- municipal, sin que la misma fuera respondida. Sobre la base de tal hecho surgió, en su criterio, “la presunción grave de que se ha lesionado con tal conducta el art. (sic) 67 de la Constitución de la República, que consagra el derecho de petición.” En criterio del a-quo, la omisión de respuesta de la municipalidad podría suponer igualmente una violación de los derechos económicos de la empresa solicitante de la medida de amparo constitucional. Concluyó la sentencia consultada ordenando al Director de Hacienda del Municipio Iturriza del Estado Falcón, que procediera a otorgar la patente de industria y comercio a la empresa agraviada. Lo cual se concretó el 4 de octubre de 1994. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Primero. Sobre el trámite procesal que llevó a cabo el Tribunal de la causa, esta Corte Primera estima que dicho trámite es formalmente inobjetable cuando decidió, en conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales –vigente para esa fecha-, de manera inmediata y sin otras consideraciones distintas a las observadas en el escrito de solicitud de amparo constitucional y las pruebas documentales producidas en autos, que algunos de los derechos fundamentales de la empresa accionante habían sido menoscabados como consecuencia de la omisión de la Administración Municipal y que, los mismos, por tanto, debían ser restituidos en forma inmediata. Ahora bien, la oportunidad es propicia para hacer algunas consideraciones adicionales sobre la materia procesal constitucional: Siempre ha habido resistencia al juzgamiento, por intermedio del juicio de amparo constitucional, de la legitimidad de un acto de rango sublegal. Para los administrativistas, no es posible efectuar un juicio de la legitimidad constitucional de un acto sublegal sin contrastar previamente dicho acto (hecho, omisión o inactividad) con la norma jurídico-positiva que le sirvió de fundamento o base legal. Pretender así que el operador jurídico y los tribunales de justicia puedan –o deban por disponerlo así una norma procesal- hacer un análisis de la constitucionalidad de un acto que no tiene su fundamento en la Constitución, les lleva, a los administrativistas, a suponer –en forma automática- que todo acto ilegal será indirectamente inconstitucional y viceversa. Sin embargo, ello no es necesariamente cierto. El origen de este error conceptual está en que la norma constitucional que reconoce los derechos fundamentales no puede ser directamente contrastada con el acto sublegal. Independientemente que un acto sublegal puede ser lesivo del goce y ejercicio del contenido esencial de un derecho fundamental, la ley que le sirve de fundamento no pierde por ello la primacía dentro de las fuentes del derecho. Así, dicho acto sublegal puede estar en absoluta correspondencia con la norma legal que le sirve de fundamento –aunque esta sea inconstitucional-, o por el contrario, un acto sublegal puede no ser lesivo del goce y ejercicio del contenido esencial de un derecho fundamental, aunque la ley que le sirve de fundamento esté afectada por vicios de inconstitucionalidad –en cuyo caso el acto sublegal habría hecho una interpretación pro hominem o pro libertatis de la ley que le sirvió de fundamento. Es por ello que la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia sentó en su decisión de 11 de julio de 1991 (caso Tarjetas Banvenez), con fundamento en el aparte único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que la medida de amparo constitucional es una cautela provisional, instrumental y accesoria al fondo o juicio de legalidad pendiente de resolver; negando así la posibilidad de hacer un análisis estrictamente constitucional de una actuación sublegal, es decir, sin necesidad de contrastar el acto sublegal con la norma legal que le sirvió de fundamento. Para los procesalistas, tampoco es posible efectuar un juicio sobre la legitimidad constitucional de un acto sublegal sin llevar a cabo un proceso judicial donde exista un verdadero contradictorio, la fase probatoria y el control de las pruebas, que permitan al juez hacer un verdadero análisis de los hechos y el derecho (la legalidad y constitucionalidad del acto impugnado). Más que un incidente cautelar dentro de un juicio de anulación por ilegalidad (a ser tramitada en cuaderno separado –para establecer su procedencia, oposición y apelación-, tal y como ha sentado provisionalmente la Sala Constitucional, entre tanto se dicta un nuevo régimen jurídico en materia procesal constitucional que sustituya la antigua Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y que adapte –a las bases establecidas en la Constitución- el amparo constitucional, el control difuso de constitucionalidad, la nulidad por inconstitucionalidad y la revisión constitucional de sentencias judiciales); para los procesalistas, el amparo constitucional se asimilaría más a un juicio sumario de certeza y protección constitucional (o interdicto constitucional), el cual estaría supeditado en sus efectos, de ser concedida inicialmente la medida de amparo constitucional, a la prosecución del mismo juicio o proceso en una segunda fase de comprobación de la conformidad y legitimidad legal de dicho acto. A diferencia de lo sucedido en el caso de marras, la tendencia actual que ha definido la Sala Constitucional avanza en el sentido de que el amparo constitucional autónomo no debe ser decidido definitivamente en primera instancia –aunque se dicte una medida cautelar provisional, conjuntamente con el acto de admisión de la solicitud de amparo constitucional-, sin la previa práctica del trámite procesal previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Sin embargo, la actuación del Tribunal de la causa es válida porque se permitía, para ese momento, la aplicación directa (in limine litis e inaudita parte) del artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara. Segundo. La Corte Primera comparte la decisión que adoptó el Tribunal de la causa, cuando ordenó a la municipalidad expedir la licencia o patente de industria y comercio, una vez que verificó que la empresa cumplía con los requerimientos elementales para solicitar esa patente –la cual no es una autorización administrativa (ni puede servir de instrumento de extorsión sobre la iniciativa privado-empresarial), sino es una suerte de registro fiscal-, a saber, un objeto comercial lícito y reconocido en el Código de Comercio y la inscripción de la empresa en el sistema nacional integrado de administración tributaria (RIF). De suerte que cualesquiera otros requerimientos municipales, como la conformidad de uso urbano o de condiciones sanitarias, o como la solvencia en el pago de otros impuestos municipales, no deben servir de obstáculo para el otorgamiento de la susodicha patente de industria y comercio. Sin embargo, esta Corte observa que la motivación de la sentencia consultada fue incongruente, puesto que si se dice en la misma que el silencio de la Administración es negativo, en los casos de estas solicitudes de patente –cuando es en realidad positivo (lo mismo que sucede con la conformidad de uso urbano)-, la conclusión congruente con esa afirmación tuvo que ser el ordenar o fijar a la Administración un plazo para que diera respuesta a la solicitud formulada por la empresa accionante en amparo constitucional. Pero siendo este un silencio administrativo positivo, lo correspondiente era –como sucedió en definitiva- la orden inmediata del otorgamiento de la patente de industria y comercio, una vez constatados los mínimos extremos que en realidad prevé el Código de Comercio (aunque sean igualmente recogidos en las Ordenanzas), el cual –dicho Código de Comercio-, como se debe recordar, tiene una prolija regulación e incidencia municipal que ha sido ampliada por el moderno Derecho administrativo, pero que no puede ser desconocida o contradicha por esas Ordenanzas so pena de nulidad. En consecuencia, aunque el razonamiento de la sentencia consultada es incongruente, la decisión definitiva es correcta en criterio de esta Alzada, por lo que no procede ni podría prosperar la anulación del fallo consultado por este motivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara. Tercero. La sentencia consultada establece, en relación con el artículo 98 de la Constitución de 1961, “relativo a la promoción de la iniciativa privada, [que] no cree el sentenciador que ningún órgano municipal esté en condiciones de interferir el ejercicio de los derechos que de aquél se derivan, al menos como regla general.” El mencionado artículo 98 pasó a ser el artículo 112 de la última reforma constitucional de 1999. Constitucionalmente está reconocido el principio de “la iniciativa privada” como derecho fundamental económico. Además de un principio fundamental que informa las leyes y relaciones socio-económicas y que está limitado por “la creación y justa distribución de la riqueza, así como [por] la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población”; la iniciativa privada constituye un derecho fundamental que puede ser fomentado por el Estado (así como un interés difuso –en conseguir ese fomento- que puede ser objetivado en situaciones concretas: Cfr. Sala Constitucional, sentencia Nro. 85 de 24/1/02, caso Créditos indexados), a través de las medidas que se dicte “para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”. Como se dijo arriba, la patente de industria y comercio es básicamente un impuesto municipal –no una medida de macroeconomía fiscal- que no puede ni puede pretender afectar directamente la economía o el desarrollo económico local. Su aplicación y cobro no puede estar relacionada directamente con medidas restrictivas de la iniciativa privada, ni se prevé –sin embargo- que la misma tenga que fomentarla –a pesar de que sí podría fomentar indirectamente la economía municipal. No es competencia municipal –sino de la competencia nacional- establecer legislativamente limitaciones económicas o medidas de fomento económico. En el presente caso no se evidenció que la municipalidad tuviera la intención o propósito, a través del otorgamiento de la patente de industria y comercio, de regular o fomentar la iniciativa privada. Por tanto, esta Corte comparte el criterio expuesto por el Tribunal de la causa en el sentido de que la municipalidad no afectó el derecho a la iniciativa privada de la empresa, a pesar de que sí pudo ocasionarle un perjuicio económico y patrimonial como consecuencia de la violación supra analizada en el derecho fundamental de la misma a recibir una oportuna y adecuada respuesta sobre el otorgamiento de dicha patente de industria y comercio. A mayor abundamiento, se precisa que ni siquiera la falta de otorgamiento de la patente de industria y comercio puede ser obstáculo para el ejercicio de la actividad económica en sede municipal; sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles derivadas del ejercicio de actividades económicas prohibidas o ilícitas –o bien de la falta de pago de los impuestos municipales. Así se declara. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 28 de septiembre de 1994 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Circunscripción Judicial de la Región Centro-Norte, a través de la cual se declaró CON LUGAR la solicitud de amparo constitucional formulada por la sociedad mercantil INDUSTRIAS BARIMISAGUA, C.A., domiciliada en el Estado Carabobo. Así se decide. Publíquese y regístrese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Bájese el expediente. Dada, sellada y firmada en la Sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los …………….. ( ) días del mes de ……………… de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente – Ponente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA MAGISTRADOS LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. ANA MARÍA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ PRC/E-10