Expediente N°: 02-27407
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 29 de abril de 2002, se recibió oficio No. 1056-02 del 16 del mismo mes, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual dicho Tribunal remitió expediente contentivo de la querella interpuesta por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de las ciudadanas AMALIA ROSA MONTILLA YEPEZ Y DIGNA MORELA GUERRERO DE BORGES, con cédulas de identidad Nos.10.052.015 y 6.360.249, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS).
Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 18 de marzo de 2002, por la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República.
En fecha 8 de mayo de 2002, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 30 de mayo de 2002, la sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por él interpuesta.
En fecha6 de junio de 2002, los apoderados judiciales de las recurrentes consignaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
Por auto de fecha 13 de agosto de 2002, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, en cuya oportunidad la Corte dejó constancia que las partes concurrieron a dicho acto y en esa misma fecha se dijo “Vistos”.
En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B., esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, César J. Hernández B. y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL FALLO APELADO
El Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 5 de marzo de 2002, dictó sentencia declarando PARCIALMENTE CON LUGAR la querella incoada por las prenombradas ciudadanas, representado por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), anuló los actos administrativos de retiro contenidos en las Resoluciones Nros 21282 y 01883 de fechas 23 de febrero de 1999 y ordenó la reincorporación de los recurrentes al cargo que venían desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado para cada caso, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones.
Que ese Tribunal en diferentes sentencias ha señalado que los actos administrativos de efectos particulares cuya manifestación de voluntad vaya dirigido a producir efectos jurídicos, debe cumplir con una serie de requisitos que el legislador ha señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, tanto en lo que atañe al medio de expresión del mismo como del proceso de formación de dicha voluntad, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del acto administrativo.
Indicó el a quo, que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales procedió a retirar a los accionantes en uso de la facultad que le confiere el ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con lo previsto en el numeral 1 y encabezamiento del artículo 2 del Decreto Presidencial N° 3.061 del 26 de noviembre de 1998, artículos estos que establecía que el Presidente y demás miembros de la referida Junta debían implementar y ejecutar un Plan de egreso respecto a su personal, siendo el espíritu del legislador respetar el derecho a la estabilidad del personal que labora en el ente querellado.
Señaló que no obstante al analizar exhaustivamente los medios probatorios que cursan en autos, no existe evidencia alguna que demuestre que el ente querellado haya cumplido con el mandato legal,: Igualmente evidenció que el recurrido no aportó documento alguno que le permita al Tribunal determinar si existió procedimiento alguno, en razón de lo cual, se limitó a la verificación de la conducta asumida por la Administración, en el acto de contestación de la querella, en cuanto a las pruebas aportadas, todo lo cual conllevó al a quo a desestimar los alegatos expuestos por la sustituta del Procurador General de la República.
Que siendo que en el presente caso la Administración incumplió las reglas que la misma Administración dictó para limitar su actuación viciando los actos de retiro que afectaron a los querellantes de nulidad absoluta
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 5 de junio de 2002, la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por ella interpuesta basándose para ello en los siguientes aspectos:
Que la estabilidad regulada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa es la garantía de la cual gozan los funcionarios de carrera en el desempeño de sus cargos y que sólo podrá ser infringida en los casos establecidos en el artículo 53 de la precitada Ley, pero que en el presente caso se trata de un motivo especial, contenido en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral que ordenó la Supresión y Liquidación del IVSS. De tal manera, que no es más que a tenor de la ejecución de la obligación impuesta por la Ley, deber de ineludible cumplimiento, que la designada Junta de Liquidación, procedió a la supresión y liquidación del mismo.
Que la tutela jurídica del retiro de los demandantes estaba dada por los Decretos Leyes del Ejecutivo Nacional Nros 2744 y 3061 de fechas 30 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, como vía excepcional y sin que ello pretendiera derogar la Ley de Carrera Administrativa, siendo una excepción por cuanto para el momento del retiro de los querellantes permanecía vigente la liquidación y supresión del IVSS con todas las consecuencias administrativas y jurídicas que fueron reguladas en dichos Decretos.
Que en los oficios de retiro de las recurrentes no se señalaba que se aplicaba la medida con fundamento en ninguna causal de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la prenombrada ya que no encuadraba en la situación de excepcionalidad que era el proceso de liquidación y supresión del IVSS.
Que no se vulneraron los derechos de los funcionarios por cuanto no se estaba aplicando la Ley de Carrera Administrativa, sino que se trataba de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, aunado a que cualquier procedimiento, a su decir, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional, lo cual atentaba contra el lapso previsto para tal fin.
Señaló que el a quo al dictar su sentencia debió trasladarse al momento en que sucedió el retiro, ya que al ignorarlo u omitirlo incurrió en violación de la Ley y produjo la inmotivación del fallo al aplicar el derecho en forma errada, viciando de nulidad la sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.
Que el IVSS actuó apegado al principio de legalidad de acuerdo como lo establecen los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que las decisiones tomadas por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto querellado no fueron ilegales ni dictadas por funcionario incompetente, que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio para dar paso al nuevo esquema de la Seguridad Social que estaba planteado.
III
CONSTESTACION A LA APELACIÓN
El 6 de junio de 2002 los apoderados judiciales de los querellantes dieron contestación a la apelación y para ello sustentó lo siguiente:
Que la Junta liquidadora del ente querellado viola su derecho a la estabilidad contemplado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa al dictar los actos de retiro y que dichos actos carecen de motivación, por cuanto no se explican los motivos ni razones por los cuales procedieron a retirar a sus representadas.
Que la Junta Liquidadora no cumplió con las obligaciones que le impone el artículo 78, segundo aparte de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social ya que basó su decisión de retirar a sus representados en el Decreto N° 3.061 que autorizaba a la referida Junta para proceder a la supresión y liquidación del ente querellado y para el retiro de los funcionarios de la Institución, pero en el mismo Decreto se establece que se deben cumplir con el plan de transición presentado por el Ejecutivo al Congreso, los cuales no cumplió el organismo.
Finalmente solicitaron que sea confirmada la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en todas y cada una de sus partes.
IV
CONSIDERACIONES PAR DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la sustituta del Procurador General de la República y al respecto observa:
Alega la apelante que no se vulneraron los derechos de los funcionarios por cuanto no se estaba aplicando la Ley de Carrera Administrativa, sino que se trataba de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, aunado a que cualquier procedimiento, a su decir, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional, lo cual atentaba contra el lapso previsto para tal fin, aunado a que el retiro de los querellantes no se fundamentó en ninguna de las causales previstas en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, motivo por el cual no se podía aplicar la figura de la remoción y la disponibilidad.
En este sentido, esta Corte observa que el Decreto N° 2744, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 del 9 de octubre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en su artículo 5, Parágrafo Primero, que dispone:
“Las decisiones que correspondan a la gestión institucional del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se realizarán de conformidad con el plan de transición a que se refiere el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral”.
Asimismo, el artículo 6 numerares 2 y 3 del aludido Decreto N° 2744, establece:
“El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencia:
(…) 2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la Liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de seguridad Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos.
3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”.
Por su parte, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.398 del 26 de octubre de 1999, en su artículo 78, prevé la derogatoria de la Ley del Seguro Social. En reforma parcial de la aludida Ley, publicada en Gaceta Oficial N° 4322, se estableció, entre otros, la derogatoria de sus reglamentos, en la medida que colidan con las disposiciones de la referida Ley y con las de las Leyes que regulan los Subsistemas de seguridad social y la derogatoria expresa de los artículos 53, 54, 55, 56, 57,86 y 87 de la Ley del Seguro Social.
Asimismo, el artículo 79 eiusdem, derogó a partir del 01 de enero de 2000, el Decreto N° 2744 antes mencionado, que reguló el proceso de liquidación del IVSS y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, se estableció igualmente que las decisiones tomadas durante la vigencia del referido Decreto eran irrevocables y que las acciones pendientes seguirían su curso con fundamento en el mismo.
Por otra parte, el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, prevé la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, como un Instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto al correspondiente al Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, con domicilio en la ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio de la República.
En lo que se refiere al artículo 64 eiusdem, establece que:
“ El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, en un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la vigencia de este Decreto con rango y fuerza de Ley, dictará un Decreto, con vigencia a partir del 1 de enero del año 2000, que sirva de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley, en las Leyes que regulan los Subsistemas, en la Ley del Seguro Social y demás responsabilidades que le asigne el Ejecutivo Nacional en el Reglamento Orgánico.”
Así, esta Corte considera que inicialmente se tenía previsto la supresión y liquidación del referido Organismo, estableciéndose un Plan de Egresos para el personal del Instituto ordenado por el Decreto N° 2744 de fecha 23 de septiembre de 1998, derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito fundamental exigido para demostrar y justificar la actuación de la Administración, la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, con sus respectivos expedientes, que permitan comprobar su respectiva situación laboral, no obstante, examinados exhaustivamente los documentos que cursan en autos no se evidencia el referido plan.
Asimismo, no existe en autos documento alguno que permita al Juzgador comprobar el procedimiento aplicado y la legalidad de los actos administrativos emitidos, y dado que al Juzgador le está vedado suplir de oficio los hechos que justifican la medida de la Administración, considerándose los principios de igualdad y defensa procesal, esta Corte estima que ante la inexistencia de tales pruebas en el expediente y vistas las aportadas por el interesado, se establece una presunción favorable a su pretensión y por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada, como sucede en este caso y así se decide.
Por otro lado, esta Alzada evidencia de los artículos 63 y 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, mediante un proceso de reconversión, con el propósito de modificar servicios e introducir cambios en su organización administrativa. Así, en aras de la protección del derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, estima esta Corte que en el caso in examine, el Instituto querellado debió aplicar el procedimiento legalmente establecido para retirar al funcionario, de conformidad con lo previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
En ese sentido, se ha pronunciado esta Corte en sentencia del 28 de noviembre de 2000, caso Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), estableciéndose:
“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.”
Así pues, considera esta Corte que, siendo el propósito de la Administración someter al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a un proceso de reconversión a fin de modificar servicios e introducir cambios en su organización, debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal, de conformidad con lo previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, dictándose el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad del funcionario público de carrera una vez efectuado el aludido procedimiento.
Por lo anterior, en el caso concreto se evidencia que el referido Instituto querellado, no actuó apegado a la normativa legal que regula este de procedimiento, tal como lo prevé el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa.
Por otra parte, dado que el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración al principio de legalidad, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional, esta Corte estima que, aún cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa, por tanto, se desestiman los alegatos de la apelante, y así se declara.
En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso concluir para esta Corte que el fallo apelado está ajustado a derecho y, en consecuencia, la apelación interpuesta debe ser declarada sin lugar, y así se decide.
V
DESICIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República. la sentencia dictada en fecha 5 de marzo de 2002, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en la que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos AMALIA ROSA MONTILLA YEPEZ Y DIGNA MORELA GUERRERO DE BORGES contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES
2.- Se CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente-Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADOS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/008
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