MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N° 02-1964 - I - NARRATIVA En fecha 18 de septiembre de 2002, se dio por recibido en esta Corte el oficio Nº 1263 de fecha 13 de agosto de ese mismo año, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la querella ejercida por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, inscritas en el Inpreabogado bajo los números Nº 63.995 y 56.459, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano FRANCISCO ANTONIO LEAL, titular de la cédula de identidad Nº 1.923.426, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO. Dicha remisión se efectuó a los fines de conocer en consulta la sentencia dictada por dicho Tribunal en fecha 29 de abril de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella ejercida. El 19 de septiembre de 2002, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que esta Corte dicte la decisión correspondiente. Reconstituida la Corte por la incorporación del Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B, se ratificó la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizado el estudio del expediente, pasa la Corte a dictar sentencia con base a las siguientes consideraciones: FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA El apoderado judicial de la parte recurrente expuso en su escrito los siguientes alegatos: Que, el 15 de diciembre de 2000 se publicó en Gaceta Oficial Nº 27 Extraordinaria la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo la cual establece una reorganización administrativa de la referida entidad. Que, su representado se desempeñaba como Fiscal de Obras I de la Dirección de Obras Públicas del Estado Trujillo, hasta el 17 de enero de 2001 cuando a través de una Circular s/n, emanada de la Gobernación del Estado Trujillo Dirección de Infraestructura, se le “destituyó” del cargo que venía ocupando en la referida dependencia, a pesar de que gozaba de “inamovilidad funcionarial”. En virtud de lo anterior, adujo la parte accionante que el acto impugnado “…es inmotivado, ya que adolece de expresión sucinta de los hechos, de las razones que originaron la destitución y los fundamentos legales utilizados no se corresponden con la decisión, es decir, con las causales de destitución taxativamente indicadas en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo…”, lo que trae como consecuencia, la trasgresión de normas de carácter constitucional y legal que afectan la validez y eficacia del mismo. Que, la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo le otorga a la Dirección de Infraestructura las mismas actividades que eran realizas por la extinta Dirección de Obras Públicas del Estado (desarrollar la infraestructura ateniente a vivienda, educación, salud y vialidad), “… por lo que al subsistir o continuar la actividad por parte de la Administración, debería permanecer la relación funcionarial…”. Esto pone en evidencia para la parte accionante, la manera “fraudulenta y soez” con la que se le pretende sustituir. Que, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo establece la forma en debe ser llevada a cabo la destitución de los funcionarios, la cual debe ser realizada por el mismo funcionario a quien le corresponde hacer el nombramiento o por órgano del cual se hizo éste, previo estudio del expediente con indicación expresa de la causal o de las causales en que se apoye la medida. Así, señala el accionante que, la autoridad competente para efectuar los nombramientos y en consecuencia las destituciones, es el Poder Ejecutivo Estadal (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado en que el Director de Infraestructura (ente emisor de acto) hubiese actuado por delegación, “…debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia pues todo órgano para actuar válidamente en derecho debe poseer capacidad limitada en una materia y en un ámbito territorio especifico, no existiendo potestades indefinidas, imprecisas, limitadas o implícitas…”. En el petitorio del libelo de la demanda solicitó, la nulidad absoluta de la Circular s/n de fecha 17 de enero de 2001 emanada de la Gobernación del Estado Trujillo, por medio de la cual se le destituye del cargo de Fiscal de Obras I que venía desempeñando en la Administración Pública Estatal y en consecuencia, “…se ordene su reincorporación a dicho cargo o a otro de igual o similar jerarquía, con el pago de las remuneraciones y demás conceptos dejados de percibir hasta la efectiva reincorporación…”. DE LA SENTENCIA CONSULTADA Mediante sentencia de fecha 29 de abril de 2002, el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL declaró CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por las apoderadas judiciales del ciudadano FRANCISCO ANTONIO LEAL. Para ello razonó de la siguiente manera: Que, “… La pretendida derogatoria de la DRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DEL ESTADO TRUJILLO no es sino un simple cambio de nombre por DIRECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DEL ESTADO TRUJILLO y la mejor prueba de que la eliminación de una dependencia administrativa no implica bajo el régimen de la Ley de Carrera Administrativa una reestructuración, está en el hecho de que en la nueva Ley Sobre el Estatuto de la Función Pública (…) al tratar la reestructuración administrativa, agregaron como causal, la eliminación del ente público o del departamento de que se trate (sic)”. Asimismo el tribunal de la causa observó que, el “… Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, regula casi todo el procedimiento de Reorganización el cual requiere entre otras cosas, de un INFORME TÉCNICO Y DE UN INFORME DE JUSTIFICACIÓN, dependiendo de cuales de las causales de justificación sea utilizada (…) lo que no se aprecia en el caso de autos, por cuanto no fue remitido el Expediente Administrativo, ni se acompañaron a los autos, falta u omisión ésta que obra en contra de la Administración en los actos sancionatorios y en consecuencia este juzgador presume, conforme pauta el artículo 1399 del Código Civil, que en la formación del acto destitutorio, hubo prescindencia total y absoluta de procedimiento lo que aunado a que el acto administrativo de destitución, tiene la condición de CIRCULAR, hace presumir igualmente, que le fue violado el debido proceso ( sic)” . En este sentido, el Tribunal señaló que, “… Es de hacer notar que el acto de Destitución del recurrente, es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos; en efecto violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, simplemente porque no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, configurándose la nulidad absoluta (…) bien por violación expresa de normas constitucionales y legales, bien por su ausencia total y absoluta de procedimiento; pero además, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del Estado, conforme pauta la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por consiguiente el acto administrativo contenido en la CIRCULAR S/N, DE FECHA 17/01/01, es nulo de nulidad absoluta, al ser dictado por funcionario incompetente para ello como lo es (…), en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA, quien ni siquiera alegó actuar por Delegación de Funciones o Firma del Gobernador del Estado Trujillo (sic) ”. Finalmente, concluyó el referido Tribunal que, como consecuencia de la incompetencia, ausencia absoluta de procedimiento e ilegalidad del objeto, así como la desviación y abuso de poder, configurándose por el vicio de la causa y finalidad del acto administrativo, “… se declara la NULIDAD del acto administrativo de destitución del recurrente (…) , por lo cual se ordena reincorporarlo a su cargo de FISCAL DE OBRAS I, o a otro de igual o superior jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano (…) y se ordena se le cancele al recurrente FRANCISCO ANTONIO LEAL los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual fuera ilegalmente destituido u otro de superior jerarquía (sic)” . - II - MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta y, en tal sentido observa lo siguiente: El A quo declaró CON LUGAR el recurso de nulidad planteado, contra la Circular s/n de la Dirección de Infraestructura de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante la cual se procede a Destituir al ciudadano Francisco Antonio Leal del cargo de Fiscal de Obras I, debido a la extinción de la Dirección de Obras Pública que se produjo como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, la cual estableció una reorganización administrativa de la referida entidad. Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual se transcribe a continuación: “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente” Ahora bien, el artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa: El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo al Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen –en los términos del Texto Constitucional- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes. Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podrían subir en consulta a los Tribunales Superiores. Pero esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Y al respecto observa que, el artículo 33 establece: “Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”. El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso. En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”. Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el articulo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios. Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal. Esta Corte con base a lo antes mencionado, declara procedente la consulta planteada por el A quo y en consecuencia entra a conocer de la misma, estimando prudente hacer las siguientes consideraciones: Al tratar el caso de autos, es necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria, al respecto estima necesario reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: CARMEN LUISA ALBARRACÍN vs ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO MIRANDA) señaló lo siguiente: “… la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...) Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación. Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.” Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cual de la dos debía agotar el querellante para poder acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estado, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito. En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa. Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: JUANA GONZÁLEZ HERNÁNDEZ) afirmó lo siguiente: “… el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”. No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como Ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso bajo examen el artículo 93 eiusdem, conforme al cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuesto los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”. En virtud de lo anterior, a pesar de que el querellante no estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, sí requería agotar la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo expuesto ut supra y de conformidad con los fallos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte de fecha 27 de marzo de 2001, (Caso: MARIBEL MERCEDES LAYA) y de fecha 26 de abril del mismo año, (Caso: ANTONIO ALVES MOREIRA), respectivamente. De esta forma, dado que tales recursos no fueron ejercidos, el A quo debió declarar inadmisible el recurso interpuesto, y no haber entrado a conocer del fondo del asunto, a tenor de lo previsto en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara. Por lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para este órgano jurisdiccional revocar el fallo sometido a consulta y, en consecuencia, declara INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano FRANCISCO ANTONIO LEAL. -III- DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, REVOCA el fallo consultado y en consecuencia declara, INADMISIBLE la querella interpuesta por las abogadas Naila Marin y Martha Gonzalez, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano FRANCISCO ANTONIO LEAL, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO. Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil dos 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA PONENTE MAGISTRADOS: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA CÉSAR J HERÁNDEZ B. La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXPD. N° 02-1964 JCAB/ LBI.