Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-27352


En fecha 17 de abril de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 0983-02, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos JOSÉ JESÚS ALARCÓN REBOLLEDO, KORAND JOSÉ GUILLÉN DÍAZ, ANA MAYERLING CÁRDENAS ROMERO, ALFREDO ANTONIO MOTA GUILLOT y BEGLIS ARACELY CAMPOS RUMBOS, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.121.378, 5.452.766, 10.628.157, 5.149.729 y 7.121.311, respectivamente, contra los actos de retiro contenidos en las Resoluciones Nros. 001666, 001157, 001765, 001027 y 001900, respectivamente, todas de fecha 24 de febrero de 1999, emanadas de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificadas el 24 de marzo de 1999 mediante Oficios Nros. 000766, 000257, 000865, 000127 y 001000, respectivamente.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado Franklin Garabán, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.379, actuando en su carácter de Sustituto del Procurador General de la República, contra la sentencia de fecha 15 de enero de 2002, mediante la cual el prenombrado Tribunal, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.

El 24 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa.

En fecha 21 de mayo de 2002, la abogada Karley Gil Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 57.823, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, presentó su escrito de fundamentación contra el fallo del a quo.

En fecha 30 de mayo de 2002, la representación judicial de los querellantes presentó su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.

El 18 de junio de 2002, fue presentado por los apoderados judiciales de la parte actora su escrito de promoción de pruebas.

En fecha 8 de agosto de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes y transcurrida la oportunidad fijada para que tuviese lugar dicho acto, se dejó constancia de que únicamente la representación en juicio de la parte actora presentó su respectivo escrito y se dijo “Vistos”.

En fecha 4 de octubre de 2002, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

En virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández quien sustituye a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, en razón de su ausencia temporal, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice-Presidente; y los Magistrados, César J. Hernández, Luisa Estella Morales Lamuño y Ana María Ruggeri Cova.

Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:


I
DEL RECURSO DE NULIDAD


En fecha 23 de agosto de 1999, los apoderados judiciales de los querellantes, interpusieron por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, pretensión de amparo constitucional conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, contra los actos de retiro dictados por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, fundamentando su pretensión en los argumentos siguientes:

Que el ciudadano José Jesús Alarcón Rebolledo, comenzó a prestar sus servicios al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el 1° de agosto de 1985, desempeñándose en el cargo de Asistente de Oficina I, adscrito a la Dirección General de Cajas Regionales en la sucursal del entonces Municipio Vargas, siendo retirado en fecha 24 de febrero de 1999.

Que el ciudadano Konrad José Guillén Díaz, comenzó a prestar sus servicios al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el 1° de junio de 1984, desempeñándose en el cargo de Fiscal de Cotizaciones I, adscrito a la Dirección General de Cajas Regionales en la Caja Regional del Centro (Valencia), siendo retirado en fecha 24 de febrero de 1999.

Que la ciudadana Ana Mayerling Cárdenas Romero, comenzó a prestar sus servicios al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el 16 de septiembre de 1994, desempeñándose en el cargo de Asistente de Oficina I, adscrita a la Dirección General de Afiliación y Prestaciones en Dinero, siendo retirada en fecha 24 de febrero de 1999.

Que el ciudadano Alfredo Antonio Mota Guillot, comenzó a prestar sus servicios al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el 1° de agosto de 1981, desempeñándose en el cargo de Fiscal de Cotizaciones I, adscrito a la Dirección General de Cajas Regionales en la Caja Regional del entonces Distrito Federal y del Estado Miranda, siendo retirado en fecha 24 de febrero de 1999.

Que la ciudadana Beglis Araceli Campos Rumbos, comenzó a prestar sus servicios al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) el 1° de enero de 1990, desempeñándose en el cargo de Contabilista I, adscrita a la Dirección General de Cajas Regionales en la Caja Regional del Centro (Valencia), siendo retirada en fecha 24 de febrero de 1999.

Que los mencionados ciudadanos fueron removidos del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), sin haberse cumplido con el procedimiento administrativo estipulado tanto en la Ley de Carrera Administrativa como en su Reglamento, ya que no se les instruyó procedimiento administrativo alguno.

Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), retiró a los funcionarios antes nombrados, con base al artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el contenido del artículo 1° y encabezamiento del numeral 2 del Decreto N° 3.061, de fecha 26 de noviembre de 1998, referente al nombramiento de la Junta Liquidadora y a las funciones que debe cumplir el Presidente y demás miembros de la misma.

Que también se hizo uso al momento de retirar a los funcionarios, del contenido del artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, referente al proceso de transición del referido Instituto, el cual establece el deber de preservar y garantizar la totalidad de los derechos de los afiliados y beneficiarios, por lo que siendo los trabajadores del I.V.S.S. igualmente afiliados, y beneficiarios de los servicios del Instituto, no fueron tomados en cuenta para el momento de retirarlos, y es por ello que considera la representación de la parte actora que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), incurrió en flagrante violación del mencionado artículo.

Que la Junta Liquidadora del referido Instituto no cumplió con el ejercicio de sus funciones, por cuanto no tomó en cuenta las determinaciones que contempla el Contrato Colectivo vigente, específicamente lo establecido en la Cláusula 73 de dicha Convención Colectiva.

Que si existió en algún momento una reducción de personal, lo procedente era darle la disponibilidad por un (1) mes a los funcionarios removidos, conforme a lo previsto en el artículo 54 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, pero que sin embargo no existió liquidación ni reducción alguna en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, según se desprende de las declaraciones efectuadas por el entonces Ministro del Trabajo en fecha 9 de julio de 1999, para el diario El Mundo.

Que el Instituto no ha sido eliminado ni va a serlo, por cuanto muchos de los funcionarios que se desempeñaban en el mismo, aún permanecen laborando, y además los hospitales y ambulatorios que dependen del Seguro Social siguen funcionando.

Que indicó la representación judicial de la parte actora, que sus “(…) representados se encuentran amparados por el derecho a la estabilidad, esto es, a no ser removidos y mucho menos retirados de la Administración Pública, ya que no han incurrido en hecho alguno que diera lugar a la remoción del cargo que venían desempeñando y por ende, para el retiro de la Administración Pública, como es el caso que está ocurriendo con nuestros defendidos, que en lugar de haber sido removidos provisionalmente de sus cargos mientras se les buscaba otro destino dentro de la Administración Pública, FUERON RETIRADOS DEFINITIVAMENTE SIN NINGÚN TIPO DE JUSTIFICACIÓN, NI CONTEMPLACIÓN, SIN TOMAR EN CUENTA QUE SON PADRES DE FAMILIAS QUE TIENEN OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES ADQUIRIDAS CON ANTERIORIDAD AL RETIRO DE SUS CARGOS, PENSANDO EN LA ESTABILIDAD QUE TENÍAN EN SU TRABAJO”. (Negrillas y mayúsculas de la parte actora).

Que también alegaron igualmente la violación al derecho al honor, reputación y vida privada, consagrados en el artículo 59 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de la conducta asumida por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, ciudadano Rafael Arreaza Padilla, quien en forma “ilegal, grosera y abusiva”, se ha expresado a través de los diferentes medios de comunicación social del país en forma “despectiva, acusatoria, denigrante”, de los trabajadores del Instituto, exponiéndolos al escarnio público, la burla y el desprecio.

Finalmente, señalan que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales incurrió en vías de hecho “(…) por la aplicación del acto administrativo, mediante el cual despidieron a nuestros representados (...)”, conculcándose así sus derechos al honor y reputación, al trabajo, a la defensa y sus derechos económicos, ya que la Junta Liquidadora de dicho Instituto “(…) ha tirado a sus trabajadores a la calle para que queden desamparados de toda protección legal, tanto su persona como la de sus familiares, sin proporcionarle ningún tipo de fuente de ingreso, porque ni siquiera sus prestaciones sociales se han dignado a cancelárselas oportunamente, para que con ello puedan defenderse, es decir, subsistir o sobrevivir a la inflación (...)”.

Por último, solicitaron que se anulen los actos administrativos de remoción y retiro dictados; que se les cancelen los sueldos dejados de percibir por los querellantes desde la fecha de su retiro hasta la efectiva reincorporación al desempeño de sus funciones; la indexación de estos sueldos, así como los aumentos de sueldo decretados por el Ejecutivo Nacional y las demás consecuencias derivadas de la relación laboral.


II
DEL FALLO APELADO


En fecha 15 de enero de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los recurrentes, fundamentando dicha decisión en lo siguiente:

Que cursan al expediente los Oficios de notificación de retiro de los funcionarios querellantes, todos de fecha 24 de febrero de 1999, emanados de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

Que ha señalado el a quo en múltiples oportunidades que todo acto administrativo de efectos particulares, cuya manifestación de voluntad vaya dirigida a producir efectos jurídicos, debe cumplir con una serie de requisitos que se encuentran contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sobre todo lo referente al procedimiento, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del acto administrativo.

Que se observa que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales procedió a retirar a los querellantes, en uso de las facultades conferidas por el ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el numeral 1 y encabezamiento del artículo 2 del Decreto N° 3.061 de fecha 26 de noviembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.592 de fecha 30 de noviembre de 1998.

Que aunado a lo anterior está el contenido del Decreto N° 2.744, el cual establece la obligatoriedad para la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de implementar y ejecutar un “Plan de Egreso” para su personal.

Que no existe constancia en autos de que la Administración haya actuado apegado a dichas disposiciones, al momento de dictar los actos de retiro de los funcionarios.

Que no existe prueba en autos aportada por la Administración, que desvirtúe que no se siguió el procedimiento para retirar a los hoy recurrentes.

Que la estabilidad de los funcionarios públicos de carrera debe ser respetada por la Administración, lo cual significa que los retiros de la misma, deben obedecer a las causales taxativamente previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, conjuntamente con lo establecido en los artículos 18 y 19 de su Reglamento General.

Que en razón de lo expuesto los actos de retiro de los querellantes se encuentran viciados de nulidad absoluta.

Que una vez declarada la nulidad de los actos administrativos de retiro, el a quo ordenó la reincorporación de los querellantes a sus respectivos cargos o a otros de igual o superior jerarquía y remuneración, para los cuales reúnan los requisitos, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde sus retiros hasta sus efectivas reincorporaciones, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido hayan experimentado.

Que por último, se negó la indexación solicitada por tratarse de una materia derivada de una relación de empleo público, la cual no constituye una obligación de valor.


III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN


En la oportunidad legal correspondiente, la parte apelante procedió a fundamentar el recurso interpuesto contra el fallo del Juez a quo, en los siguientes términos:

Que las razones legales que llevaron al retiro de los querellantes, constituyen una vía excepcional, por lo que nunca se pretendió la derogatoria de la Ley de Carrera Administrativa.

Que en el momento en que se produjeron los retiros, permanecía vigente la liquidación y posterior supresión del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, con todas sus consecuencias administrativas y jurídicas.

Que el Juez al momento de sentenciar debió trasladarse al tiempo en que sucedieron los hechos, es decir, cuando se encontraba vigente el Decreto N° 2.744 y acogerlo por vía de excepción, por lo que al ignorarlo procuró la inmotivación del fallo, lo que hace nula la sentencia conforme a lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.

Que no hubo arbitrariedad en la decisión de retirar a los querellantes, por cuanto se trató de una medida tomada en ejercicio del mandato conferido al Instituto por el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.199 de fecha 30 de diciembre de 1997.

Que en ejecución y cumplimiento de la obligación impuesta por la Ley, la Junta Liquidadora procedió a la supresión y liquidación del referido Instituto, en virtud del proceso de transición del derogado régimen.

Que las medidas de retiro de los funcionarios, no se fundamentaron en ninguna causal de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, motivo por el cual la Administración no podía aplicar la remoción y el mes de disponibilidad, puesto que dicho supuesto no encaja en la situación excepcional del proceso de liquidación y supresión del referido Organismo.

Que no se vulneraron los derechos de los funcionarios, puesto que no se aplicó el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de la supresión y liquidación del referido Organismo y, aunado a ello, la aplicación de dicho procedimiento hubiese implicado un retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional por Ley.

Que las decisiones de carácter irrevocable tomadas por el referido Organismo no fueron arbitrarias ni ilegales, puesto que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio, para dar paso al nuevo esquema de seguridad social.


IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN


En fecha 30 de mayo de 2002, la representación judicial de los querellantes procedió a dar contestación a la fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales al retirar a los querellantes, violó la estabilidad de que gozaban, según lo establecido en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.

Que también se violaron las normas de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que los actos de retiro de los funcionarios carecen de motivación, lo cual los vicia de nulidad.

Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no cumplió con las obligaciones impuestas por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, ya que no se cumplió con el requisito de seguir las directrices de un plan de egresos.

Que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en ningún momento fue ni será liquidado, sino que por el contrario, se ha establecido su continuidad.

Que la Junta Liquidadora del mencionado Instituto también violó lo establecido por la Convención Colectiva de Trabajo vigente, para los trabajadores del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

Que los actos de retiro de los querellantes son nulos de nulidad absoluta, por lo que se solicita se condene en costas al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y se confirme en su totalidad la sentencia del a quo.





V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR


En vista del recurso de apelación interpuesto por el abogado Franklin Garabán, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.379, actuando en su carácter de Sustituto del Procurador General de la República, contra la sentencia de fecha 15 de enero de 2002, mediante la cual el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, esta Corte, previas las consideraciones siguientes, pasa a conocer y decidir el mismo:

En primer término, observa esta Alzada que alega la parte apelante que la sentencia del Tribunal de la Carrera Administrativa, viola el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, por considerar que el a quo desconoció de manera absoluta la norma jurídica contenida en el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, incurriendo en la falta de expresión de los motivos de hecho y de derecho de la decisión, ya que “(…) incurrió en violación de la Ley y procuró la inmotivación del fallo (…)”, razón por la cual adujo que dicho fallo adolece del vicio de inmotivación.

Al respecto, la sentencia recurrida ordenó la nulidad de los actos administrativos de retiro que afectó a los querellantes y ordenó la reincorporación de los funcionarios al cargo que venían desempeñando, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la definitiva reincorporación al cargo, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el mismo, por considerar que no se cumplió el procedimiento legalmente previsto para el retiro del personal.

Ello así, observa esta Corte que el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece los distintos requisitos de forma que debe tener toda sentencia, cuya omisión o inobservancia por parte del Juez, conlleva la nulidad de la decisión impugnada, a tenor de lo establecido en el artículo 244 del mismo Código adjetivo.

En tal sentido, el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es del tenor siguiente:
“Artículo 243.- Toda sentencia debe contener.
... omissis...
4° Los motivos de hecho y de derecho de la decisión”.

Adicionalmente, el artículo 244 del mismo cuerpo normativo establece:

“Será nula la sentencia: por faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita”.

Siendo esto así, es menester traer a colación lo que tradicionalmente se ha entendido por el vicio de inmotivación, al respecto se entiende que para que la sentencia no sea el resultado de una arbitrariedad del sentenciador, sino de la lógica aplicación del derecho y de su concatenación con los hechos, la parte motiva de la misma, debe expresar los motivos de hecho y de derecho, es decir, los razonamientos en que se fundamenta la decisión, siendo el caso que la omisión de este principio, vicia la sentencia y la hace nula.

Ahora bien, debe quedar absolutamente claro que el vicio por falta de motivación de la sentencia, sólo existe cuando la misma carece absolutamente de fundamentos o de elementos intelectuales de contenido crítico, valorativo y lógico, así que no debe confundirse la escasez de la motivación con la falta de motivos, pues basta con que el Juez fundamente jurídica y fácticamente los motivos en los cuales se haya apoyado para resolver el caso, sin necesidad de dar un por qué de cada motivo.

Así, observa esta Corte en lo que se refiere al alegato de que la sentencia no contiene los motivos de hecho y de derecho en que se funda, incurriendo en la inmotivación del fallo y acarreando la consecuencia prevista en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, que el fallo apelado precisó los motivos de su decisión, al señalar que no existía prueba alguna en los autos que demostrara que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), haya realizado un plan de egreso del personal afectado por la medida, lo que se desprendía del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el entonces proceso de supresión y liquidación del mencionado Instituto, ello aunado al incumplimiento de la normativa de la Ley de Carrera Administrativa, con el fin de garantizar la estabilidad de los funcionarios de carrera administrativa. Por lo expuesto, se considera improcedente la denuncia analizada. Así se decide.

Por otra parte, la parte apelante alegó que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) debía quedar suprimido y liquidado, razón por la cual la medida de retiro de los funcionarios, no se fundamentó en ninguna causal prevista en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento.

En este sentido, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral.

Ello así, el artículo 5 parágrafo primero del Decreto mencionado ut supra, dispone:

“Las decisiones que correspondan a la gestión institucional del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se realizarán de conformidad con el plan de transición a que se refiere el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral”.

Al efecto, observa esta Corte que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.398 Extraordinario de fecha 26 de octubre de 1999, reformada en fecha 21 de diciembre de 2000 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.115, del 9 de enero de 2001, lo que determina es la derogatoria progresiva de la Ley del Seguro Social, cuya última reforma parcial fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.322 Extraordinario de fecha 3 de octubre de 1991, la derogatoria de sus Reglamentos, en la medida que colidan con las disposiciones de la presente Ley y con las de las Leyes que regulan los Subsistemas y la derogatoria expresa de los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 86 y 87 de la referida Ley del Seguro Social.

Asimismo, el artículo 6 numerales 2 y 3 del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998 anteriormente citado, establece:

“El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencias:
…omissis…
2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos.
3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”.

Aunado a lo anterior, el acto administrativo de retiro se fundamentó jurídicamente en el artículo 6 ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 2 numeral 1 del Decreto N° 3.961 de fecha 26 de noviembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, disposición esta última que establece:

“El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora, deberán cumplir y hacer cumplir además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744 con rango y fuerza de Ley, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, el Plan de Transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y, de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo:
1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S.”.
Ahora bien, advierte esta Corte que a tenor de lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se derogó a partir del 1° de enero de 2000, el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, que reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, se estableció que las decisiones tomadas durante la vigencia del referido Decreto eran irrevocables y que las acciones pendientes seguirían su curso con fundamento en dicho Decreto.

Así las cosas, esta Corte observa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, se prevé la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), como un instituto autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, con domicilio en la ciudad de Caracas y jurisdicción en todo el territorio de la República.

Aunado a lo anterior, el artículo 64 eiusdem, establece que:

“El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Trabajo, en un lapso no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la vigencia de este Decreto con rango y fuerza de Ley, dictará un Decreto, con vigencia a partir del 1° de enero del año 2000, que sirva de fundamento para que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) se someta a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley, en las Leyes que regulan los Subsistemas, en la Ley del Seguro Social y demás responsabilidades que le asigne el Ejecutivo Nacional en el Reglamento Orgánico”. (Negrillas de esta Corte).

En efecto, esta Corte estima que de lo expuesto se evidencia que inicialmente se tenía previsto la supresión y liquidación del referido Organismo y en el marco de este escenario, no consta en autos el Plan de Egresos del Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), ordenado por el mencionado Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, derogado posteriormente por mandato expreso de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, como requisito fundamental exigido para demostrar y justificar la actuación de la Administración, la planificación y organización operativa de los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida, con sus respectivos expedientes, que permitan comprobar su respectiva situación laboral.

Así las cosas, consta en la sentencia del a quo que el ente querellado no aportó los expedientes administrativos de los querellantes, siendo que su consignación es una carga procesal de la Administración, lo cual constituye para el Juez un dato relevante. Es criterio reiterado de esta Corte, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente obra en contra de la Administración, estableciéndose así una presunción favorable al actor. La no remisión de estos antecedentes, implica una omisión grave por parte de la Administración, omisión esta que fue subsanada por la misma en esta Alzada.

En este orden de ideas, los expedientes administrativos debieron incorporarse al proceso en primera instancia por previsión legal, por configurar la actuación global cumplida en vía administrativa para justificar el acto final. La labor revisora del juzgador, requería en este caso, de la constancia en autos de los expedientes originales que elaboró la Administración, cuyo examen permitiera obtener los elementos de juicio necesarios para cumplir a cabalidad con la delicada función que tiene confiada, apreciando en todo su valor el procedimiento seguido en vía administrativa, como también los hechos y razones jurídicas que fundamentaron la decisión adoptada por la Administración.

En tal sentido, al no aportar la Administración los elementos de hecho y la comprobación de los mismos, a lo cual estaba obligada procesal y oportunamente, elementos estos que permitieran al sentenciador hacer el análisis cognoscitivo correspondiente para determinar el procedimiento seguido y la legalidad de los actos emitidos, mal podría el juzgador suplirlos de oficio en desmedro de la igualdad y defensa procesal. La inexistencia del expediente y el examen de las pruebas aportadas por el interesado, establecen una presunción favorable a su pretensión y, por ende, negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permitiera establecer la legalidad de la decisión adoptada.

Ello así, la Administración no envió los antecedentes necesarios en defensa de la legalidad y legitimidad de sus actos ante el a quo, y aunque ello fue subsanado en esta Alzada, no se considera que los datos aportados en los mencionados expedientes, desvirtúen que la decisión adoptada en primera instancia no se encuentra ajustada a derecho. Así se decide.

Por otro lado, del contenido de los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral previamente citados, se evidencia la intención de continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), adaptado al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, mediante un proceso de reconversión que modifique sus servicios e introduzca cambios en su organización administrativa.

En este sentido, dado que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue suprimido, ni liquidado, por cuanto los artículos 63 y 64 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, disponen su continuidad mediante un proceso de reconversión, con el propósito de modificar servicios e introducir cambios en su organización administrativa, en aras de la protección del derecho a la estabilidad que inviste a los funcionarios públicos de carrera, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, estima esta Corte que en el caso de marras, se debe aplicar el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para el retiro de los funcionarios, aplicable rationae temporis al caso bajo estudio.

En sentencia de esta Corte N° 1543 del 28 de noviembre de 2000, caso Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), se estableció:
“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros.” (Negrillas de esta Corte)

Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el posterior retiro.

Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.

En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.

En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad de los funcionarios públicos de carrera, estima esta Corte que deben ser dictados una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo.

Por tanto, el control realizado por los Tribunales contencioso administrativos, se limita a la revisión de la legalidad de los actos dictados dentro del procedimiento seguido para la reducción de personal, esto es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos por la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.

En el caso concreto, el referido Instituto Autónomo, no actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de procedimiento y, en este sentido, el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el principio de legalidad de la actividad administrativa en los términos siguientes:

"La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen".

Asimismo, el artículo 259 eiusdem, atribuye a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en la norma antes transcrita, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional.

En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro de los funcionarios y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa.

Ahora bien, no obstante el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998, reguló el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral y al efecto se ordenó la ejecución de un Plan de Egresos del Personal que no cursa en el expediente, al no establecerse el procedimiento a seguir para el retiro de los funcionarios afectados por la medida, estima esta Corte, que se debió aplicar por vía analógica el procedimiento previsto en la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, para remover y retirar al personal.

De modo que, el referido Organismo debió actuar de conformidad con lo anteriormente expuesto, con la finalidad de ajustar sus actuaciones a los dispositivos legales y principios jurídicos que rigen su actividad, razón por la cual se desestiman los alegatos de la parte apelante. Así se declara.

Con base en lo anteriormente expuesto, esta Corte comparte el criterio sostenido por el a quo, respecto a la nulidad de los actos administrativos de retiro, por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la reincorporación de los funcionarios al cargo que venían desempeñando o a otros de similar jerarquía y remuneración al cual reúnan los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de los ilegales retiros hasta las definitivas reincorporaciones a los cargos, con las variaciones que en el tiempo hayan experimentado los mismos. Así se declara.

Aunado a lo anterior, los apoderados judiciales de los querellantes, solicitaron el ajuste monetario o indexación, entendiendo este Órgano Jurisdiccional que ello no procede, debido a que la relación funcionarial que se presenta entre la Administración Pública Nacional y el funcionario, no implica una obligación de valor. No obstante, a los fines de corregir y compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, considera esta Corte procedente, como se ha expuesto, ordenar el pago de los sueldos dejados de percibir, actualizando el sueldo correspondiente a los cargos que desempeñaban los querellantes, con las variaciones que en el tiempo hayan experimentado los mismos, desde la fecha de los ilegales retiros, hasta la fecha de las efectivas reincorporaciones. Así se decide.

Por último, en cuanto a la solicitud de condenatoria en costas y costos procesales, este Órgano Jurisdiccional la declara procedente, en virtud de lo establecido en el artículo 287 del Código de Procedimiento Civil, normativa esta que permite la condenatoria en costas a los Institutos Autónomos. Así se declara.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso concluir para esta Corte que el fallo apelado está ajustado a derecho y, en consecuencia, la apelación interpuesta debe ser declarada sin lugar. Así se declara.


VI
DECISIÓN


Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Franklin Garabán, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.379, actuando en su carácter de Sustituto del Procurador General de la República, contra la sentencia de fecha 15 de enero de 2002, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos JOSÉ JESÚS ALARCÓN REBOLLEDO, KORAND JOSÉ GUILLÉN DÍAZ, ANA MAYERLING CÁRDENAS ROMERO, ALFREDO ANTONIO MOTA GUILLOT y BEGLIS ARACELY CAMPOS RUMBOS, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.121.378, 5.452.766, 10.628.157, 5.149.729 y 7.121.311, respectivamente, contra los actos de retiro contenidos en las Resoluciones Nros. 001666, 001157, 001765, 001027 y 001900, respectivamente, todas de fecha 24 de febrero de 1999, emanadas de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificadas el 24 de marzo de 1999 mediante Oficios Nros. 000766, 000257, 000865, 000127 y 001000, respectivamente, decisión que se CONFIRMA en todas y cada una de sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.







El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Los Magistrados,


CÉSAR J. HERNÁNDEZ B.


LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente


ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria,


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ



LEML/agvs
Exp. N° 02-27352