Expediente N°: 02-27761 MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS En fecha 13 de junio de 2002, se recibió oficio No. 1480-02 del 20 de mayo del mismo año, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual dicho Tribunal remitió expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado Germán Ramírez Materán, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 6.642, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana OLGA MARINA SÁNCHEZ PÉREZ con cédula de identidad N° 3.717.957, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS). Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 29 de abril de 2002, por la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal el 26 de febrero de 2002. En fecha 18 de junio de 2002, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 20 de junio de 2002, la sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por ella interpuesta. En fecha 10 de julio de 2002, comenzó la relación de la causa. En fecha 17 de julio de 2002, el abogado Germán Ramírez Materán, actuando en su carácter de apoderado judicial de la querellante, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta por la sustituta del Procurador General de la República. Por auto de fecha 7 de agosto de 2002, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, en cuya oportunidad la Corte dejó constancia que las partes no presentaron sus respectivos escritos y en esa misma fecha se dijo “Vistos”. En fecha 14 de octubre de 2002, en virtud de la incorporación del Magistrado César J. Hernández B., esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Perkins Rocha Contreras, Presidente; Juan Carlos Apitz Barbera, Vice- Presidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, César J. Hernández B. y Ana María Ruggeri Cova, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones: I DEL FALLO APELADO El Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 26 de febrero de 2002, dictó sentencia declarando CON LUGAR la querella incoada por la prenombrada ciudadana, representada de abogado, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), anuló el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución Nro 0804 de fecha 19 de noviembre de 1999 y ordenó la reincorporación de la recurrente al cargo que venían desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser pagados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones: Como punto previo al fondo el a quo se pronunció respecto a la incompetencia alegada por la querellante, y a tal efecto señaló, que se evidenciaba del texto del oficio contentivo del acto administrativo impugnado, que la decisión de retirar a la recurrente fue tomada por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Que no obstante el contenido del ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, dicha norma permitía la derogatoria por parte de las leyes que crean los organismos autónomos y por cuanto la competencia debe surgir de una norma expresa dentro del ordenamiento jurídico vigente que lo rija, precisó que en el caso de estudio el ente querellado es un órgano colegiado-como lo es la Junta Liquidadora- que de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la Ley del Seguro Social, la Administración de dicho ente estaba a cargo de un Directorio, cuyo Presidente sería el órgano ejecutor y ejercería la representación jurídica de aquel, dejando por sentado que la Junta liquidadora asumía las atribuciones del Directorio, quedando vigente la aplicación y todo lo previsto en la Ley del Seguro Social y su Reglamento. Que con base en la referida normativa, en correlación con las pruebas aportadas, la máxima autoridad del ente querellado, es la Junta Liquidadora del Instituto y no el Presiente del mismo, quien decide y notifica efectivamente los actos de retiro. Que no cursa en autos Resolución alguna tomada por dicha Junta y por ende no podía el Sentenciador presumir la delegación del autor del acto, el cual estaba sujeto a ciertas formalidades. Que por todo ello consideró que el acto administrativo de retiro fue dictado por un funcionario incompetente ya que la competencia está reservada expresamente a la Junta Liquidadora, concluyendo finalmente que dicho acto era nulo de conformidad con lo previsto en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que declarada la nulidad del acto administrativo impugnado por incompetencia del funcionario que dictó el acto, consideró el a quo era innecesario pronunciarse respecto a los demás alegatos esgrimidos por la querellante. II DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 20 de junio de 2002, la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de fundamentación a la apelación por ella interpuesta basándose para ello en los siguientes aspectos: Que el fundamento del retiro de la funcionaria lo constituyen los Decretos Nros 2.744 y 3.061, dictados por el Ejecutivo Nacional con fines de suprimir y liquidar el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, bajo cuya vigencia se dicta el acto administrativo que afectó a la querellante. Que el artículo 6, numerales 3 y 4 del Decreto 2.744, le otorga al Presidente de la Junta Liquidadora las más amplias facultades para ejercer, entre otras, el retiro de sus funcionarios y que esta norma es de preferente aplicación excluyendo la del ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa a la que alude el a quo para sostener que corresponde a la Junta Liquidadora y no al Presidente para dictar el retiro de la funcionaria. Que no obstante que el a quo admite su derogatoria por parte de otras leyes especiales no la tomó en cuenta al momento de dictar su decisión, pese que fue invocada en la contestación de la querella. Que el Juez a quo se desvinculó, no se pronunció sobre todo lo alegado en la contestación de la querella lo cual vicia la sentencia y la hace nula por cuanto se incurrió en un falso supuesto de derecho, no se cumplió con el principio de exhaustividad ni con el de congruencia, violentándose los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Que la tutela jurídica del retiro de los demandantes estaba dada por los Decretos Leyes del Ejecutivo Nacional Nros 2744 y 3061 de fechas 30 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, como vía excepcional y sin que ello pretendiera derogar la Ley de Carrera Administrativa, siendo una excepción por cuanto para el momento del retiro de los querellantes permanecía vigente la liquidación y supresión del IVSS con todas las consecuencias administrativas y jurídicas que fueron reguladas en dichos Decretos. Señaló que el a quo al dictar su sentencia debió trasladarse al momento en que sucedió el retiro, ya que al ignorarlo u omitirlo incurrió en violación de la Ley y produjo la inmotivación del fallo al aplicar el derecho en forma errada, viciando de nulidad la sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. Que de igual manera acogió el a quo, el artículo 53 de la Ley del Seguro Social para afirmar que la administración del referido instituto estará a cargo de un Directorio cuyo Presidente será el órgano de ejecución y ejercerá la representación jurídica de aquel, cuyas funciones, las asumió la Junta Liquidadora quedando vigente la aplicación de todo lo previsto en la mencionada Ley del Seguro Social y su Reglamento, omitiendo, desaplicando y olvidando, según alega, que el referido artículo 53 quedó derogado expresamente por el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Oficial N° 5540 del 30 de junio de 2001, y que además, derogó el Decreto N° 2744, a partir del 1 de enero de 2000, siendo irrevocables todas las decisiones tomadas durante su vigencia. Que el presidente de la Junta Liquidadora era el funcionario competente y facultado por la Ley para aplicar el retiro de la accionante, y que éste actuó apegado al principio de la legalidad de acuerdo a lo establecido en los artículos78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que en los oficios de retiro de los recurrentes no se señalaba que se aplicaba la medida con fundamento en ninguna causal de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la prenombrada ya que no encuadraba en la situación de excepcionalidad que era el proceso de liquidación y supresión del IVSS, conforme al referido decreto N° 2.744. Que no se vulneraron los derechos de los funcionarios por cuanto no se estaba aplicando la Ley de Carrera Administrativa, sino que se trataba de la supresión y liquidación de un organismo que para el futuro iba a ser inexistente, aunado a que cualquier procedimiento, a su decir, implicaba un fatal retardo en el cumplimiento de las obligaciones impuestas al Ejecutivo Nacional, lo cual atentaba contra el lapso previsto para tal fin. Que el IVSS actuó apegado al principio de legalidad, de acuerdo como lo establecen los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que las decisiones tomadas por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto querellado no fueron ilegales ni dictadas por funcionario incompetente, que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que debía culminar en un plazo perentorio para dar paso al nuevo esquema de la Seguridad Social que estaba planteado. III CONSIDERACIONES PAR DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la sustituta del Procurador General de la República y al respecto observa: Que el fundamento del retiro de la funcionaria lo constituyen los Decretos Nros 3.061 y 2.744 y que el artículo 6, numerales 3 y 4 del último de los mencionados, le otorga al Presidente de la Junta Liquidadora las más amplias facultades para ejercer, entre otras, el retiro de sus funcionarios y que esta norma es de preferente aplicación y excluye la del ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa a la que alude el a quo para sostener que corresponde a la Junta Liquidadora y no al Presidente para dictar el retiro de la funcionaria. Que el Juez a quo se desvinculó, no se pronunció sobre todo lo alegado en la contestación de la querella, lo cual vicia la sentencia y la hace nula por cuanto se incurrió en un falso supuesto de derecho, no se cumplió con el principio de exhaustividad ni con el de congruencia, violentándose los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Respecto al anterior alegato, debe señalar esta Corte que el vicio denunciado esta previsto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código Procesal Civil, que textualmente establece: “Toda sentencia debe contener: ... 5º) Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia”. El artículo transcrito, tal como se ha señalado en anteriores decisiones, tiene relación con lo que en derecho procesal se conoce como congruencia, concebido por la doctrina como la conformidad que debe existir entre la sentencia y la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso, más la oposición u oposiciones en cuanto delimitan este objeto. La congruencia supone, por lo tanto, que el fallo no contenga más de lo pedido por las partes -ne eat iudex ultra petita partium-, pues si así lo hiciera incurriría en incongruencia positiva, la que existe cuando la sentencia concede o niega lo que nadie ha pedido, dando o rechazando más, cuantitativa o cualitativamente, de lo que se reclama. Que el fallo no contenga menos de lo pedido por las partes -ne eat iudex citra petita partium-, pues si así lo hiciera incurriría en incongruencia negativa, la que se da cuando la sentencia omite decidir sobre alguna de las pretensiones procesales. Que el fallo no contenga algo distinto de lo pedido por las partes -ne eat iudex petita partium-, pues si así lo hiciera incurriría en incongruencia mixta, combinación de la positiva y la negativa, lo que sucede cuando las sentencias fallan sobre objeto diferente al pretendido. La primera parte del ordinal 5º del artículo bajo análisis, establece que toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa. Este enunciado lleva consigo, el deber de pronunciamiento, es decir, que bajo ningún pretexto el Juez debe abstenerse de pronunciarse en el fallo, bien absolviendo al demandado porque a su juicio el actor no probó su acción; o condenando en todo o en parte al demandado, por existir plena prueba de la acción deducida. Así, la doctrina explica que, en la función jurisdiccional se encuentra implícita una afinidad de certeza, que es desiderativa de la misma, y que le impone al Juez el deber de emitir en la causa un pronunciamiento dirimente capaz de resolver el conflicto de intereses que se le somete. Para asegurar este resultado, el artículo bajo estudio anuncia la prohibición de que el Juez emita un pronunciamiento de abstención o de duda lo que nuestro legislador recoge con el nombre de absolución de instancia. El segundo precepto del referido artículo prevé que la decisión debe ser con arreglo a la pretensión deducida y las excepciones o defensas opuestas. Es decir, que las sentencias deben ser congruentes, que no es otra cosa que la relación entre la sentencia y la pretensión procesal, siendo por tanto la causa jurídica del fallo. A este principio se agrega, como otra derivación de la congruencia, lo que en doctrina se llama Principio de Exhaustividad, esto es, la prohibición de omitir decisión sobre los pedimentos formulados por las partes. Este principio ha sido concebido como aquél que impone al Juez el deber de pronunciarse sobre todas las alegaciones y peticiones de las partes, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas o infundadas o inadmisibles. Por otra parte, pero en el mismo sentido, se ha sostenido que en nuestro sistema procesal, el principio de congruencia está relacionado con el concepto del problema judicial debatido entre las partes (thema decidendum), del cual emergen dos reglas: a) la de decidir sólo sobre lo alegado y b) la de decidir sobre todo lo alegado. Así, el Tribunal Supremo de Justicia ha indicado que la relación jurídica procesal queda circunscrita, en cada caso concreto, por lo hechos en que se fundamenta la pretensión y la contradicción por la otra. Luego del anterior análisis, se observa, que la querellante denunció que el acto administrativo objeto del recurso se encuentra viciado de nulidad por haber sido dictado por un funcionario incompetente, planteamiento éste que debe ser resuelto por el Juez conocedor de la causa en primer lugar, por ser materia que interesa al orden público y lo obliga a emitir un pronunciamiento sobre el particular. En este sentido cabe señalar que la sentencia objeto del presente análisis no incurrió en el vicio denunciado, pues su decisión se basó precisamente en la competencia del funcionario que dictó el acto administrativo de retiro que afectó al querellante, considerando el sentenciador que dicho funcionario era incompetente para dictar el acto objeto de impugnación, ya que siendo la competencia materia que interesa al orden público estaba obligado a emitir un pronunciamiento previo al respecto antes de entrar a conocer los restantes alegatos expuestos por las partes. En consecuencia, se desecha el alegato planteado por la apelante y así se declara. Ahora bien corresponde a esta Corte verificar si efectivamente el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales era el competente para dictar el acto administrativo recurrido, sobre el particular se señala lo siguiente: La derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable al presente caso, establece en el ordinal 3° del artículo 6 lo siguiente: “La competencia en todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública Nacional se ejercerá por: (…) las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos de la Administración Pública Nacional.” Por su parte la Ley del Seguro Social, publicada en la Gaceta Oficial N° 4.322 de fecha 3 de noviembre de 1991, establece en su artículo 53, lo siguiente: Artículo 53: La administración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales estará a cargo de un Consejo Directivo, cuyo Presidente será el órgano de ejecución y ejercerá la representación jurídica de aquél. Cabe destacar, que la disposición transcrita hace referencia de forma general a la administración del Instituto, de lo cual debe entenderse que la Administración del personal al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, estaría incluido dentro de esta atribución, correspondiendo al Consejo Directivo del Instituto lo relativo a la materia de personal. En orden a lo anterior, debe esta Alzada destacar que el ente querellado figura dentro de los organismos calificados como Institutos Autónomos, por lo que su máxima autoridad la representa el Consejo Directivo. Ahora bien, se evidencia de autos que el acto administrativo impugnado fue dictado por el Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto querellado, con base a las facultades que, según el texto del acto impugnado, le confiere el artículo 1 del Decreto N° 98 de fecha 9 de abril de 1999, en concordancia con el artículo 2 del Decreto Presidencial N° 3.061 del 26 de noviembre de 1998 y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto N° 2.744 del 23 de septiembre de 1998. En este sentido, esta Corte observa que el Decreto N° 2.744, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.557 del 9 de octubre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en su artículo 6 numerares 2 y 3 establece: “El Presidente de la Junta Liquidadora ejercerá las siguientes competencia: (…) 2. Ejecutar todas aquellas atribuciones que la Ley del Seguro Social y sus reglamentos otorgan al Presidente del Consejo Directivo y que sean necesarias para la Liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tanto no contraríen la aplicación de la Ley Orgánica del Sistema de seguridad Integral, las leyes especiales de los subsistemas y sus respectivos reglamentos. 3. Liquidar a los empleados y obreros al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”. De la norma antes transcrita se puede colegir que siendo el Presidente de la Junta Liquidadora de Instituto Venezolano de los Seguros Sociales quien dicta el acto objeto de impugnación, el mismo era incompetente para hacerlo, pues dentro de las atribuciones conferidas por la Ley del Seguro Social al Presidente del Instituto, no se encuentra la de Administrar personal ya que dicha atribución está conferida a su máxima autoridad, cual es, el Consejo Directivo órgano que pasó a ser sustituido por la Junta Liquidadora, que a su vez se encuentra conformada por el referido Presidente y otros miembros. Por otra parte cabe señalar igualmente, que la norma objeto del presente análisis establece, además, que también el Presidente del Instituto tendrá asimismo las atribuciones que le confiera el Reglamento General de la Ley del Seguro Social, el cual en su artículo 40 prevé que el personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales será de la elección y remoción del Presiente del mismo, quien dará cuenta mensualmente al Consejo Directivo. Tal disposición establece la competencia en materia de administración de personal del Instituto, sin embargo y no obstante su carácter específico, la misma es de carácter sublegal, por lo que no puede ser aplicada con preferencia a la disposición contenida en el artículo 6, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa según la cual corresponde al Directorio la administración de personal del organismo. En este sentido se pronunció esta Corte en sentencia del 14 de junio de 2000, caso Humberto Villalobos Urdaneta vs Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana al expresar: “(…) las disposiciones de carácter reglamentario no pueden atribuir competencia para nombrar y remover al personal de una determinada institución, a quien no sea la máxima autoridad de la misma, ya que de ser así se estarían violando las disposiciones legales citadas y por ello esta Alzada debe desaplicar el referido reglamento” . En razón de lo expuesto y no constando en autos delegación alguna que habilitara al referido Presidente para retirar a la querellante del cargo de Jefe de Departamento adscrito a la Dirección General de Mantenimiento e Ingeniería, debe afirmar esta Corte que el acto administrativo que afectó al actor fue dictado por un funcionario incompetente; razón por la cual puede establecerse que el ente querellado no actuó con apego al principio de legalidad, lo que vicia de nulidad el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0804 de fecha 19 de noviembre de 1999, y así se declara. En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, es forzoso concluir para esta Corte que el fallo apelado está ajustado a derecho y, en consecuencia, la apelación interpuesta debe ser declarada sin lugar, y así se decide. IV DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Karley Gil Villegas, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la República contra la sentencia dictada en fecha 26 de febrero de 2002, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana OLGA MARINA SÁNCHEZ, representada por el abogado Germán Ramírez Materán, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS). 2.- Se CONFIRMA el fallo apelado. Por cuanto en virtud de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, bájese el expediente al Juzgado Superior Contencioso Administrativo Distribuidor de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión. Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente-Ponente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA MAGISTRADOS CÉSAR J. HERNÁNDEZ B. LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ PRC/008