MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N°: 01-25455 -I- NARRATIVA En fecha 17 de julio de 2002, se dio por recibido el Oficio No. 01-461 emitido por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado SANTIAGO JOSÉ CASTRO TOISE, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 15.333, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LIGIA JOSEFINA CARRERA PERALES, titular de la cédula de identidad No. 7.361.420, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA. Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la representante de la Procuraduría General del Estado Miranda, contra la sentencia dictada el 15 de junio de 2001 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. El 17 de enero de 2001 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. En fecha 08 de agosto de 2001, la abogada ROSELYNE ÁVILA, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.437, actuando con el carácter de representante de la Gobernación del Estado Miranda, consignó su escrito de fundamentación de la apelación. En fecha 09 de agosto de 2001, comenzó la relación de la causa. El 25 de septiembre de 2001, la apoderada judicial de la recurrente consignó contestación a la apelación. El 26 de septiembre de 2001, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas. En fecha 04 de octubre de 2001 venció el lapso de promoción. El 09 de octubre de 2001, se ordenó agregar el escrito de pruebas presentado en fecha 02 de octubre de 2001, por la Sustituta del Procurador General del Estado Miranda. El 10 de octubre de 2001 la apoderada judicial de la querellante solicitó se fijara la oportunidad para presentar los informes. El 16 de octubre de 2001 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la admisión de las pruebas promovidas. El 25 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró admisible las pruebas presentadas. En fecha 14 de marzo de 2002, la apoderada judicial de la querellante solicitó se fijara el acto de informes. El 21 de marzo de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó notificar al Gobernador del Estado Miranda a los fines de la continuación de la causa, concediéndole el término de diez (10) días calendarios, y una vez vencido dicho lapso al tercer (3er) día de despacho pasaría el expediente a la Corte. El 08 de mayo de 2002, se recibió la notificación debidamente firmada y sellada por la Secretaría del Despacho del Gobernador del Estado Miranda. En fecha 04 de junio de 2002 se dio cuenta a la Corte, y se fijó el décimo día (10°) de despacho para que tuviera lugar el acto de informes. El 26 de mayo de 2002, se dejó constancia que ninguna de las partes presentaron informes. Se dijo “Vistos”. Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones: FUNDAMENTOS DEL RECURRENTE Mediante escrito presentado en fecha 28 de julio de 2001 el apoderado actor interpuso querella funcionarial contra la Gobernación del Estado Miranda, mediante la cual señaló lo siguiente: Que su mandante es “…Funcionaria de Carrera al Servicio de la Administración Pública Estadal”, y el 23 de diciembre de 1998 es notificada de la Comunicación No. 1320 de fecha 21 de diciembre de 1998 emanada del “… Despacho del Gobernador del Estado Miranda y firmada por el Dr. VÍCTOR MANUEL HERNÁNDEZ ROJAS, Secretario de Gobierno…”, mediante la cual se le removió del cargo de “…CONTABILISTA I, código 933109, adscrito a la Dirección General de Educación, de este Ejecutivo Regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 63, Ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, debido a reajuste presupuestario…”. Posteriormente, el día 20 de febrero de 1998 “…recibió la Comunicación Número 0044 de fecha 25 de enero de 1999, emanada del mismo antes citado despacho (sic) y firmada por el mismo funcionario Dr. VICTOR MANUEL HERNÁNDEZ ROJAS, Secretario de Gobierno, donde se le informa la decisión de RETIRARLA del Organismo, a partir del día 25 de Enero de 1999, por supuesta o presunta esterilidad de la gestión reubicatoria”. Narró que, en fecha 02 de julio de 1999, su representada recurrió ante la Junta de Apelaciones a fin de agotar la instancia conciliatoria, de la cual nunca recibió respuesta. Esgrimió como violado los artículos 1 y 23 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, y los artículos 9, 18 y 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que están viciados de inmotivación e ilegalidad. Además que “….Por otra parte no resulta posible precisar cual fue en concreto, el procedimiento utilizado para adoptar la medida y si se verificó su cumplimiento. En fuerza de tales omisiones, no cabe determinar si las autoridades del organismo hicieron un buen uso de sus potestades o si por el contrario, pudieron incurrir en exceso o en desviación de poder”. Igualmente alegó como violados los artículos 48 y 68 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…ya que jamás (su) mandante tuvo noticias previas de cómo fue proyectada la medida, de las justificaciones invocadas para dictarla, ni de los Órganos que intervinieron para producirla. Y es que, “ni previamente, ni en otra oportunidad, (ha) tenido información del Procedimiento instrumentado por la Administración del organismo para sustanciar los antecedentes de la medida y establecer su base probatoria, no obstante que los interesados a quienes concierna una decisión administrativa tienen el derecho de intervenir activamente durante la fase de formación del Acto...”. Narró que, “…la medida a que se alude tuvo un Carácter Temporal y relativo según se deduce de que los Cargos afectados fueron declarados vacantes por corto periodo y por otra parte la Gobernación del Estado Miranda ha venido ingresando personal bajo la figura de Personal Contratado (…) Es más (…) cuando se produce tal Notificación de Despido (su) defendida LIGIA JOSEFINA CORREA PERALES, se encontraba en Estado de Gravidez…”, por lo que considera que hay una violación grave al artículo 74 de la Constitución de 1961, el artículo 9 de la entonces vigente Ley Tutelar del Menor, el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo y el Preámbulo de la “Declaración de los Derechos del Niño”. Además -continúa-, no dispone de elementos para verificar cual fue el Órgano “… editor de la decisión Administrativa que autorizó la Reducción de Personal y el posterior ACTO DE REMOCIÓN y RETIRO de (su) mandante, ya que ninguna de las dos comunicaciones antes citadas aparecen suscritas por el Ciudadano Gobernador del Estado Miranda, siendo que las mismas fueron firmadas por el Secretario General del Gobierno, quien carece del PODER y FACULTAD JURÍDICA fundamental para nombrar y remover el personal…”, por lo que se constata en principio una violación del artículo 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, “…lo que configura el vicio de NULIDAD ABSOLUTA contemplada en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. Señaló que, la notificación realizada no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues “… no se hizo traslado de los respectivos Actos decisorios, junto con todas las referencias de forma y contenido necesarias de mencionar, conforme a lo exigido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que resulta aplicable el artículo 74 eiusdem…”. Que, se procedió a retirar a su mandante en virtud de la medida de reducción de personal acordada por el referido Organismo, por lo cual fue pasada a situación de disponibilidad, “…supuestamente para procurar su reubicación…”, sin embargo -señaló- que, “…las gestiones reubicatorias no tendrán oportuna justificación más, en el supuesto que se haya efectuado, no se tiene ningún conocimiento de las mismas, ni de cómo se sustentó su resultado. Por otra parte, no ha tenido conocimiento (su) mandante de que se le haya incorporado efectivamente al Registro de Elegibles, conforme a lo establecido en el parágrafo tercero del Artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda”. Indicó que, la medida de reducción de personal sólo puede aplicarse en caso de suma gravedad, casos extremos y basados en estudios técnicos-financieros que justifiquen plenamente “la Privación del Derecho al Trabajo que tiene todo funcionario”, en el caso de su mandante se desconoce tales estudios, además que “el Presupuesto del año 1999 es un Presupuesto reconducido y tal reconducción no altera la disponibilidad Presupuestaria para Gastos de Personal o sea la partida 4-01 ya que la misma estaba prevista en el Presupuesto anterior…”. Por otra parte, “las Leyes, así como la Doctrina y Jurisprudencia han señalado un conjunto de medidas previas a la Ordenación definitiva de la REDUCCIÓN DE PERSONAL, no menos es cierto que ello no implica que no haya control de la legalidad a los efectos de aplicar la referida REDUCCIÓN. En efecto, no (conoce) si la vacante producida fue notificada a la Asamblea Nacional por el Contralor General del Estado y si los cargos que quedarían vacantes fueron previstos durante el resto del ejercicio fiscal”. Por lo tanto, indicó que tal actuación la “hacen nula y revocable”, es por ello que la Administración debe subsanar la situación jurídica infringida, reponiéndola en el cargo del cual fue separada o en otro de similar clase o jerarquía y remuneración, y como indemnización una suma compensatoria equivalente al monto de los sueldos. Finalmente solicitó, “…se proceda a (su) inclusión en el Registro de Elegibles”. DEL FALLO APELADO En fecha 15 de junio de 2001 el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró “CON LUGAR” la querella interpuesta. Sustentó lo siguiente: “(...) En el presente caso ha (sic) de ser examinados los actos de remoción y retiro del querellante provenientes de la Secretaría General de Gobierno del Estado Miranda, los cuales expresan que el Secretario de Gobierno, ciudadano Dr. Víctor Manuel Hernández Rojas, actúa por delegación según consta al decreto No. 457 del 30-11-98, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda, el cual textualmente establece: ‘ARTÍCULO PRIMERO: Se DELEGA en el Secretario General de Gobierno, VÍCTOR MANUEL HERNÁNDEZ ROJAS, titular de la Cédula de Identidad N° 2.752.004, la facultad de firmar los actos y documentos de Retiro, Remoción y Destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública Estadal Central’. De acuerdo con la transcrita disposición, resulta de manera clara, que el ciudadano Gobernador del Estado Miranda delegó la firma de los actos relacionados con la remoción y retiro del personal de la Gobernación, y dado que el delegatario sólo puede actuar en la medida en que le es transferida la función, a los fines de la validez de los actos, se observa que tal como consta al citado Decreto, lo delegado fue la firma más no la atribución de adoptar la decisión de remover al personal. En consecuencia, el acto de delegación sólo se refiere a la firma y no de atribuciones, situación determinante de la incompetencia del ciudadano Víctor Hernández Rojas, en su carácter de Secretario General de Gobierno del Estado Miranda, para dictar los actos de remoción y retiro a que se contraen los oficios 1320 y 0044 de fechas 21 de diciembre de 1998 y 25 de enero de 1999, respectivamente. Por tanto, las citadas actuaciones, están viciadas de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara. (…) …en consecuencia declara la nulidad de dichos actos y ordena la reincorporación de la recurrente al cargo que venía desempeñando en dicho organismo o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta la efectiva reincorporación, con los aumentos a que hubo lugar además de los beneficios socio-económicos que no exijan la prestación efectiva del servicio”. DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 08 de agosto de 2001, la representación de la Procuraduría General del Estado Miranda, presentó su escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos: Señaló que, el A-quo “…no apreció suficientemente el contenido y alcance del Decreto N° 457 de fecha 30-11-98, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda, número extraordinario…”, pues, si bien es cierto que es competencia del Gobernador la materia relacionada con el nombramiento, remoción y retiro de los empleados al servicio de la Administración Pública Estadal; “… no es menos cierto que esta competencia referida a esta materia puede ser legalmente delegada y si no fuera así, el Decreto SG-457 de fecha 30-11-98, (…), hubiera sido objeto de nulidad por ante el Organismo Jurisdiccional correspondiente, cuestión esta que no ha sucedido durante su vigencia y de allí la razón de la actuación administrativa para estos casos del ciudadano Secretario General de Gobierno”. En ese sentido –indicó – que, “En el caso que nos ocupa se delegó la facultad de firmar los actos y documentos allí referidos y ello conlleva intrínsicamente la facultad de tomar la decisión correspondiente y la cual se va a materializar con el respectivo acto administrativo, ya que entre éste y la firma del mismo, tiene que haber adminiculación jurídica a los efectos de hacerlo valer y fue lo que aquí se hizo legalmente”. Que, la delegación de firma no implica solamente “firmar” los actos de remoción y retiro, sino que el delegado “recibe a su vez del delegante la facultad de decidir sobre los mismos de conformidad con el motivo o la razón del acto administrativo”. Se evidencia -continua- “… del texto de la notificación enviada a la ciudadana LIGIA JOSEFINA CORREA PERALES, (…) que el Secretario General de Gobierno actuó en cumplimiento de contenido del Decreto N° 474 de fecha 16-12-98 emanado del ciudadano Gobernador del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda N° Extraordinario de fecha 16-12-98, es decir, por delegación de funciones o facultades, por cuanto el Gobernador al manifestar que el Secretario General de Gobierno queda encargado de la ejecución del presente Decreto (…), lo que está haciendo, es manifestar su voluntad como titular del cargo, otorgándole a éste su representación y autorizándolo para ejecutar determinados actos que constituyen el ejercicio de atribuciones”. Indicó que, tal como se aprecia en el artículo 2° numeral 17 de la Ley de Administración del Estado Miranda, deja claramente establecido “….en la delegación de atribuciones que las actuaciones del Estado a través de sus representantes legales, Gobernador, actuado (sic) como delegante y el Secretario General de Gobierno como delegatario están perfectamente encuadradas dentro de ordenamiento legal correspondiente, al no transgredir ninguna norma legal que pudiese perjudicar a los funcionarios que cumplan funciones en el Estado; ni al Estado mismo”. De allí –continua- que al tomar la decisión conferida no se trata únicamente de la firma de los documentos como lo ha indicado la Juez a-quo en su sentencia; son actos administrativos configurados y sujetos a disposiciones legales y fundamentos en un proceso de reducción de personal que a su vez tienen su origen legal en un Decreto Presidencial de Reducción Presupuestaria en todas las Gobernaciones del País. Finalmente solicitó se anulara la sentencia de fecha 15-06-01 dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN El 25 de septiembre de 2001, la apoderada actora consignó escrito en el que señaló lo siguiente: Que la representación judicial actora pretende “…introducir un concepto sobre el alcance de la delegación distinto al espíritu del Legislador”, ya que, el “delegar atribuciones o la firma de los actos”, de conformidad con lo establecido en el numeral 17 del artículo 16 de la Ley de Administración del Estado Miranda, “…se observa, que existe una conjunción disyuntiva entre las facultades que se delegan, todo lo cual de acuerdo a su significado gramatical y en atención a lo estatuido en el Artículo 4 del Código Civil, esta norma denota una alternativa o diferencia, vale decir, delegar funciones o delegar atribuciones pero, el querellado considera que el acto administrativo (Decreto N° 457 de fecha 30-11-98) mediante el cual el ciudadano Gobernador del Estado Miranda, delegó la facultad de firmar los actos y documentos de retiro, remoción y destitución de los funcionarios y demás empleados de la Administración Pública Estadal Central, conlleva intrínsecamente la facultad de tomar decisiones sobre los aspectos contenidos en el mencionado decreto, apreciación ésta que conside(ra) que no está legalmente fundamentada”. Indica que, en el “caso de marras, al acto de delegación al Secretario de Gobierno del estado Miranda sólo se refiere a la firma y no confiere atribuciones, por lo que los actos de remoción y retiro a que se contraen los oficios 1320 y 0044 de fechas 21-12.98 y 25-01-99 respectivamente, están viciados de nulidad de conformidad a lo estatuido en el Artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. Señala que, según “… el Decreto N° SG-474, de fecha 16-12-98, dictado por el Ciudadano Gobernador del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda N° Extraordinario de fecha 16-12-98, queda encargado de la ejecución de ese decreto el ciudadano secretario General de Gobierno y mediante el Decreto N° 457 de fecha 30-11-98 el ciudadano Gobernador delegó la firma, no la atribución de adoptar decisión de remover al personal, queda evidenciado que ciudadano (sic) Secretario General del Gobierno del Estado Miranda al remover y retirar del cargo a (su) Representada actuó fuera de su competencia como acertadamente lo declaró el Tribunal a quo”. Que, en todo caso la facultad de remover y retirar a los funcionarios y demás empleados de la administración pública estadal no fue delegada al Secretario General de Gobierno en ninguno de los Decretos 457 y 474, de fecha 18 de noviembre de 1998 y 16 de diciembre de 1998, respectivamente. -II- CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representante de la Procuraduría General del Estado Miranda y al respecto observa: Como punto previo, debe esta Corte dejar claro a la parte apelante, la diferencia entre delegación de atribuciones y delegación de firma, entendiéndose la primera como el medio por el cual un órgano administrativo transfiere parte de sus facultades, lo que equivale a que al órgano delegado le son transmitidas tanto la competencia y la responsabilidad que atrae aparejada su ejercicio, entonces, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En cambio, la delegación de firma, no es la transmisión de competencias o la facultad de decidir, como erradamente lo señaló la representación estadal, pues, el delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. En ese sentido se ha pronunciado esta Corte en un caso semejante al de marras, en la sentencia N° 157 de fecha 28 de febrero de 2001, la cual es del tenor siguiente: “(…) Es criterio reiterado de esta Corte que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que por su intermedio, el órgano titular de de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma expresamente así lo permita, de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico. Por otra parte, la delegación de firma, no transfiere potestad decisoria ni competencia al delegatario, puesto que el delegante continúa con la titularidad y el ejercicio de la competencia. Los actos para los que esta competencia es necesaria, deben seguir siendo dictados por el superior delegante y el delegatario únicamente podrá realizar la actividad material de suscribir el documento en el cual se exprese que el acto ha sido tomado por quien es competente. La delegación de firma no es una verdadera delegación, por cuanto tiene por finalidad descargar al delegante parte de sus tareas, limitada exclusivamente a la firma materia”. De lo anterior resulta evidente las diferencias entre ambas delegaciones, siendo ello así, siendo ello así, y visto que el artículo 7 de la Ley de Carrera del Estado Miranda, le atribuye la competencia al Gobernador del Estado para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, es el Gobernador quien debe dictar tales actos. Es por ello, que el Oficios Nos. 1320 de fecha 21 de diciembre de 1998, mediante el cual se le remueve del cargo, y el Oficio No. 0044 de fecha 25 de enero de 2000, mediante el cual se le notifica de su retiro, aparecen suscrito por el Secretario General de Gobierno y no por el Gobernador del Estado, quién actuó por delegación de firma, y no con la facultad para dictar dichos actos, son nulos ya que emanan de un funcionario incompetente, tal como se decidiera en la sentencia antes citada. De modo que, esta Corte comparte el criterio sostenido por el A-quo respecto a la nulidad por ilegalidad de los actos de remoción y retiro, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en consecuencia, declara Sin Lugar la apelación interpuesta por la representación de la Procuraduría General del Estado Miranda. - III - DECISIÓN Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada ROSELYNE ÁVILA, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Miranda, contra la sentencia dictada el 15 de junio 2001, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la que declaró con lugar la querella interpuesta por el abogado Santiago José Castro Toise, en representación de la ciudadana LIGIA JOSEFINA CARRERA PERALES, ya identificados, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO MIRANDA. 2.- Se CONFIRMA el fallo apelado. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación. EL PRESIDENTE, PERKINS ROCHA CONTRERAS EL VICEPRESIDENTE, JUAN CARLOS APITZ BARBERA PONENTE LAS MAGISTRADAS: EVELYN MARRERO ORTIZ ANA MARÍA RUGGERI COVA LUISA ESTELLA MORALES DE LAMUÑO LA SECRETARIA, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. N° 01-25455 JCAB/- C –