MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ Mediante Oficio N° 13.854-89 de fecha 6 de junio de 1989, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado HÉCTOR ROZ LÓPEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 4.928, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana FATIMA ELIZABETH LUGO, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 4.301.628, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios Nros. DM/007060 y DM/OMP/220 de fechas 13 de junio y 18 de julio de 1984 respectivamente, emanados del MINISTERIO DE AGRICULTURA y CRÍA, hoy MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO. La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada ELVIA CAMACHO DE LAMUÑO, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 4 de mayo de 1989, la cual declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 11 de julio de 1989, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 12 de julio de 1989 la abogada ELVIA CAMACHO DE LAMUÑO, consignó Escrito de Fundamentación de la apelación. En fecha 31 de julio de 1989 comenzó la relación de la causa. El 9 de agosto de 1989, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 16 de agosto de 1989. En fecha 14 de septiembre de 1989 oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, esta Corte dejó constancia de la no comparecencia de las partes. El mismo día la Corte dijo “Vistos”. Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ. Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000 con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe la decisión. Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes: I DE LA SENTENCIA APELADA En fecha 4 de mayo de 1989, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró con lugar la querella interpuesta, anuló los actos administrativos de remoción y retiro y ordenó la reincorporación de la recurrente al cargo que venía desempeñando en el Organismo querellado, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán calcularse con base en el sueldo mensual devengado para el momento de su egreso. Fundamentó su decisión en los términos siguientes: “La actora fue removida y retirada del cargo de Inspector General de Hacienda II, por estimar la Administración que el mismo encuadraba en el supuesto del numeral 1 literal B, del Decreto 211, es decir, de confianza. Al respecto el Tribunal estima que si bien es cierto que la denominación del cargo alude a inspección, sin embargo el acto administrativo de remoción no indicó cual o cuales funciones especificas de las ejercidas en el mismo fueron las que determinaron la calificación como de confianza, lo cual era necesario, dado que en el invocado numeral ... existen múltiples supuestos. Es el escrito de promoción de pruebas donde el Sustituto del Procurador General de la República, señala que la actora realizaba funciones que comprendían principalmente actividades de fiscalización e inspección. Al respecto estima el Tribunal que tal motivación aparte de ser insuficiente, resulta extemporánea, por haber sido aportada en el transcurso del proceso, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que ordena que las razones de hecho y de derecho que se tiene para emanar una decisión deben ser concomitantes con el acto que las contiene, además de que nada aportó la Administración, a los fines de demostrar que el querellante ejercería las funciones que le imputa. Resultando así que el único elemento demostrativo de la calificación de confianza hecha por el Organismo querellado es la simple denominación del cargo, lo cual no es un argumento suficiente, ya que el concepto de confianza debe fundarse primordialmente en las tareas que el mismo implica, y por ello se considera que la prueba concluyente, es el Registro de Información del Cargo, documento que no forma parte del expediente administrativo ... y que hace aparecer el acto impugnado como carente de motivación, vicio que acarrea la declaratoria de nulidad del acto de remoción y del subsiguiente acto de retiro”. II FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 12 de julio de 1989 la abogada ELVIA CAMACHO DE LAMUÑO, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló: Que, cuando contradijo la querella interpuesta, alegó que el acto administrativo impugnado era perfectamente legal, por cuanto aún cuando el recurrente desempeñaba el cargo de Inspector General de Hacienda II, sus funciones eran de confianza, por ejecutar trabajos de fiscalización e inspección en la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio que representa. Expresó, que el Organismo querellado sí efectuó las gestiones reubicatorias. Que, la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa sólo consideró el Registro de Información del Cargo, sin tomar en consideración los demás documentos que constan en el expediente administrativo. Que, si bien es cierto no se acompaño el referido Registro debido a que no fue preparado por el Organismo, constan en autos suficientes documentos probatorios para demostrar que la querellante realizaba las mencionadas funciones. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la Sustituta del Procurador General de la República y, a tal efecto, observa: El Sentenciador de Instancia al decidir señaló, que el acto administrativo impugnado carecía de motivación, situación que colocó al recurrente en un estado de indefensión al no indicarle en cuál de los supuestos contenidos en el Decreto N° 211 encuadró su caso la Administración para separarlo del cargo que venía desempeñando. Sobre el particular, debe señalar esta Corte, que la motivación de un acto administrativo es la expresión de los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión allí expresada, siendo estos últimos, los fundamentos de hecho y de derecho que condujeron a la Administración a emitir la decisión, cuya omisión puede derivar en la indefensión del destinatario del acto. En efecto, la anterior omisión hizo imposible para la querellante conocer las motivos del acto administrativo, en razón de lo cual no estuvo a su alcance desvirtuar al considerar lesionados sus intereses legítimos, lo que aparece absolutamente ilógico, siendo éste el objeto principal de una decisión motivada, es decir, el permitir al administrado el ejercicio de su derecho a la defensa, en el sentido de poder conocer los razonamientos que sirvieron de base a la Administración para emitir el acto que lo afectó, y poner en movimiento todos los mecanismos defensivos disponibles en la Ley para dirigir su impugnación contra dicho acto, en caso de estimarlo procedente. Cabe destacar, que el vicio de inmotivación se configura cuando el particular afectado por un acto administrativo, no tiene posibilidad evidente de conocer las razones de hecho y de derecho en que éste se fundamentó, pues la finalidad de la exigencia de motivación además de evitar la arbitrariedad de la Administración, cumple la función de dar a conocer a la persona afectada las causas que originaron el acto, lo que le permitirá ejercer cabalmente el derecho a la defensa, mediante la utilización de los mecanismos de defensas que la Ley pone a su disposición. En este sentido, ha señalado reiteradamente la jurisprudencia “que la motivación del acto atiende a dos circunstancias: la referencia a los hechos y la indicación de los fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su justificación fáctica y jurídica, lo que la constituye un elemento sustancial para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los administrados.” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de mayo de 2000. Ponente Magistrado Levis Ignacio Zerpa). En el Derecho español, tal como sucede en el patrio, la Ley que regula el procedimiento administrativo exige, además de la forma escrita, la expresión no sólo de un determinado contenido, sino también la expresión de las razones, tanto de hecho como de derecho que han motivado a la Administración a dictar el acto. Igualmente, los autores españoles Fernando Garrido Falla y José María Fernández Pastrana en: “Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas”, siguiendo a Sebastián Martín-Retortillo han señalado, que la motivación exige una “triple formulación”, a saber: “a) Como exigencia que permite el control indirecto de la opinión: persuadir al destinatario del acto y prevenir eventuales impugnaciones. b) Determinar con mayor certeza y exactitud el conocimiento de la voluntad manifestada, elemento interpretativo valiosísimo. c) Medio para realizar el control jurisdiccional de los actos administrativos”; tales asertos llevaron a los autores mencionados a concluir sobre tan importante tema lo siguiente: “La motivación permite, en suma, conocer sobre todo la causa y el fin del acto administrativo, pero también el Derecho con el que se pretende legitimar la decisión, y el procedimiento para su adopción. De ahí el carácter fundamental que se asigna a este requisito que excede de su condición de mero formalismo, pues se ha dicho, con razón «motivar un acto es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de Derecho, que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge» y así se explica que estemos ante una importante conquista jurídica, relativamente tardía, del Derecho público, frente a la contraria regla del absolutismo que impedía la motivación de las decisiones del Monarca e incluso judiciales. El proceso de legalización de la justicia y el proceso de legalización de la actividad administrativa concluyen, finalmente, en la exigencia de motivar las sentencias y las resoluciones administrativas, de forma que unas y otras aparezcan como concreción del mandato legislativo y no como decisiones voluntarias o arbitrarias”. Lo anterior puede asimilarse a lo que la doctrina nacional ha denominado la “Teoría Integral de la Causa”, que agrupa todos los elementos de forma y fondo del acto administrativo. Estos elementos, sistematizados por el procedimiento; se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto y que le atribuye a los hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma. Con base en las anteriores consideraciones, esta Corte estima, que en el caso de autos resulta errado el alegato sostenido por la Sustituta del Procurador General de la República, referido a que del expediente y de las pruebas aportadas por la República se desprende que la recurrente desempeñaba un cargo de confianza, requisito éste indispensable para la validez del acto administrativo, pues todo acto requiere indicación precisa y exacta de motivos de hecho y de derecho que conducen a la Administración a dictarlo. De lo contrario se estaría colocando a su destinatario en situación de indefensión, lo que vicia el acto de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En el presente caso, el acto administrativo contenido en el Oficio N° DM/007060 del 13 de julio de 1984, suscrito por el Ministro de Agricultura y Cría, mediante el cual fue removida la querellante se limitó a indicar que había sido removida del cargo que desempeñaba en aplicación del artículo 4, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el Artículo Único, literal “B”, numeral 1 del Decreto N° 211, sin especificar en cuál de los varios supuestos contenidos en el mencionado numeral se encontraba subsumida la actora. Ahora bien, el mencionado numeral contiene diversos supuestos como lo son: 1.- fiscalización e inspección; 2.- avalúo, justiprecio o valoración; 3.- otorgamiento de patentes de invención, marcas, licencias y exoneraciones; 4.- administración y custodia de especies fiscales y documentos mediante los cuales el Fisco Nacional otorga privilegios o prerrogativas a los contribuyentes; 5.- control de extranjeros y fronteras; y 6.- tripulación de naves y aeronaves al servicio de las autoridades de cada organismo. Esta situación, a criterio de este Órgano Jurisdiccional, implica una motivación genérica del acto administrativo que impide a la querellante conocer las razones por las cuales se procedió a su remoción y, sin duda, le generó indefensión, viciando de nulidad absoluta el acto en comento, de conformidad con lo previsto en los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara. Por lo precedentemente expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Sustituta del Procurador General de la República y, en consecuencia, confirma el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa, y así se decide. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada ELVIA CAMACHO DE LAMUÑO, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 4 de mayo de 1989, en la querella interpuesta por el abogado HÉCTOR ROZ LÓPEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana FATIMA ELIZABET LUGO, ya identificados, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios Nros. DM/007060 y DM/OMP/220 de fechas 13 de junio y 18 de julio de 1984 respectivamente, emanados del MINISTERIO DE AGRICULTURA y CRÍA, hoy MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Y EL COMERCIO. 2.- CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes. Publíquese, regístrese y notifíquese. En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor). Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. 89-10264 EMO/08.-