Expediente Nº 01-25449
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 12 de julio de 2002, se recibió ante esta Corte oficio número 0067, emanado del Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual se remitió expediente contentivo del Recurso de Nulidad interpuesto por los Abogados ETANISLAO MEJÍAS SALVATIERRA y MARÍA MÓNICA MORILLO RODRÍGUEZ inscritos en el Inpreabogado bajo los números 8.713 y 55.591 respectivamente, actuando como apoderados judiciales del ciudadano EDGAR ERNESTO LOZANO, con cédula de identidad Nº 12.434.127, contra el acto administrativo dictado por la Secretaría General de Gobierno del Estado Carabobo, de fecha 26 de octubre de 1999, que le fuera notificado en fecha 04 de enero de 1996, y que declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 11-99 de fecha 24 de septiembre de 1999 dictada por la misma secretaría y por la cual se ordena la destitución del recurrente del cargo de Asistente de Asuntos Legales I, adscrito a la Coordinación de Prefecturas de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado Carabobo.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta en fecha 14 de junio de 2001, por la abogado CLAUDIA CASAL WADSKIER, inscrita en el Inpreabogado número 41.658, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Secretaría de Gobierno del Estado Carabobo, contra la sentencia definitiva que declaró procedente la demanda de nulidad interpuesta, dictada en fecha 12 de junio de 2001 por el referido Tribunal.
En fecha 18 de julio de 2001, se dio cuenta a esta Corte, y por auto separado de la misma fecha se designó Ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 14 de agosto de 2001, el abogado JESÚS ERNESTO GONZÁLEZ MARTÍNEZ inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 1053, en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo, consignó escrito de fundamentación a su apelación, y en la misma fecha se dio comienzo a la relación.
El 25 de septiembre de 2001 la abogado MARÍA MÓNICA MORILLO RODRÍGUEZ, Inpreabogado Nº 55.591 en su carácter de Apoderado Judicial del recurrente en nulidad, presentó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 27 de septiembre de 2002, se abrió el lapso de 5 días de despacho para la promoción de pruebas, transcurrido íntegramente el lapso de promoción las partes no hicieron uso del mismo, en consecuencia, en fecha 10 de octubre de 2001, se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes, en cuya oportunidad, 1º de noviembre de 2001, la apoderado judicial del recurrente en nulidad consignó su respectivo escrito y por auto de la misma fecha se dijo “VISTOS”
Realizada la lectura individual del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las consideraciones siguientes:
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DEL FALLO APELADO
El Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante sentencia de fecha 12 de junio de 2001, declaró procedente el recurso de nulidad interpuesto, por los Abogados ETANISLAO MEJÍAS SALVATIERRA y MARÍA MÓNICA MORILLO RODRÍGUEZ inscritos en el Inpreabogado bajo los números 8.713 y 55.591 respectivamente, actuando como apoderados judiciales del ciudadano EDGAR ERNESTO LOZANO, con cédula de identidad Nº V-12.434.127, contra el acto administrativo dictado por la Secretaría General de Gobierno del Estado Carabobo, de fecha 26 de octubre de 1999, que le fue notificado en fecha 03 de noviembre de 1999, y que declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 11-99 de fecha 24 de septiembre de 1999 dictada por la misma secretaría y por la cual se ordenó la destitución del recurrente del cargo de Asistente de Asuntos Legales I, adscrito a la Coordinación de Prefecturas de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado Carabobo, y, para ello se fundamentó en las siguientes consideraciones:
Precisó el sentenciador, después de detallar los extremos procesales cumplidos en la instancia, que la pretensión de nulidad se concretó a la impugnación del acto administrativo de fecha 26 de octubre de 2001 por medio del cual se ratificó el contenido de la Resolución Nº 11-99 de fecha 24 de septiembre de 2001, que acordó la destitución del querellante del cargo de Asistente de Asuntos Legales I adscrito a la Coordinación de Prefecturas de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado Carabobo, por haber incurrido en el supuesto de hecho previsto y sancionado como causal de destitución en el artículo 31 ordinal 2do de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo la cual establece la “falta de probidad”. Asimismo precisó el a quo, que el único vicio que se denunció fue el de la incompetencia del funcionario que dictó el acto porque en términos del querellante es al Gobernador del Estado a quien le correspondía decidir la destitución y no a la Secretaria General de Gobierno quien en definitiva resolvió actuando por delegación de firma.
Por otra parte determinó el juzgador que la representación judicial del ente querellado en resumen alegó en su defensa que la ciudadana Miriam Simons Peralta, Secretaria de Gobierno encargada, estaba actuando por delegación de firma y que ello no significaba que la decisión de destitución hubiese sido tomada por ella; que en la Resolución Nº 11-99 la Secretaria General de Gobierno actuaba por delegación de firma de acuerdo al Decreto Nº 009 de fecha 14 de febrero de 1996, publicado en la Gaceta Oficial estadal Nº 2288 de fecha 28 de febrero del mismo año y que ello no significaba una delegación de atribuciones.
En cuanto a la opinión que manifestó la representante del Ministerio Público, Fiscal décimo Quinto a nivel nacional, sobre el caso precisó el juzgador los puntos más relevantes referidos a: 1. que el Gobernador del Estado es la máxima autoridad jerárquica de esa entidad federal y le corresponde dictar las medidas disciplinarias respectivas que afecten al personal bajo su dependencia, con fundamento en el numeral 2do del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo. 2. que el procedimiento de averiguación disciplinaria que se le siguió al recurrente fue instruido por la Oficina Central de Personal competente para ello según el dispositivo del artículo 7 de la referida ley de carrera administrativa. 3. que el órgano que emitió la decisión de destituir al recurrente fue el Gobernador del Estado Carabobo, quien se valió de la oficina de Personal y actuó coordinadamente en virtud de las competencias que ambos órganos tienen atribuidas y que por ello el recurso debe ser declarado sin lugar.
Argumentó su decisión el a quo en cuanto a la incompetencia denunciada, señalando que el acto de fecha 24 de septiembre de 1999, contenido en la Resolución Nº 11-99 fue dictado por la Secretaria General de Gobierno del Estado Carabobo actuando por “delegación de firma” según lo reconoció el ente querellado y se desprende del cuerpo del acto mismo. Asimismo indicó que siendo la “destitución” la sanción más grave que puede padecer un funcionario, por su naturaleza sancionatoria se exige que deba ser realizada por la máxima autoridad del organismo que se trate, y por ello se fundó en el consenso de la doctrina y la jurisprudencia en cuanto a la indelegabilidad de la facultad para destituir.
Indicó además que en el supuesto de que esa función pudiera ser delegada la delegación de firma no supone el traspaso o desconcentración de funciones y atribuciones administrativas, por lo cual la potestad de destitución no puede ser tomada válidamente por un órgano que sólo tenga delegación de firma. Analizó el juzgador el caso de autos y observó que la decisión de destitución fue tomada por la Secretaria General de Gobierno, lo que evidenció del cuerpo del acto cuando se señaló: “En base a las consideraciones anteriores y actuando por delegación de firma (...) es por lo que procedo en este acto a DESTITUIR al funcionario EDGAR ERNESTO LOZANO ..”(sic). Por lo tanto concluyó que la decisión de destitución no emanó del ciudadano Gobernador del Estado sino que fue una decisión producto de una deliberación de un órgano que no tiene atribuciones para ello, declarando que la destitución es una atribución que no puede ser objeto de delegación(...)”.
Manifestó el a quo su discrepancia con los fundamentos emitidos por la representación del Ministerio Público en cuanto a la validez, señalando que en materia de Derecho Público las actuaciones de potestades administrativas no se “entienden” ni se “sobrentienden”, sino que como garantías de defensa de los administrados deben ser realizados en el marco que expresamente la ley fija. Señaló expresamente que no cuestionó las facultadas instructoras de la oficina Central de Personal, ni las labores de administración o coordinación de personal que pueden tener los órganos subalternos, sino la toma de decisión de destitución; que el procedimiento pudo haber estado ajustado a derecho y haber sido realizado por órganos competentes, pero que la decisión de destitución según consta expresamente en autos fue adoptada por la Secretaria General de Gobierno y no por el Gobernador como le correspondía.
Finalmente señaló el juzgador que en el marco sancionador las normas deben ser interpretadas y aplicadas de manera estricta, por ello siendo la destitución una sanción grave, no puede destituirse a nadie “analógicamente”, ni por un funcionario que “analógicamente” se auto-atribuya competencias y atribuciones; porque en el estado de derecho en Venezuela el principio de la legalidad constituye uno de los sólidos fundamentos y ello implica que las atribuciones y competencias están fijadas previamente por la Constitución y las leyes. Concluyó declarando la nulidad tanto de la Resolución Nº 11-99 como del acto que declaró sin lugar el recurso de reconsideración contra ella interpuesto. Condenó finalmente al pago de los salarios dejados de percibir y advirtió que la decisión no juzgó los hechos materiales objetos de la destitución, pues sólo estableció la nulidad por efecto de ausencia de una formalidad esencial como lo es la competencia del funcionario, en consecuencia, declaró que no puede haber cosa juzgada sobre los motivos que tuvo la administración para tomar la decisión de destitución.
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DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 14 de agosto de 2001, el abogado JESÚS ERNESTO GONZALEZ MARTINEZ en su condición de apoderado judicial del ente querellado, consignó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:
1.- Después de reproducir alguna de las consideraciones que motivaron la sentencia recurrida, señaló que el acto mediante el cual se destituye al funcionario Edgar Ernesto Lozano fue dictado por el Ciudadano Gobernador del Estado Carabobo en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución estadal; sin embargo, indicó que de la redacción del texto del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 11-99 pudiera prestarse a confusión e interpretarse que quien tomó la decisión fue la Secretaria General de Gobierno, pero que ello no es así, sino que este funcionario está refrendando la decisión del Gobernador porque actuó por delegación de firma más no de atribuciones.
2.- Asimismo señaló que la delegación de firma estaba fundamentada en el Decreto Nº 009, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº 2288, y que la Secretaria General de Gobierno estaba facultada para suscribir el acto por lo que el alegato de la incompetencia debe ser desestimado.
3.- Argumentó que el procedimiento de averiguación disciplinaria se cumplió de acuerdo a lo previsto en la ley, pues fue llevado a cabo por la Oficina de Personal órgano competente para la instrucción del respectivo expediente, de conformidad con las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo y que el órgano que emitió la decisión fue el Gobernador del Estado quien de acuerdo con el artículo 70 de la Constitución del Estado Carabobo es el superior jerárquico de los órganos y funcionarios de la administración estadal.
Concluyó afirmando que la Oficina de Personal actuó coordinadamente con el Gobernador del Estado, en virtud de las competencias conexas que en materia de aplicación de sanciones tiene ambos órganos y que no existe prueba alguna en el expediente que evidencie que la Secretaria General de Gobierno fue la encargada de formar y dictar el acto de destitución, o que realizó alguna actuación más allá de la competencia que le fuere delegada; por ello solicitó que el alegato de la incompetencia fuere desestimado.
En fecha 25 de septiembre de 2001 la Abogado MARIA MÓNICA MORILLO RODRÍGUEZ ya identificada, en su carácter de apoderado judicial del querellante presentó escrito de contestación a la apelación y señaló lo siguiente:
Que en atención a los argumentos emitidos por el apoderado judicial del ente querellado, especialmente el referido a que no existe prueba alguna en el expediente que evidencie que la Secretaria General de Gobierno fue la encargada de dictar el acto de destitución, argumenta en contrario que en los autos quedó plenamente demostrado que la decisión de destitución de su representado fue tomada por la Secretaria General de Gobierno pues ello se evidencia al folio 22 de la pieza principal del expediente 6937 que expresa: “En base a las consideraciones anteriores y actuando por delegación de firma (...) es por lo que procedo en este acto a DESTITUIR al funcionario EDGAR ERNESTO LOZANO (...) ”(sic). Y el folio 23 donde dice que: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos cumplo con notificarle que la Ciudadana Miriam Simons Peralta, Secretaria de Gobierno Encargada, actuando por delegación del ciudadano Gobernador del Estado Carabobo ... ha decidido destituirlo del cargo de Asistente de Asuntos Legales (...)” (sic).
Que declare improcedente la apelación interpuesta y confirme en todas y cada una de sus partes la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
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CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecidos como han quedado los aspectos jurídicos a los cuales se contrae la presente controversia, pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la apelación del apoderado judicial del ente querellado y al efecto observa:
1.- El recurso de nulidad objeto de la presente causa, se fundamentó en un solo vicio, cual fue la incompetencia del órgano que dictó el acto impugnado. En su defensa el querellante entre otras, alegó que el acto administrativo mediante el cual se destituye al querellante fue dictado por el ciudadano Gobernador del Estado Carabobo, en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución estadal; que el funcionario quien lo suscribe, la Secretaria General de Gobierno actuó por delegación de firma y que en tal sentido no puede hablarse de una delegación de atribuciones. Ante estos planteamientos considera esta Corte importante precisar el alcance de los términos competencia y delegación.
En primer lugar se afirma que el concepto de competencia está vinculado con el concepto de órgano, por ello se la ha definido como la medida de las potestades de actuación que se atribuyen a cada órgano, precisándose que ese conjunto de funciones y potestades debe ser atribuido por el ordenamiento jurídico en virtud del cual quedan obligados los órganos a ejercerla. Entendida la competencia como el “quantum” o la esfera de potestades públicas que la ley asigna a cada órgano administrativo, su determinación supone en primer lugar establecer si a un órgano se le ha asignado determinada potestad administrativa y en segundo lugar en qué medida le ha sido asignada.
La doctrina calificada ha afirmado que las potestades públicas son de origen legal y derivan de la necesidad de formalizar los centros de imputación de intereses públicos, los cuales de otra manera se mantendrían en un ámbito puramente sociológico. Ello permite que el ejercicio de la potestad justifique la imposición unilateral de conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de las relaciones jurídicas, o mediante la modificación del estado de cosas existentes. Finalmente en atención al principio de la legalidad que rige el actuar público, la competencia como expresión de una potestad pública es de derecho estricto, por lo tanto se caracteriza por ser: (a) improrrogable e irrenunciable; (b) obligatoria; (c) excepcional; (d) indelegable .
Sin embargo, la propia ley consagra la posibilidad de que un órgano superior mediante un acto unilateral, pueda transferir temporalmente a un órgano inferior de la misma persona jurídica, el ejercicio de competencias que le han sido asignadas. Lo que se conoce en la doctrina como delegación de competencias y de atribuciones. En lo que se refiere a la delegación de firmas la doctrina y la jurisprudencia nacional y extranjera la definen como un simple acto material o instrumental que de ninguna manera puede comportar transferencia de función alguna.
En este sentido declaró esta Corte en sentencia de fecha 06 de abril de 1989 que en la delegación de firma se produce una “aparente” desviación de la competencia, pues en ningún momento el titular del órgano delegante deja de ejercer su competencia. El delegado lo que firma es un documento contentivo de un acto producto del ejercicio de la competencia por parte del delegante, pues el superior descarga en el inferior parte de la labor material, que en concreto, está referida sólo la firma de determinado documento.
2.- Del contenido de la Resolución Nº 11-99 en virtud de la cual se adoptó la decisión de destitución recurrida en nulidad, primero se lee al margen izquierdo superior REPÚBLICA DE VENEZUELA, luego está estampado el escudo del Estado Carabobo, seguidamente se lee ESTADO CARABOBO y por último se lee SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO. En el cuerpo de la Resolución después de relacionar las actuaciones practicadas al final de la página tres de la misma se lee: “ Habiéndose cumplido la sustanciación reglamentaria de la presente causa administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, paso a decidir en base a las consideraciones siguientes: ..(sic)..” (cursivas agregadas).
En este primer aspecto esta Corte infiere que habiéndose identificado a la Secretaria General de Gobierno como órgano actuante, quien pasó a decir es el Secretario de Gobierno y no el Gobernador. Hasta este momento nada se indicó ni tenía porque indicarse sobre la delegación de firma, pero del contenido no emerge clara e indudablemente que sea el Gobernador del Estado quien esté ejerciendo la competencia sancionatoria legalmente atribuida. Pero en la página cinco de la misma Resolución en la parte referida a la dispositiva de la decisión claramente se lee: “...(sic)... y actuando por delegación de firma de conformidad con lo establecido en el Artículo PRIMERO del Decreto 009 (...) es por lo que procedo en este acto a DESTITUIR al funcionario EDGAR ERNESTO LOZANO ..”(sic).
Visto lo anterior resulta forzoso concluir al igual que lo hizo el a quo, que el órgano que ejerció la competencia para imponer la sanción de destitución fue el Secretario de Gobierno y no el Gobernador. Ahora bien, de acuerdo con el dispositivo del artículo 70 de la Constitución del Estado Carabobo, la máxima autoridad en materia de administración de personal es el Gobernador del Estado y, por ende, es el competente para imponer sanciones disciplinarias de destitución, por lo que en el caso de autos, queda demostrada la incompetencia del órgano que dictó el acto, lo que hace procedente la nulidad del mismo. Así se declara.
3.- Comparte esta Corte la apreciación del a quo en referencia a la opinión del representante del Ministerio Público, ya que en el presente caso de las actas procesales claramente se evidencia sin confusión alguna que quien dictó la decisión de destitución fue el Secretario General de Gobierno, luego la validez del acto no puede descansar sobre el entendido de una actuación administrativa coordinada, esta observación no está expresa en el contenido de la Resolución. Por último ratifica esta Corte el criterio del a quo de que la decisión no juzga los hechos materiales objeto de la destitución, pues sólo se estableció la nulidad como consecuencia de haberse incumplido un requisito de forma esencial como es la competencia del órgano.
En conclusión, de la revisión y estudio practicado al contenido del acto recurrido, no se expresa claramente que el Gobernado del Estado Carabobo ejerció la potestad de imponer la sanción disciplinaria de destitución recurrida en nulidad, lo que si está expreso es que la decisión la adoptó el Secretario General de Gobierno quien no era competente para ello. Por lo cual determinada como ha sido la incompetencia del funcionario que dictó el acto impugnado resulta procedente la declaratoria de nulidad por ilegalidad. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogado CLAUDIA CASAL WADSKIER, inscrita en el Inpreabogado número 41.658, actuando en su carácter de apoderado judicial del Estado Carabobo, contra la sentencia definitiva que declaró procedente la demanda de nulidad interpuesta, dictada en fecha 12 de junio de 2001 por el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte la cual se CONFIRMA en los términos expuestos.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Bájese el Expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ (___) días del mes de ______________ de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADAS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC
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