MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ Mediante Oficio N° 1614 de fecha 17 de mayo de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano RAFAEL BRICEÑO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 5.580.036, asistido por el abogado TOYN VILLAR, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 35.939, contra el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado TOYN VILLAR, actuando con el carácter indicado, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 8 de marzo de 2000, la cual declaró sin lugar la querella interpuesta. En fecha 30 de mayo de 2000 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 20 de junio de 2000, el abogado TOYN VILLAR, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del querellante, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación. Al día siguiente comenzó la relación de la causa. En fecha 4 de julio de 2000 la abogada ARTEMIS CARVAJAL, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó su Escrito de Contestación a la Apelación. El 10 de agosto del mismo año, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes esta Corte dejó constancia de la no comparecencia de las partes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”. Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión. Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes: I ANTECEDENTES En fecha 22 de abril de 1997 el ciudadano RAFAEL BRICEÑO, asistido por el abogado TOYN VILLAR, interpuso querella funcionarial por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, en la cual solicitó la indexación judicial, en virtud del retraso en el pago de sus prestaciones sociales. Asimismo, solicita, de conformidad con lo establecido en el ordinal 2° del artículo 93 del Código de Enjuiciamiento Criminal vigente para la época de interposición del recurso, se ordene remitir el presente expediente al Tribunal de Salvaguarda, a los fines de que se efectúe una averiguación penal a la ciudadana Imeria Núñez de Odreman, en su carácter de Directora de Personal Administrativo, por la demora en el pago de sus prestaciones sociales. Pretende igualmente, sea condenado el Organismo con el pago de las costas procesales, así como la indexación de las mismas y que para el cálculo de los montos reclamados se ordene una experticia complementaria del fallo. Fundamentó su pretensión de la siguiente manera: Que desde la aceptación de su renuncia el 16 de octubre de 1995, comenzó a gestionar sus prestaciones sociales y sólo fue hasta el 16 de enero de 1997 cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores procedió a cancelarle sus prestaciones sociales, luego de un año, dos meses y veintinueve días de retraso, recibiendo un pago desmejorado y devaluado producto de la inflación. Indica, que el pago recibido no es el mismo monto que debió percibir en la oportunidad legal correspondiente, puesto que la moneda venezolana se deteriora cada día que pasa y pierde valor frente al dólar. Alega, que la demora en el pago de sus prestaciones sociales se debió a la irresponsabilidad e incompetencia de la Directora de Personal del Organismo querellado, infringiendo lo estipulado en el Instructivo N° 29 de fecha 20 de mayo de 1993, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.218 del 25 de mayo de 1993, que consagra que las prestaciones sociales de los funcionarios públicos serán canceladas en un lapso no mayor de 27 días hábiles, luego de producirse el egreso del funcionario, incurriendo el funcionario responsable del incumplimiento o demora en el trámite en las sanciones administrativas y civiles previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley de Carrera Administrativa y Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público. II DE LA SENTENCIA APELADA En fecha 8 de marzo de 2000, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró sin lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión en los términos siguientes: “La situación planteada en esta acción gira sobre el sector público y el carácter estatutario que rige sobre los funcionarios públicos siempre está cercado al presupuesto ordinario, así como la fijación de sus emolumentos y remuneraciones. El tipo de relación que vincula a la Administración Pública con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye una situación de valor cualitativamente debido esto a que deviene especialmente de la función pública así mismo lo reafirma los artículos 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual le da un tratamiento especial y limitado al presupuesto correspondiente, desestimándose así los alegatos sometidos por el querellante, ya que el concepto jurídico de indexación no puede ser asimilado en este caso especifico y así se decide”. Con relación a la solicitud efectuada por el recurrente de averiguación penal contra la Directora de Personal señaló el A quo lo siguiente: “el sentenciador observa que no es su competencia ordenar abrir una averiguación penal cuando no existen indicios graves de que se ha cometido un hecho de carácter punitivo y menos aún en este caso por las razones indicadas SUPRA, motivo por el cual se niega”. Con respecto a las costas demandadas señaló: “... el órgano querellado goza de los privilegios del fisco, condiciones exorbitantes que deben ser respetadas por esta jurisdicción y así se decide”. III FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 20 de junio de 2000, el abogado TOYN VILLAR, actuando con el carácter de apoderado judicial del recurrente, consignó escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló: Que la sentencia apelada es inmotivada, violentando el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo previsto en los artículos 12 y 509 del referido Código, al no valorar las pruebas aportadas a los autos, como tampoco valora los argumentos esgrimidos en el Escrito de Informes presentado por la parte actora. Señala, luego de transcribir sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, que la República está obligada a cancelar las obligaciones dinerarias en forma indexada cuando paga las mismas con retardo por considerar que tal retardo causa daños y perjuicios en el patrimonio económico del acreedor, en este caso al funcionario, por lo que, a su juicio, el Tribunal de la Carrera Administrativa debió acoger y hacer suyo el criterio sentado por el máximo Tribunal, siendo un caso análogo, pues si empresas privadas son beneficiarias de reclamar la indemnización por el retardo en el pago de sus acreencias, mayor beneficio debe ser otorgado por la Ley a los funcionarios que son trabajadores al servicio de la Administración Pública cuando no se le cancelan sus indemnizaciones laborales en forma oportuna. Por último, indica que el A quo no tomó en cuenta los aumentos inflacionarios que como hecho notorio ocurre en el país. IV CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 4 de julio de 2000 la abogada ARTEMIS CARVAJAL, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó su Escrito de Contestación a la Apelación en los términos siguientes: Que el Tribunal de la Carrera Administrativa cuando dictó la sentencia apelada actuó dentro de las exigencias contenidas en la normativa que rige el contencioso funcionarial, analizó las actas procesales, cumpliendo con el procedimiento previsto, determinándose que la actividad administrativa se desarrollo con eficacia, celeridad e imparcialidad, por lo que considera infundadas las denuncias formuladas por el apelante. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el apoderado actor y al efecto, observa: Alega el apelante que la sentencia recurrida carece de motivación, lo que viola el contenido de la norma consagrada en el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo previsto en los artículos 12 y 509 del referido Código, al no valorar las pruebas aportadas a los autos, ni los argumentos esgrimidos en el Escrito de Informes presentado por la parte actora. Ahora bien, debe precisar esta Corte que el objeto de la presente querella es la solicitud indexación judicial, en virtud del retraso en el pago de las prestaciones sociales que le correspondían al querellante. Antes de emitir el pronunciamiento correspondiente resulta forzoso efectuar algunas consideraciones en torno a este tema, ratificando el criterio sostenido por esta Corte en reiteradas oportunidades, para luego entrar al análisis del caso en concreto. Así, debe señalarse que la indexación, llevada especialmente al campo de las prestaciones sociales, siendo ello el objeto de la presente querella, constituye el centro de arduos debates doctrinarios y jurisprudenciales. Entendiendo por los conceptos corrección monetaria e indexación judicial, usualmente utilizados indistintamente en nuestro campo jurídico, sin embargo, existe una diferencia fundamental, cual es, que la primera está consagrada legalmente mientras que la última sólo es aplicable en el ámbito judicial. El método de la indexación subyace como única medida destinada por el Juez, con el sólo apoyo de los índices oficiales de la depreciación monetaria, a fin de restablecer el equilibrio de los mutuos créditos y adeudos de las partes, especialmente cuando se refiere a las prestaciones sociales. Conforme a ello, la indexación judicial es un método extraño al ordenamiento jurídico venezolano, por tanto no le está dado a los jueces el aplicarlo, puesto que en sus decisiones deben atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley los faculte para decidir con arreglo a la equidad, no pudiendo aplicar el referido método en un caso judicial, sin una norma legal que lo autorice, aún cuando lo estime justo, sencillamente porque esto no es legalmente posible en Venezuela. Igualmente, ha sido definida la indexación judicial como el mecanismo por el cual, un juez en un caso concreto, sin tener la autorización legal y para el caso de obligaciones dinerarias, aplica una corrección al valor de la prestación del deudor para los efectos de tratar de dar una indemnización justa y lograr la restitución del equilibrio patrimonial del acreedor (James Otis Rodner en su monografía “Correctivos por inflación en las obligaciones de dinero y obligaciones de valor”). Asimismo, ha sostenido este órgano jurisdiccional que la inflación, conocida como la consiguiente pérdida del valor de cambio de la moneda, es fundamentalmente un fenómeno económico y no jurídico, por lo que el jurista ha tratado de enfrentar la situación como factum, para paliar los efectos de la depreciación monetaria y propender el logro de la justicia conmutativa. Por su parte, la extinta Corte Suprema de Justicia progresivamente había tratado el método de la indexación pero fundamentado en los principios de la corrección monetaria, aplicándose a las obligaciones de valor, siendo que en numerosos casos la indexación judicial realmente opera como una corrección monetaria, reconociendo en el mismo sentido que la inflación es un hecho notorio y que, por tanto, no tiene que ser probado por las partes. (Vid. entre otras, sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia de la Sala de Casación Civil de fecha 30 de septiembre de 1992, caso: Inversiones Franklin y Paúl S.R.L. Vs. Rómulo Osorio Montilla). Sin embargo, en diversas decisiones se observa, una mixtura de principios propios de la corrección monetaria y de la indexación judicial; declarando la Corte Suprema de Justicia hoy Tribunal Supremo de Justicia que es“(…) materia relacionada con el orden público social, la corrección monetaria en los juicios laborales que tengan por objeto la cancelación de las prestaciones sociales de los trabajadores(…)”, asimilando los conceptos bajo análisis, siendo que la corrección monetaria debe ser establecida legalmente, y éste caso no se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico. Ahora bien, suponer que en realidad se traduce en una indexación judicial conlleva a dos grandes consecuencias, una, que si bien la inflación constituye un hecho notorio, aplicarlo puede resultar en que se indemnice más de lo que en realidad corresponde al daño sufrido. Estableciendo esta Corte en múltiples fallos que la corrección monetaria debe estar establecida por Ley y está relacionada con las obligaciones pecuniarias, siendo que estas obligaciones de dinero se rigen por el principio nominalista, y este principio no es de orden público. Mientras que la indexación es aplicable en el ámbito judicial, sin embargo nuestro ordenamiento jurídico no contempla la aplicación de éste método, además va dirigido especialmente a las obligaciones de valor. Así las cosa, pero ahora analizando el carácter alimentario que jurisprudencialmente se le ha otorgado a las prestaciones sociales, ha significado esta Alzada que, efectivamente las obligaciones alimentarias constituyen deudas de valor, estas deudas se estiman y liquidan en función de un cierto poder de adquisición, por esto, escapan a la aplicación del principio nominalista que rige el cumplimiento de las deudas de dinero, y a la determinación del objeto de la prestación destinada a satisfacerlas sobre la base del cálculo de una suma de unidades de moneda, así, conforme a lo antes analizados son susceptibles de ser indexadas judicialmente. Sin embargo, las prestaciones sociales no constituyen como la anterior deudas de valor, sino deudas pecuniarias, cuyo objeto se fija cuantitativamente en función de la unidad legal de medida de un cierto sistema monetario, es pues que no se desbandan del nominalismo, sin embargo, al ser deudas pecuniarias podrían ser objeto de la corrección monetaria, no obstante no existe una normal legal que lo ordene, siendo ello el principio que lo rige, principio de legalidad inviolable por nuestro sistema de justicia. Por ello, una parte sustancial de la doctrina y al igual que la jurisprudencia justifica la práctica de aplicar la indexación [dirigida a las deudas de valor] al monto de las prestaciones sociales [deudas pecuniarias] a través de una experticia fundamentada en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, gestionar una experticia para tal fin puede ocasionar, si bien un beneficio para el acreedor, en éste caso para el funcionario o empleador, un perjuicio para el deudor, caso particular la Administración, ya que pueden incluirse conceptos que no corresponde a lo que realmente debe indexarse, así esa indemnización pudiera entregar más de lo que en realidad fue el daño ocasionado. Luego del análisis realizado, como se dijo en diversas decisiones de este órgano jurisdiccional que: 1.- La corrección monetaria opera sólo cuando se trata de obligaciones pecuniarias. 2.- Las prestaciones sociales constituyen deudas pecuniarias, cuyo importe se determina mediante un criterio de cálculo establecido por ley. 3.- La corrección monetaria debe estar legalmente establecida. 4.- No existe un dispositivo legal que ordene la corrección monetaria en el caso de las prestaciones sociales. Concluyendo que al no estar establecido en la Ley el reajuste del crédito de prestaciones sociales mediante la corrección monetaria, y la indexación no es un método reconocido por el ordenamiento jurídico venezolano, no existe un fundamento legal que lo sustente. Así pues, que partiendo de la premisa fundamental cual es la constitucionalidad de un Estado de Derecho, para esta Corte es imperioso observar la norma jurídica y la interpretación que pueda dársele, debe hacerse siempre respetando el principio de legalidad, lo cual requiere normas que consagren la indexación judicial o la corrección monetaria de las prestaciones sociales, por lo que en ausencia de lo anterior resulta imposible aplicar un reajuste posterior al vencimiento del plazo de la obligación crediticia, cuando ello se pretenda a través de la indexación o corrección monetaria. Ahora bien, con relación al caso en concreto, referido a las prestaciones sociales de los funcionarios públicos y determinado que las prestaciones sociales están definidas como deudas pecuniarias, esta Corte ha sostenido en sus últimas decisiones que el tipo de relación que vincula la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria y que, por tanto, no constituye una obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública. Destacándose que el régimen de la función pública está concebido en nuestro ordenamiento jurídico bajo el carácter de un sistema estatutario, conforme lo estipula la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 144, sistema éste que contempla la situación jurídica del funcionario como una situación objetiva, definida por las Leyes y los Reglamentos, con relación al acceso a la función pública mediante un acto administrativo unilateral de nombramiento y no mediante un contrato; su relación de servicio del se regula con carácter impersonal por normas generales y no por contratos individuales y convenios colectivos y que el funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o impedir su modificación, encontrándose sometidos a las prescripciones legales en cuanto a las relaciones jurídicas y situaciones administrativas que se suceden en la relación funcionarial. Quedando, de esta manera, la Administración Pública sometida al Principio de Legalidad, por lo que su actuación debe observar y respetar siempre dicha situación legal o estatutaria, siendo la Ley, el origen y fundamento de la relación de servicio, regulando los derechos, obligaciones y situaciones del funcionario, que sólo en virtud de una nueva disposición normativa con rango de Ley, podrán ser modificados. Así, el empleado público antes de adquirir tal carácter debe cumplir con una serie de expectativas contempladas en la mencionada Ley administrativa, asimismo las perspectivas que sobre su nueva relación funcionarial tiene el servidor público se encuentran incursas en esa Ley, por lo que existe una base previamente establecida por vía legal y a la cual, por supuesto, debe acogerse el funcionario. Sobre la base de las anteriores consideraciones, sostenidas, entre otras, en la sentencia dictada por esta Corte en fecha 21 de octubre de 2001, al no existir base legal para que el Juez ordene el reajuste del valor del monto de las prestaciones sociales al cambio de la moneda al momento de ser canceladas, en el caso de los funcionarios públicos, existe además un motivo de mayor peso como es la existencia de una relación estatutaria, a la cual se somete el funcionario al ingresa a la Administración a través de una Ley especial, la cual debe cumplirse bajo las mismas condiciones que fueron contraídas en principio, siendo que el cálculo de las prestaciones sociales está regido por ciertas pautas previamente establecidas, por lo que ello no se traduce en una deuda de valor, en consecuencia considerada quien suscribe que la pretensión del actor no puede ser otorgada, por cuanto tal derecho no ha sido previsto en la normativa legal vigente, y así se declara. Por otra parte, sin embargo, vista la obligación que recae sobre el Juez de procurar la igualdad entre el daño causado y la reparación, es decir, no debe existir un beneficio para una de las partes y un perjuicio para la otra, sino una justa reparación del daño causado, es por lo que y de conformidad con lo establecido en el mandato constitucional contenido en el artículo 92 que señala: “(…) El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”, la mora en el pago de las prestaciones sociales puede ser resarcida a través del pago de unos intereses, los cuales efectivamente constituyen deudas de valor, contemplando, igualmente, la posibilidad de que el funcionario público, regido bajo un sistema estatutario, pueda obtener el pago de esos intereses, aún cuando la norma legal -administrativa- no lo establezca expresamente, los cuales deberán ser calculados a partir del momento en que el funcionario rompa su vinculo funcionarial con la Administración. En consonancia con el criterio sostenido en la sentencia antes citada, es por lo cual afirma esta Corte que, una vez que se produzca el egreso del funcionario debe la Administración proceder al pago de las prestaciones sociales, lo contrario, generaría los intereses a que hace referencia la norma constitucional contenida en el artículo 92, naciendo para el acreedor el derecho a exigir el pago de intereses al deudor, situación esta que concebida por la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 30 de julio de 1991. Conforme a ello, el Organismo querellado deberá efectuar el pago correspondiente a las prestaciones sociales con los intereses que se generen a partir del momento en que surge la obligación de cancelar tal concepto y así se declara. Con base a lo anteriormente expuesto y en virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, elimina el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, esta Corte, a los efectos de determinar el monto de la indemnización acordada, estima procedente ordenar la realización de una experticia complementaria del fallo al Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital a que corresponda conocer previa la distribución correspondiente. Así se decide. Ahora bien, en el caso in examine el A quo negó al igual que esta Alzada la indexación judicial de las prestaciones sociales, sin embargo, para la fecha en que se dictó el fallo apelado no se encontraba vigente la Constitución de 1999, por lo que no le correspondía emitir un pronunciamiento en torno a los intereses por la mora en el pago de estas, por cuanto no le fue solicitado en la querella el pago de los intereses correspondientes, lo contrario sería violar el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, es por lo que procede esta Corte a modificar la referida sentencia en este sentido, y así se decide. VI DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado el abogado TOYN VILLAR, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano RAFAEL BRICEÑO, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 8 de marzo de 2000 la cual declaró sin lugar la querella interpuesta por el mencionado ciudadano contra el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. 2.- MODIFICA la sentencia apelada. 3.- ORDENA el pago de los intereses correspondientes. 4.- ORDENA experticia complementaria del fallo, tomando como fecha cierta para el cálculo de los intereses ordenados el 16 de octubre de 1995 hasta el 16 de enero de 1997, fecha en la que fueron cancelas las prestaciones sociales. Publíquese, regístrese y notifíquese. En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor). Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARIA RUGGERI COVA La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. 00-23186 EMO/08.-