MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 1002-2001 de fecha 9 de agosto de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana BELARMINA COVA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 4.599.639, representada por la abogada GRACIELA SEIJAS, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 9.916, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 089-2000 del 20 de septiembre de 2000, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARIO BRICEÑO IRAGORRY DEL ESTADO ARAGUA.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada TANIA SILVA RODRÍGUEZ, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 14 de junio de 2001, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 3 de octubre de 2001, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y se fijó el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 24 de octubre de 2001, la abogada TANIA SILVA RODRÍGUEZ, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En fecha 25 de octubre de 2001, comenzó la relación de la causa.
En esa misma fecha la abogada GRACIELA SEIJAS, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, mediante diligencia propuso la tacha de documentos.
El 31 de octubre de 2001, la abogada GRACIELA SEIJAS, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, consignó escrito de Contestación a la Apelación.
El 7 de noviembre de 2001, la abogada GRACIELA SEIJAS, actuando con el carácter ya indicado, consignó escrito de Fundamentación de Tacha de Falsedad.
El 8 de noviembre de 2001, comenzó el lapso para la promoción de pruebas, el cual venció el 21 de noviembre de 2001.
En fecha 19 de diciembre de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de la Síndico Procurador Municipal. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.
El 18 de junio de 2002, el Dr. Perkins Rocha Contreras, Magistrado de esta Corte, se inhibió de conocer de la causa, de conformidad con el ordinal 1° del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 18 de julio del año en curso, se instala la Corte Accidental debido a la procedencia de la inhibición del Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 30 de enero de 2001, la abogada GRACIELA SEIJAS, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana BELARMINA COVA, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 089-2000 del 20 de septiembre de 2000, la reincorporación al cargo de Secretaria Ejecutiva III, adscrito a la Dirección General de la Alcaldía querellada o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración dentro de la Administración Pública Municipal.
Solicitó, igualmente, el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta la fecha en que se produzca su reincorporación, con los aumentos de sueldo, bonos y privilegios que acuerde el Ejecutivo Nacional o Municipal desde el 25 de octubre de 2000 hasta la fecha de su efectiva reincorporación, así como las cantidades correspondientes a la prestación de antigüedad con sus intereses.
Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:
Que, su representada, el 21 de septiembre de 2000 fue notificada de la Resolución N° 089-2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, mediante la cual la removieron del cargo que venía desempeñando, colocándola en situación de disponibilidad.
Indicó, que el 25 de octubre del mismo año, fue retirada del Organismo por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias.
Afirmó que la remoción que afectó a su mandante no cumplió con el procedimiento previsto en la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General, ni con lo establecido en el Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Mario Briceño Iragorry.
Señaló que el Alcalde no tenía autorización para efectuar la reducción de personal que fundamentó la decisión de remover a su mandante.
Que su representada no le fue notificada su remoción derivada de una reducción de personal, negándosele el acceso a la prueba y a tener conocimiento de la medida que la afectó directamente.
Indicó, que no existió una reducción de personal, pues la Administración no cumplió con lo pautado en el artículo 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 14 de junio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, anuló el acto administrativo de remoción contenido en la Resolución N° 089-2000 del 20 de septiembre de 2000, ordenó su reincorporación al cargo que venía desempeñando, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta de su reincorporación, así como los aumentos y bonos que hubiese aprobado el Gobierno Nacional o Municipal, para lo cual ordenó una experticia complementara del fallo.
Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
“El Acuerdo de Cámara 014-2000, no obstante que invoca en su quinto ‘considerando’ la facultad que tiene el Alcalde para reducir el personal de la Alcaldía, no es menos cierto que esa facultad no le fue otorgada en forma expresa en el acto concreto y definitivo que emana del Órgano Parlamentario Municipal (...) la medida (...) puede ser tomada unilateralmente por el Alcalde o bien por la Cámara Municipal que luego autoriza a aquel para llevarla a cabo. Del texto del Acuerdo (...) se evidencia que no fue el Alcalde quien tomó la decisión sino que se consideró que la misma había nacido de un Acuerdo de la Cámara Municipal.
(...) la invocación que se hace en el quinto ‘considerando’ del Acuerdo, relativa a la facultad del Alcalde para tomar la medida en referencia queda, en ausencia de una concreción de la misma, como un señalamiento aislado de esa facultad, que no guarda relación con el texto final del Acuerdo del Órgano Parlamentario.
El texto del Acuerdo (...) se concreta en autorizar al Alcalde para que ‘ejecute la reestructuración administrativa y laboral y la modernización de la administración’ para que ‘inicie el proceso de modificación de las estructuras y unidades tanto organizativas como operativas de las dependencias y oficinas adscritas y dependientes de la Alcaldía con el objeto de optimizar la ejecución de todas las áreas de desarrollo de la gestión pública municipal’ así como también para que ‘realice los ajustes necesarios para la optimización del recurso humano de la Alcaldía’ términos estos que el Tribunal considera como de una redacción muy genérica, los cuales pueden significar, entre otras cosas, la conducción de políticas para mejorar y aprovechar el Recurso Humano existente, o bien, la aplicación de medidas de diversas índoles que no necesariamente implican reducir el personal de la Alcaldía. No puede interpretarse que las referidas expresiones del Acuerdo en comento, contenga una decisión que debe ser tan precisa y específica como lo es la reducción de personal, pues ella implica determinar las circunstancias excepcionales en que se fundamenta, su influencia en las condiciones del Ente a quien corresponde, la adopción de criterios a seguir para alcanzar los objetivos propuestos, efectos jurídicos en la esfera de los particulares a quienes se dirige y, finalmente, cuando de reducción por razones presupuestaria se trata, debe expresarse la forma como se implementará la misma hasta cubrir los montos económicos que permitan la nivelación deseada del presupuesto.
El Ente demandado invoca como sustento el Acuerdo N° 014-2000, un estudio técnico de la situación administrativa, laboral y de Prestación de Servicio de la Administración Pública Municipal, lo cual es indicativo, en el supuesto caso que se hubiese pensado en concretar una medida de reducción de personal en al Alcaldía, que debían determinarse las razones y elementos que servirían de base a la medida, a través del concurso de los profesionales designados al respecto, luego de lo cual se precisarían los objetivos del Acto Administrativo final. Ese estudio técnico forma parte de la voluntad del Ente emisor del acto y debe ser puesto en conocimiento de la persona afectada en Sede Administrativa y, obviamente, en el curso del proceso si ésta ha actuado por ante el Órgano Jurisdiccional. Durante el curso de la presente causa el Ente demandado hizo constante referencia a ese estudio técnico y sólo vino a dejar constancia de su existencia en el Acto de Informes, esto es cuando ya habían concluido las etapas procesales en las que la otra parte pudo conocerlo y ejercer las defensas que hubiera estimado conveniente.(...)
El demandante tenía derecho a conocer el soporte técnico del Acuerdo (...) formando ello parte de su legítimo derecho a la defensa”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 24 de octubre de 2001, la abogada TANIA SILVA RODRÍGUEZ, actuando con el Síndico Procurador Municipal, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que el Sentenciador de instancia obvió la valoración y apreciación del artículo 2 del Acuerdo 014-200 que autorizó al Alcalde del Municipio querellado, a fin de que realizara los ajustes necesarios para la racionalización y optimización del recurso humano de la Alcaldía.
Indica que, igualmente, obvió el contenido de la motivación del acto administrativo, pues evidencia que la Administración Municipal se encontraba inmersa en un proceso de reducción de personal, para lo cual ajustó su actuar a todas las exigencias establecidas en la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General y la Ordenanza sobre Administración de Personal.
Alega la apelante, con relación a la afirmación que hizo el A quo, referida a que el Alcalde no fue quien tomó la decisión de aplicar la medida de reducción de personal, que dicha medida fue tomada por la Cámara Municipal y es incoherente, por cuanto el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa es claro cuando señala que la reducción de personal debe ser aprobada, en primer lugar, por el Consejo de Ministros, que en el presente caso sería la Cámara Municipal; procediendo el Alcalde, con base en esta decisión y como máximo jerarca, a emitir los actos administrativos individuales de remoción y los posteriores de retiro.
En este orden de ideas, indicó la apelante, que el A quo consideró que el Acuerdo de la Cámara Municipal, que aprueba la medida de reducción de personal, es un estudio técnico de la situación administrativa del Municipio que expresa la voluntad del ente emisor y que debe ser puesto en conocimiento de la persona afectada en sede administrativa y en el curso del proceso judicial.
Consideró el Juzgador de instancia que la representación Municipal sólo dejó constancia del mencionado estudio técnico, una vez concluidas las etapas procésales en las que la otra parte pudo conocerlo y ejercer las defensas que estimó.
Frente a esta decisión, la representante del Municipio indicó que al ser el referido Informe Técnico un documento público debe ser valorado por esta Alzada, por estar dotado de una presunción de legitimidad que constituye plena prueba sobre la certeza y legalidad de la actuación administrativa hasta tanto se pruebe lo contrario.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA TACHA DE FALSEDAD:
Corresponde a esta Corte pronunciarse, en primer lugar, sobre la tacha de documentos propuesta por la parte actora y, al efecto, observa:
El 25 de octubre de 2001 la abogada GRACIELA SEIJAS, actuando con el carácter de apoderada judicial de la querellante, mediante diligencia, propuso la tacha de los documentos marcados A-1 y A-2 consignados por la representante del Municipio anexos al escrito de Informes, que corren insertos a los folios 112 al 121 del expediente. Estos documentos consisten en el Informe Técnico que justifica la reestructuración llevada a cabo en el Municipio querellado y el Informe de la Ejecución del Presupuesto del 01 de agosto de 2000.
Alegó la apoderada actora, que ambos documentos no tienen fecha cierta lo que obliga a determinar la autenticidad de estos que la representante legal de la Municipalidad pretende hacer valer, para lo cual deben tomarse en cuenta tres aspectos como son: fijar la fecha de elaboración de los instrumentos, su contenido y alcance, y la cualidad de los funcionarios que suscriben el instrumento objeto de tacha.
Que para fijar la fecha de elaboración debe tomarse como base el Acuerdo de Cámara N° 014-2000 del 21 de agosto de 2000, fundamento que sirvió de base para emitir el acto administrativo impugnado, a la afirmación efectuada por la representante del Municipio de que existió un Informe Técnico previo al Acuerdo citado y, a la destitución de su mandante, pues a su juicio, debe concluirse que la fecha de elaboración del referido Informe fue el 2 de agosto del 2000 y no otra fecha posterior.
Con relación a su contenido y alcance, indicó que estos documentos difieren de los consignados en otros expedientes donde suprimen folios o eliminan el carácter con que actúan los firmantes, o que conduce a una alteración tanto de su contenido como material de los documentos tachados.
Al referirse al tercer aspecto, la cualidad de funcionario de las personas que suscriben los instrumentos, señaló que la ciudadana María Constanza Cipriani fue designada Síndico Procurador Municipal el 10 de diciembre de 2000, lo que hace imposible que haya podido firmar los documentos con tal carácter, pues aún no era funcionaria del Municipio.
Asimismo, afirma, que la ciudadana Rosa Isaac de Sánchez fue designada Directora de Hacienda el 7 de agosto de 2000, por lo que mal podía suscribir el documento tachado o haya podido formar parte de la Comisión Técnica que elaboró el Informe cuestionado.
Así las cosas, debe esta Corte indicar lo siguiente:
En sentencias dictadas por este Órgano Jurisdiccional se ha afirmado que el valor probatorio de los documentos administrativos les viene dado por la presunción de legalidad y veracidad que protege a los actos administrativos en ellos contenidos, en razón de su carácter ejecutivo.
Dado su valor presuntivo, la veracidad de estos documentos puede ser destruida por cualquier clase de pruebas, entre ellas, la tacha de falsedad, la cual procede cuando la fecha, el formato, el sello de documento o la firma del funcionario de donde emana hayan sido falsificados o alterados, pero no para destruir la presunción de veracidad de su contenido.
El procedimiento de tacha de falsedad está regulada en el Código de Procedimiento Civil de la siguiente manera:
Artículo 438.- La tacha de falsedad se puede proponer en juicio civil. ya sea como objeto principal de la causa, ya incidentalmente en el curso de ella, por los motivos expresados en el Código Civil.
Artículo 439.- La tacha incidental se puede proponer en cualquier estado o grado de la causa.
Artículo 440.- Cuando un instrumento público, o que se quiera hacer valer como tal, fuere tachado por vía principal, el demandante expondrá en su libelo los motivos en que funde la tacha, expresando pormenorizadamente los hechos que le sirvan de apoyo y que se proponga probar; y el demandado, en su contestación a la demanda, declarará si quiere o no hacer valer el instrumento; en caso afirmativo, expondrá los fundamentos y los hechos circunstanciados con que se proponga combatir la impugnación.
Si presentado el instrumento en cualquier estado y grado de la causa, fuere tachado incidentalmente, el tachante, en el quinto día siguiente, presentará escrito formalizando la tacha con explanación de los motivos y exposición de los hechos circunstanciados que quedan expresados; y el presentante del instrumento contestará en el quinto día siguiente, declarando asimismo expresamente si insiste o no en hacer valer el instrumento y los motivos y hechos circunstanciados con que se proponga combatir la tacha.
Artículo 441.- Si en el segundo caso del artículo precedente, quien presente el instrumento manifestare que insiste en hacerlo valer, seguirá adelante la incidencia de tacha, que se sustanciará en cuaderno separado. Si no insistiere, se declarará terminada la incidencia y quedará el instrumento desechado del proceso, el cual seguirá su curso legal.
Ahora bien, en el presente caso, la representación de la Municipalidad mantuvo una actitud pasiva frente a la tacha propuesta, lo que lleva a esta Corte a afirmar que no insiste en hacer valer los documentos tachados, forzando a declarar terminada la incidencia y a desechar los referidos documentos. Sin embargo considera esta Alzada necesario precisar lo siguiente:
Se observa, que el Informe Técnico que sustentó la medida de reducción de personal aplicada en el Organismo querellado, el cual se presume elaborado antes del 21 de agosto de 2000, fecha cuando fue aprobado el proceso de reestructuración del Ente querellado, fue suscrito por la ciudadana María Constanza Cipriani, en su condición de Síndico Procurador Municipal. (folios 112 al 119 del expediente)
Resulta singular el hecho de que para la fecha de elaboración del referido Informe Técnico, la antes mencionada ciudadana aún no había sido designada en el cargo de Síndico Procurador Municipal, pues su nombramiento se efectuó el 10 de diciembre de 2000, tal como ella misma lo afirma en el escrito de contestación de la querella cursante a los folios 41 al 47 del expediente y del Acta N° 63-2000 (folios 48 al 51) que contiene su designación al cargo. Esta circunstancia hace imposible que dicha funcionaria haya podido firmar el citado documento con tal carácter, pues aún no había ingresado al Municipio querellado, lo que le resta veracidad al documento cuestionado. En consecuencia, debe esta Corte desecharlo, y así lo decide.
DE LA APELACIÓN INTERPUESTA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la abogada TANIA SILVA RODRÍGUEZ, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua y, a tal efecto, observa:
Ha sostenido la jurisprudencia que el retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo integrado por una serie de actos, como la elaboración de Informes co-ligados justificatorios, opinión de la Oficina Técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del órgano competente que, en el caso de los Municipios, será el Concejo Municipal, y la remoción y retiro. Es decir, que aunque la Cámara Municipal introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros sean válidos no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los decretos ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
Considera esta Corte, igualmente, la necesidad de individualizar el cargo o cargos a eliminar y de los funcionarios que los desempeñan, en el sentido de que el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación; toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios no pueden convertirse en meras formalidades.
Por otra parte, los Órganos Jurisdiccionales no conocen el mérito de las razones en que se fundamenta la reducción de personal, ya que esto sólo le corresponde al ámbito interno de la política administrativa.
Si a través del control jurisdiccional los tribunales opinasen, por ejemplo, en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes presupuestarios para salvaguardar la partida correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en que forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación en las funciones de la administración, a quien corresponde en forma exclusiva el establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.
Por tanto, el control realizado por los tribunales contencioso funcionariales se limita a la revisión de la legalidad del procedimiento administrativo reducción de personal, esto es, si en dicho procedimiento se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ordenanza sobre Carrera Administrativa que, de no existir, se aplicaría lo previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, por lo que en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia involucradas en las causales que fundamentan la medida.
En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. Así, encuentra esta Corte, que la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo, si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. Además, no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado por lo que, en consecuencia, siempre será susceptible de control jurisdiccional.
En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal ésta deberá estar motivada y legalmente justificada. En el caso concreto, no hay existencia en autos de las pruebas que lleven a justificar o demostrar que, efectivamente, el Organismo querellado actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de acto. Como ha quedado demostrado, no hay pruebas en autos de la presentación del Informe que justifique la medida, pues el presentado carece de valor por haber recaído sobre dicho documento una impugnación acerca de su veracidad, así como tampoco se constata la Opinión Técnica correspondiente. Siendo así, debe considerar esta Corte, que la sentencia dictada estuvo ajustada a derecho, en razón de lo cual se desestima la apelación interpuesta por la Síndico Procurador Municipal, se confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Accidental de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada TANIA SILVA RODRÍGUEZ, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal, contra la sentencia dictada en fecha 14 de junio de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua, en la querella interpuesta por la ciudadana BELARMINA COVA, representada por la abogada GRACIELA SEIJAS, contra la Resolución N° 089-2000 del 20 de septiembre de 2000, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARIO BRICEÑO IRAGORRY DEL ESTADO ARAGUA.
2.- CONFIRMA el fallo apelado en los términos expuestos.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil dos. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta-Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
Las Magistradas,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
LUIS JORGE ROJAS GOMEZ
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. 01-25878
EMO/08
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