MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE Nº. 02-27159
- I -
NARRATIVA
En fecha 21 de marzo de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 267-02-5635 del 1° del mismo mes y año, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por las abogadas Naila Marín y Martha González, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando en representación de la ciudadana ROSA DEL CARMEN FERNÁNDEZ DE TERÁN, titular de la cédula de identidad N° 5.784.742, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.
Dicha remisión se efectuó a los fines de que esta Corte conozca la apelación ejercida por la abogada Juana Araujo de Calles, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.755, actuando con el carácter de Procuradora General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal en fecha 13 de febrero de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR el recurso en cuestión.
El 4 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte; y por auto de la misma fecha, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el Capítulo III del Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe este fallo, y se fijó el décimo día de despacho siguiente para iniciar la relación de la causa.
En fecha 24 de abril de 2002, la Procuradora General del Estado Trujillo consignó el escrito de fundamentación a la apelación.
El 30 de abril de 2002, comenzó la relación de la causa.
Entre el 16 y el 30 de mayo de 2002, transcurrió el lapso de 5 días de despacho para la promoción de pruebas.
El 4 de junio de 2002, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviese lugar el acto de informes. El 26 del mismo mes y año, siendo la oportunidad correspondiente, se dejó constancia de que ninguna de las partes presentó su escrito de informes, y en esa misma fecha se dijo “Vistos”. Al día siguiente, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a decidir con base en las siguientes consideraciones:
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
Mediante escrito presentado el 23 de febrero de 2001 por ante el Tribunal de la causa, la actora expuso los siguientes argumentos:
Que en fecha 1° de diciembre de 1984 ingresó a la Administración Pública y posteriormente le fue otorgado el nombramiento, convirtiéndose en funcionaria pública de carrera, sujeta a los derechos y deberes de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, sin que pudiese ser reputada como de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, mediante el Oficio N° 095-001, del 3 de enero de 2001, le fue participado el cese de sus funciones como Secretaria I; dicho Oficio, suscrito por la ciudadana Ermelinda García de Martínez, en su carácter de Directora de Educación, Cultura y Deportes, adscrita a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, es del tenor siguiente:
“‘Me dirijo a Usted, con la finalidad de participarle que atendiendo a lo establecido en el Art. 68 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicado (sic) en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria fecha: 15.12.2000. Según el cual quedo (sic) derogado el Decreto que creó el Instituto de Cultura del Estado Trujillo (ICET), en consecuencia ha quedado cesante de su cargo.
Sus prestaciones y demás beneficios laborales y cualquier otro derecho a que sea acreedor le será pagado una vez que se obtenga el financiamiento correspondiente para el mismo…’”.
Después de transcribir el artículo 68 de la mencionada Ley, señaló que “se evidencia que dicho fundamento no se corresponde con causal alguna de destitución, consecuentemente no hay una relación sucinta entre el hecho y el derecho invocado. Aunado a que a tenor de lo establecido en el artículo 45 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, le corresponde a la Dirección de Educación, Cultura y Deportes ejercer las mismas funciones o actividades que eran realizadas por el Instituto de Cultura del Estado… por lo que al subsistir la actividad por parte de la Administración, debe permanecer la relación funcionarial… en el supuesto negado que los fundamentos de derecho invocados por la Administración Pública Estadal, guardasen relación alguna con los hechos, los mismos no deben privar sobre la Ley especial que rige la materia, a saber: Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, Ley de Carrera Administrativa Nacional y menos aún violar los derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que el acto administrativo impugnado vulnera el derecho al debido proceso, a la defensa, así como al trabajo y a la estabilidad; según afirmó, la Administración incurrió en el vicio de abuso de poder. Aunado a lo anterior, sostuvo la nulidad absoluta del acto impugnado, en primer lugar, por adolecer de inmotivación, pues no contiene la expresión sucinta de los hechos que motivaron la destitución, y los fundamentos legales no se corresponden con la decisión, es decir, con las causales taxativas de destitución. Así mismo, adujo que el pago de las prestaciones sociales y demás beneficios laborales, son exigibles inmediatamente; por tanto, no está sujeto a la posible obtención del financiamiento correspondiente o a la existencia de disponibilidad presupuestaria, como lo afirma el acto en cuestión.
Señaló que “el acto administrativo impugnado, fue participado a nuestra poderdante, mas no notificado, puesto que para adquirir dicho carácter, era necesario cumplir con los requisitos del artículo 73 de la L.O.P.A., requisitos éstos que obvió el órgano que lo emitió, pues no se indican los recursos que proceden, los términos para ejercerlos y los órganos ante los cuales deben interponerse; por consiguiente es defectuoso e ineficaz según el artículo 74 eiusdem”.
Que de conformidad con el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, “‘la destitución la hará el funcionario a quien corresponda hacer el nombramiento o por órgano del cual se hizo éste…’”, de modo que, siendo que las autoridades competentes para hacer los nombramientos son el Gobernador del Estado y los Prefectos de los Distritos, de acuerdo a los artículos 6 y 45 eiusdem, si quien dictó el acto hubiese actuado por delegación, “debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia”.
Que el fundamento jurídico no guarda relación con la decisión, obviando que los funcionarios públicos de carrera sólo pueden ser privados de sus cargos por las causas y procedimientos legales. Así, al menoscabarse derechos consagrados en normas de mayor jerarquía, el acto es de imposible o ilegal ejecución.
Por todo lo expuesto, pidió que se declare la nulidad absoluta del acto impugnado, “y en consecuencia (se) ordene su reincorporación inmediata al cargo con el pago de la remuneración y demás conceptos dejados de percibir desde el 01/01/01, así como la indexación de los mismos”. Adicionalmente, solicitó amparo constitucional, la suspensión de los efectos del acto, “de conformidad con lo establecido en los artículos 585, 588 Parágrafo Primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia…”, así como la declaratoria de urgencia del caso y la consecuente reducción de los lapsos legales.
Así mismo demandó, como acción subsidiaria, el pago de las prestaciones sociales y de los intereses de mora, desde la fecha de su destitución.
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA
La Procuradora General del Estado Trujillo contestó la querella interpuesta, en los siguientes términos:
Primeramente, impugnó los documentos consignados por la querellante, que corren insertos a los folios 14 al 20 del expediente, por haber sido presentados en copias simples.
A continuación, refutó todos y cada uno de los argumentos esgrimidos por la querellante, “por cuanto la cesación de las funciones desempeñadas por la ciudadana ROSA DEL CARMEN FERNÁNDEZ DE TERÁN… es producto de la extinción del INSTITUTO DE CULTURA DEL ESTADO TRUJILLO (I.C.T.)… al cual estaba adscrita… y no como falsamente pretende la parte recurrente hacer ver a este Juzgador, de que estaba adscrita a la Dirección de Educación, Cultura y Deportes de la Gobernación del estado Trujillo”.
Que el acto administrativo impugnado estaba fundamentado en la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, la cual derogó la Ley que creó el mencionado Instituto de Cultura. Por ende, la desaparición de ese Ente es producto de la reorganización administrativa a que dio lugar la entrada en vigencia de la referida Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, en concordancia con la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001, Registro de Asignación de Cargos.
Que “la nueva Organización Administrativa trae como consecuencia la extinción jurídica del referido Instituto de Cultura del Estado Trujillo (I.C.T.) y por ende la cesación de sus trabajadores; así como la extinción del Acto Administrativo objeto del presente Recurso de Nulidad, mal podría este Despacho, declararlo con lugar, toda vez que el ente para el cual prestó servicios la ciudadana Rosa del Carmen Fernández de Terán, no existe ni física, ni jurídicamente, lo cual acarrea la imposibilidad material en la ejecución de la decisión, en el supuesto negado de ser declarado con lugar el presente Recurso”.
Finalmente, adujo que “sí (sic) este Juzgador… declara con lugar el presente Recurso… su conducta generará para la Gobernación del Estado Trujillo, la inminente violación presupuestaria y financiera de las disposiciones consagradas en la Ley ya citada (Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001), trayendo como consecuencia, incurrir en la comisión de hechos punibles tipificados en la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, al reenganchar a un trabajador para ocupar un cargo inexistente tanto financiera como presupuestariamente”.
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 13 de febrero de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró la NULIDAD del acto impugnado, y en consecuencia, ordenó la reincorporación de la querellante a su cargo, o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Poder Ejecutivo Estadal, “por haber dicho Ejecutivo asumido el patrimonio del extinto INSTITUTO DE CULTURA DEL ESTADO TRUJILLO” así como la cancelación de los salarios y cualquier otro beneficio socioeconómico dejado de percibir, desde el 15 de enero de 2001 hasta la fecha en que se solicite la ejecución voluntaria del fallo. Así mismo, dada la procedencia de la acción principal, no se analizó la acción subsidiaria. La decisión se razonó de la siguiente manera:
Después de señalar que la Gobernación del Estado Trujillo asumió la carga de la prueba, al afirmar diversos hechos en su contestación, y hacer referencia al “principio probatorio de ‘facilidad de la prueba’, consistente en que quien debe probar es quien tiene en su poder los elementos para ello”, el A quo hizo una relación de las pruebas consignadas por la Procuradora General del mencionado estado. A continuación, aseveró que en otros procesos ventilados ante dicho Tribunal, esa funcionaria ha afirmado que mediante el Decreto N° 60 de fecha 20 de diciembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial del Estado Trujillo N° 28 Extraordinaria del día siguiente, “hubo una delegación en los funcionarios allí nombrados para organizar el despacho de cada uno (sic) de las respectivas Direcciones”.
En relación al Decreto referido, el Sentenciador estimó que “no aparece ninguna delegación de firma o de funciones a los nuevos directores integrantes del tren ejecutivo del Estado Trujillo y que la derogatoria de los entes, fue solamente un cambio de nombre y probablemente un cambio de estructura, que no plantea una reestructuración funcionarial… y por consiguiente el personal de dichas dependencias, pasó íntegramente a las dependencias con el nuevo nombre por mandato expreso de dicho Decreto 60”.
A continuación, el Juez A quo hizo las siguientes aseveraciones:
“Es de hacer notar que el acto de ‘Destitución’ de la funcionaria recurrente, es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos; en efecto, violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, simplemente por que (sic) no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, configurándose la nulidad absoluta prevista en los ordinales 1ro y 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, bien por violación expresa de normas constitucionales y legales, bien por ausencia total y absoluta de procedimiento; pero además, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del estado y por consiguiente el acto administrativo… es nulo de nulidad absoluta, al ser dictado por funcionario incompetente para ello, como lo es la Licenciada Hermelinda (sic) García de Martínez, en su condición de Directora de Educación, Cultura y Deportes, adscrito (sic) a la Gobernación del Estado Trujillo, quien a pesar de decir actuar por instrucciones del Gobernador, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcional o de firma…”.
Después de citar diversas sentencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte, relativas a la incompetencia del funcionario como vicio de nulidad absoluta, el cual puede ser observado aun de oficio, por ser de orden público, el Juzgador señaló que, habiéndose determinado la incompetencia del funcionario autor del acto impugnado, resultaba innecesario analizar el resto del material probatorio.
Por último, el A quo indicó que, dada la procedencia de la acción principal, no analizó la acción subsidiaria.
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La Procuradora General del Estado Trujillo fundamentó su apelación en los siguientes términos:
Que la querellante pretende anular el acto administrativo mediante el cual le fue participado el cese de sus funciones como Secretaria I, pero dicho cargo ya no existe, por cuanto el mismo estaba adscrito al extinto Instituto de Cultura del Estado Trujillo.
Que la decisión del A quo es contradictoria “…a la Sentencia contenida en el expediente Nro. 6254, de la Nomenclatura llevado (sic) por dicho Tribunal, al expresar en el mismo: ‘…podría ocurrir que un ente público desaparezca como tal; vgr. Supresión de un Municipio que en lo sucesivo integrará otro municipio, en tal supuesto, uno de los sujetos de la relación de empleo (el municipio en el ejemplo) dado deja de existir jurídicamente. Va de suyo que el contrato se extingue, porque uno de los sujetos de la relación ha desaparecido del campo de derecho…’”. Según afirmó, el criterio anterior es aplicable al presente caso, no siendo posible el reintegro de la querellante a un organismo inexistente.
Que el A quo no tomó en cuenta la sentencia dictada el 19 de julio de 2001 por esta Corte, según la cual el agotamiento de la vía de conciliación constituye un requisito de admisibilidad de la querella, de acuerdo al parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que se debió haber declarado improcedente la acción subsidiaria, puesto que a través de un recurso de nulidad no puede pretenderse el pago de prestaciones sociales y demás conceptos laborales.
Por último, alegó que en ningún momento se violó el derecho a la defensa y al debido proceso de la querellante.
- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto a la apelación ejercida por la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 13 de febrero de 2002, y al efecto se observa lo siguiente:
En el escrito de fundamentación de la apelación, la Procuradora General del Estado Trujillo expuso que el Juez A quo no tomó en cuenta el criterio según el cual uno de los requisitos de admisibilidad de la querella es el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, de conformidad con el parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.
Al respecto, esta Corte observa que corre inserto a los folios 179 al 184, el escrito de informes consignado durante el curso de la primera instancia por la abogada Mireya Gil de Sánchez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.331, apoderada judicial de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual señaló que “(...) por cuanto no consta en autos que la parte recurrente haya agotado la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento antes de acudir a ésta (sic) jurisdicción contencioso administrativa, pido a este Juzgador estime el incumplimiento de la parte recurrente del requisito exigido en el Artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y Artículo 13, Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, solicitando respetuosamente a este Tribunal declare sin lugar el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad...”.
En relación con tal pedimento, el cual influía en la admisibilidad o no del recurso interpuesto, este Juzgador evidencia, tras el análisis de la sentencia apelada, que no aparece en ninguna de sus partes que el mismo haya sido resuelto, ya sea para admitirlo o desecharlo.
Por lo tanto, esta Corte debe reiterar que es obligación de los jueces, de conformidad con los artículos 12 y 243 del Código de Procedimiento Civil, atenerse a todo lo alegado y probado por las partes en el proceso, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos; y, de igual modo, toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a las acciones deducidas y a las excepciones o defensas opuestas. Al respecto, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 13 de abril de 2000, caso: Guillermo Alonso Cerdeño contra Luigi Faratro Ciccone, señaló lo siguiente:
“(...) El vicio de incongruencia que constituye infracción del artículo 12 y del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, tiene lugar cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello: en principio, en el escrito de demanda, en la contestación o en los informes cuando en éstos se formulen peticiones, alegatos o defensas que, aunque no aparezcan contenidas en la demanda o en su contestación, pudieran tener influencia determinante en la suerte del proceso, como serían los relacionados con la confesión ficta, reposición de la causa y otras similares, que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el sentenciador está en el deber de resolver en forma expresa, positiva y precisa (...).
(...) De lo antes expuesto, se evidencia que en acatamiento a lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el juez en la sentencia debe de manera clara y precisa, decidir todos los puntos objetos del debate, porque de no hacerlo, incurre en el vicio de incongruencia, el cual surge cada vez que el juez altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstos, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (...)” (Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, Abril 2000, Tomo 4, Oscar R. Pierre Tapia, Pág. 488).
De allí que, la sentencia recurrida adolece del vicio de incongruencia establecido en el artículo 243, ordinal 5°, del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el Tribunal A quo no decidió el pedimento de la parte accionada relativo al no agotamiento de la gestión conciliatoria. En virtud de lo anterior, resulta imperativo declarar procedente la apelación interpuesta y anular el fallo impugnado, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual es inútil analizar los restantes alegatos de la apelante. Así se declara.
Determinado lo anterior, y de acuerdo a lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte entra a conocer del mérito del asunto, atendiendo a los alegatos de las partes en el juicio.
En primer término, este Juzgador pasa a pronunciarse sobre el argumento relativo a la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria por parte de la actora; y a tales efectos, es necesario reiterar las diferencias existentes entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, y la vía administrativa; en tal sentido, esta Corte ha sostenido lo siguiente:
“…la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos…
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar sí, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Sentencia de esta Corte, de fecha 21 de diciembre de 2001, caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda).
Visto que la gestión conciliatoria no se confunde con la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cuál es la que en este caso debía agotar la querellante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Primeramente, cabe acotar que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Estas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, la cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.
Ahora bien, en lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la Reserva Legal, y por tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como lo es la Ley de Carrera Administrativa.
Es por ello que no resulta exigible, en casos como el presente, el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, jurisprudencialmente se ha afirmado lo siguiente:
“…el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los ha de exigirse, ya que la Ley de Carrera Administrativa nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”. (Sentencia de esta Corte, de fecha 13 de julio de 1999, caso: Juana González Hernández).
No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como ley general que regula la materia; en este sentido, en principio resultaría aplicable el artículo 93 de la referida Ley, de conformidad con el cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”.
Ahora bien, para la fecha en que se interpuso la presente querella, esto es, el 23 de febrero de 2001, esta Corte había establecido que no era necesario agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa (sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, caso Raúl Rodríguez Ruiz); y si bien es cierto que actualmente este criterio ha sido superado, tal y como lo estableció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de marzo de 2001, no es menos cierto que en aras a la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables al querellante, que serían contrarios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual no era obligatorio agotar la vía administrativa, que imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella, y así se declara.
En vista de lo anterior, la querellante no estaba obligada a agotar la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo expuesto ut-supra y de conformidad con los fallos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte (de fecha 27 de marzo de 2001, caso: Maribel Mercedes Laya, y 26 de abril de 2001, caso: José Alves Moreira, respectivamente). De esta forma, esta Corte desestima el alegato de la parte querellada, y así se declara.
Por otra parte, se observa que en el escrito de contestación, la Procuradora General del Estado Trujillo impugnó, de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, los documentos consignados conjuntamente con el escrito recursivo, que corren insertos a los folios 14 al 20 del expediente, por haber sido presentados en copias simples.
En cuanto a las copias cursantes en los folios 17 al 20, resulta aplicable lo estipulado en el artículo 431 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “Los documentos privados emanados de terceros que no son parte en el juicio ni causantes de las mismas, deberán ser ratificados por el tercero mediante la prueba testimonial”; por ende, en virtud de que se trata instrumentos que provienen del Sindicato Único de Empleados Públicos del Estado Trujillo, los cuales no fueron ratificados por medio de la prueba referida, esta Corte no les da ningún valor probatorio. Sin embargo, distinto es el caso de las otras copias impugnadas por la parte querellada, que rielan a los folios 14 al 16, y entre las cuales se encuentra copia del acto impugnado; en este sentido, se evidencia que entre los antecedentes administrativos remitidos a este Órgano Jurisdiccional por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, se encuentran copias certificadas de los mismos documentos, las cuales rielan a los folios 133, 150 y 147. Por lo tanto, siendo que se trata de documentos administrativos, debido a que emanan de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus competencias específicas, consignados en autos en copias certificadas, y respecto de los cuales no se presentó prueba en contrario, se desestima la impugnación de la parte querellada, y así se declara.
A continuación, pasa este Juzgador a pronunciarse acerca del alegato de la querellante, referente a la incompetencia de la funcionaria que dictó el acto impugnado. En relación con ello, después de transcribir el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, la actora señaló que “así mismo, los artículos 6 y 45 eiusdem establecen cuáles son las autoridades competentes para efectuar los nombramientos (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado que se hubiese actuado por delegación, debió constar el número y la fecha del acto que confirió la competencia (artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos); por consiguiente está viciado de NULIDAD ABSOLUTA de conformidad con el artículo 19 ordinal 4 de la señalada Ley.”.
Visto el alegato expuesto, esta Corte pasa a analizar la competencia de la funcionaria que dictó el acto impugnado, y a tales fines observa que la querellante prestaba sus servicios en el INSTITUTO DE CULTURA DEL ESTADO TRUJILLO, creado en marzo de 1999. Así se desprende de la constancia emitida por la Dirección de Recursos Humanos de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO en fecha 13 de junio de 2001, y es por tal razón que la querellante expuso, en su escrito libelar, que “…a tenor de lo establecido en el artículo 45 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, le corresponde a la Dirección de Educación, Cultura y Deportes ejercer las mismas funciones o actividades que eran realizadas por el Instituto de Cultura del Estado Trujillo… por lo que al subsistir la actividad por parte de la Administración, debe permanecer la relación funcionarial…”.
Así las cosas, considerando que el Instituto referido estaba adscrito a la indicada Gobernación, al quedar éste extinto, de conformidad con el artículo 68 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, correspondía en todo caso al Gobernador decidir acerca del retiro del personal de dicho Instituto, por ser éste el superior jerarca de ese ente político territorial, de acuerdo al artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo.
Sin embargo, el Oficio impugnado, mediante el cual se notificó a la accionante el cese de sus funciones como Secretaria I del INSTITUTO DE CULTURA DEL ESTADO TRUJILLO, aparece suscrito por la Directora de Educación, Cultura y Deportes, ciudadana Ermelinda García de Martínez. Dicho acto, cuya copia certificada riela al folio 147, señala lo siguiente:
“Me dirijo a Usted, con la finalidad de participarle que atendiendo a lo establecido en el Art. 68 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicado (sic) en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria fecha 15.12.2000. Según el cual quedó derogado el Decreto que creó el Instituto de Cultura del Estado Trujillo (ICET), en consecuencia ha quedado cesante de su cargo.
Sus prestaciones y demás beneficios laborales y cualquier otro derecho a que sea acreedor le será pagado una vez que se obtenga el financiamiento correspondiente para el mismo…”.
Aunado a lo anterior, esta Corte estima que no tuvo lugar una delegación de funciones, que facultara a la Directora de Educación, Cultura y Deportes de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO para remover o retirar a la querellante. Al respecto, en aplicación del principio iura novit curia, este Juzgador debe acotar que el Gobernador del Estado Trujillo dictó el Decreto N° 60 en fecha 20 de diciembre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial del estado N° 28 Extraordinaria, del 21 del mismo mes y año. El artículo 10 del Decreto mencionado, a través del cual se nombró a la ciudadana Ermelinda García de Martínez en el cargo anteriormente referido, es del siguiente tenor:
“Cada uno de los Directores y Directoras Nombrados deberán organizar su despacho, cuidar de la inversión de las partidas variables de sus respectivos presupuestos, atendiendo a los registros de cargos aprobado por el Consejo Legislativo del Estado y procediendo a elaborar un Proyecto que determine el costo económico para el pago de la (sic) prestaciones social (sic), jubilaciones y demás derechos que correspondan a las personas que en virtud de esta nueva estructura organizacional de la administración pública del estado hayan cesado en sus funciones; y velar por la buena marcha y eficacia de los servicios que dependan de cada Dirección, bajo la inmediata supervisión del Gobernador, a través de la Secretaria (sic) General de Gobierno, como lo determina el Artículo 15 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo”.
En este mismo orden de ideas, ha sido criterio de esta Corte que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que por su intermedio, el órgano titular de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma expresamente así lo permita, de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico.
Así las cosas, se observa que el referido Decreto ordena a los funcionarios Directivos, la organización interna de las respectivas Direcciones, como consecuencia de la entrada en vigencia de la nueva Ley del Régimen Político del Estado Trujillo, y la elaboración de un proyecto que determine el costo económico de los beneficios que corresponden a los funcionarios afectados por la nueva organización y que hayan sido separados de sus cargos por el órgano competente. No obstante, ello no implica en modo alguno, la delegación de funciones para remover o retirar a los funcionarios adscritos a cada una de esas Direcciones, y mucho menos, de los adscritos a un Instituto Autónomo, como en el caso de autos.
Visto lo anterior, y siendo que en todo caso, el Gobernador del Estado Trujillo es el competente para remover a los empleados al servicio del Instituto en cuestión, y que no consta en autos la manifestación de voluntad decisoria previa del Gobernador de retirar a la accionante, ni los documentos que demuestren la delegación de funciones a la Directora de Educación, Cultura y Deportes para retirarla, el acto impugnado está viciado de nulidad absoluta, al haber emanado de un funcionario incompetente. En consecuencia, se declara la nulidad por ilegalidad del acto por medio del cual se retiró a la querellante, de conformidad con el artículo 19, ordinal 4° de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Una vez declarado lo anterior, sería inoficioso emitir un pronunciamiento en relación a los restantes vicios denunciados por la querellante. Ahora bien, a pesar de la nulidad del acto administrativo impugnado, es importante considerar el alegato de la Procuradora General del Estado Trujillo, relativo a la inexistencia del Instituto donde la querellante desempeñaba sus funciones. Al respecto, esta Corte evidencia que el artículo 68 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicada en la Gaceta Oficial de ese estado N° 27 Extraordinaria de fecha 15 de diciembre de 2000, derogó expresamente “la Ley que crea el Instituto de Cultura del Estado Trujillo (I.C.T.) según Gaceta Extraordinaria de Fecha: 09-03-1999”. Como consecuencia de la Ley anterior, el artículo 16 del Decreto N° 60 estipuló lo siguiente:
“En virtud de la derogatoria referida, el Patrimonio, obligaciones, cuentas bancarias y dinero en efectivo, que correspondían al Instituto de Cultura del Estado Trujillo (ICT), y todos los bienes que según el respectivo inventario que (sic) aparezcan a nombre de dicho Instituto, se adscriben y pasan a formar parte integrante del acervo patrimonial del Ejecutivo del Estado Trujillo, bajo la dependencia y subordinación inmediata de la Gobernación del Estado, a través de la Dirección de Educación, Cultura y Deportes, cuya Directora asume la Coordinación y Supervisión de las Actividades correspondientes a la Cultura del Estado Trujillo, con facultades plenas incluso para hacer los nombramientos respectivos”.
Como se observa, una vez extinto el INSTITUTO DE CULTURA DEL ESTADO TRUJILLO en virtud de la derogatoria de la Ley que lo creó, sus activos y pasivos pasaron a formar parte del patrimonio del Poder Ejecutivo regional. Sin embargo, no quedan incluidas las relaciones funcionariales que existían entre el referido Instituto y los funcionarios a él adscritos; en este sentido, resulta conveniente citar lo sostenido por la jurisprudencia patria al respecto:
“…El artículo 15 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya referida, establece la obligatoria sujeción de cualquier relación de prestación de servicios personales a las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo, cualquiera que fuere la forma que adopte, salvo las excepciones expresamente establecidas por esa Ley, lo que indica que el régimen laboral ordinario y los especiales contenidos en la Ley Laboral tienen sus excepciones previstas en el propio texto, pues hay relaciones de trabajo que por sus particularidades, el legislador ha decidido sustraerlas de la normativa laboral normalmente aplicable, como son los casos de los miembros de los cuerpos armados… y los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales sometidos a las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; sin perjuicio de que gocen de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos (art. 8° LOT).
En relación con la sustitución de patrono en los casos de los empleados públicos, el Profesor Oscar Hernández Álvarez expresa:
‘De todo lo expuesto puede concluirse que para que exista una sustitución de patronos es necesario que se produzca la transferencia de la titularidad de una empresa sujeta a las normas del Derecho del Trabajo, puesto que es éste el que establece esta peculiar Institución, diferente, como se ha dicho, de otras que regulan situaciones de transferencias de derechos en los campos del Derecho Civil o Mercantil.
En el caso de los empleados de empresas que asumieron las actividades de entes públicos privatizados y que con anterioridad sus servicios a estos entes, no es jurídicamente posible que se haya producido una sustitución de patronos, ya que los mismos pasaron de un régimen de Derecho Administrativo, como el que correspondía a los empleados de dicho ente a un régimen de Derecho del Trabajo, conforme al cual prestan sus servicios a empresas que asumieron sus actividades. Por tanto, no puede haber sustitución de patronos porque el ente público no era patrono, en el sentido del Derecho Laboral, ni los referidos empleados tenían con dicho ente un contrato de trabajo. No habiendo contrato de trabajo y no siendo el ente un patrono, mal pueden los referidos empleados pretender que la compañía que asumió las actividades sustituyó las obligaciones de un patrono inexistente en un contrato de trabajo que tampoco existía.
El artículo 25 de la derogada Ley del Trabajo decía que ‘la sustitución de patronos no afectará los contratos de trabajo existentes’. El artículo 90 de la Ley vigente dice que ‘la sustitución de patronos no afectará las relaciones de trabajo existentes’. En uno y otro caso la norma señala un requisito básico para su aplicación: la preexistencia de un contrato o relación de trabajo. Entre el ente público y sus exfuncionarios… no existió, ni podía existir por imperativo legal, un contrato o relación de trabajo. Por tanto, no se produce la continuidad en la vinculación jurídica entre las partes requerida para que se produzca la sustitución de patronos y los efectos que de ella emanan de acuerdo con la legislación laboral. No hay la continuidad del trabajador, en el sentido que este concepto tiene en el Derecho Laboral, porque los referidos antiguos funcionarios públicos de los entes públicos privatizados asumieron la condición de ‘trabajadores’ cuando comenzaron a prestar servicios a las nuevas empresas privadas, pero no la tenían cuando trabajaban para el ente público; entonces eran ‘funcionarios públicos’, vinculados al Estado por una relación de empleo público y no por una relación laboral o contrato de trabajo…’”. (Sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 21 de junio de 2000, caso: Rafael Eduardo Salaverría Villegas contra Pequiven).
De la sentencia citada, se desprende que en el ámbito funcionarial no tienen lugar las sustituciones de patrono que pueden darse en materia laboral, por cuanto entre el ente público y el empleado no existe un contrato de trabajo, sino una relación funcionarial. Por ende, en el caso sub-iudice no resultaría admisible pretender que la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO asumiera las relaciones funcionariales que existían entre el Instituto de Cultura de ese estado, el cual gozaba de personalidad jurídica y patrimonio propio, distintos a los del Órgano Ejecutivo, y sus empleados. Así, al desaparecer dicho Instituto de la esfera jurídica, se extinguió cualquier relación de naturaleza funcionarial que pudiese existir, razón por la cual es materialmente imposible la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a uno similar, por cuanto no existe ningún cargo que ella pueda ocupar, y así se declara.
En consecuencia, resulta imperativo declarar la procedencia del pago de las prestaciones sociales que correspondan a la actora, así como los intereses de mora que se hayan causado desde la notificación de su cesantía hasta la fecha en que se publique el presente fallo, lo cual fue demandado subsidiariamente por la querellante. La obligación de cancelar los conceptos mencionados, debe ser asumida por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO por haber absorbido el patrimonio del extinto Instituto de Cultura de ese estado, en virtud del citado artículo 16 del Decreto N° 60, y así se decide.
En vista de lo anterior, esta Corte declara parcialmente con lugar la querella interpuesta, y por ende la nulidad del acto impugnado, así como la procedencia de las prestaciones sociales y los intereses moratorios correspondientes. Así se decide.
-III-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Juana Araujo de Calles, actuando con el carácter de PROCURADORA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 13 de febrero de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella interpuesta.
2.- En consecuencia, SE ANULA el fallo apelado.
3.- Conociendo el fondo del asunto, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta en fecha 23 de febrero de 2001 por las abogadas Naila Marín y Martha González, actuando como apoderadas judiciales de la ciudadana ROSA DEL CARMEN FERNÁNDEZ DE TERÁN, contra el Oficio N° 095-001 dictado por la Directora de Educación, Cultura y Deportes en fecha 3 de enero de 2001.
4.- Por ende, se declara la NULIDAD del acto recurrido.
5.- Sin embargo, ante la imposibilidad material de ejecutar el fallo, se declara CON LUGAR la acción ejercida subsidiariamente, relativa a las prestaciones sociales.
6.- Por lo tanto SE ORDENA a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO cancelar a la querellante las prestaciones sociales que le correspondan, así como los intereses de mora que se hubiesen causado desde su retiro hasta la fecha en que se publique la presente sentencia.
7.- SE ORDENA al A quo, a los efectos de determinar el monto que le corresponde a la querellante en virtud del pago de los conceptos antes señalados, la realización de una experticia complementaria del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente
MAGISTRADAS:
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EXP. Nº 02-27159
JCAB/b
|
