TSJ Regiones - Jurisprudencia

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 02-27284

-I-
NARRATIVA

En fecha 18 de abril de 2002, se dio por recibido el Oficio No. 360-02-5457 emitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con acción de amparo constitucional por el abogado MIGUEL SEQUERA ADRIANI, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 10.869, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ROBERTO PICÓN MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad No. 3.517.901, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación ejercida por la Procuradora General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada el 31 de octubre de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró Con Lugar “ el amparo y la querella interpuesta”.

El 18 de abril de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 02 de mayo de 2002, la Procuradora General del Estado Trujillo consignó escrito de fundamentación de la apelación.

El 05 de junio de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.

En fecha 13 de junio de 2002, venció el lapso de promoción.

El 18 de junio de 2002, se fijó el décimo día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes.

El 10 de julio de 2002 oportunidad fijada para ese acto se dejó constancia que ninguna de las partes consignaron informes y se dijo “Vistos”.

Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE LA QUERELLANTE

Mediante escrito presentado en fecha 31 de enero de 2001 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el apoderado judicial del ciudadano Roberto Picón Martínez, interpuso querella funcionarial conjuntamente con amparo constitucional, mediante la cual señaló lo siguiente:

Narró que, su representado “…ingresó a prestar servicio con fecha 01-01-92 como MEDICO I TP al Servicio de Las Fuerzas Armadas Policiales, para en su consultorio, atender al personal ubicado, en Boconó Estado Trujillo”. Posteriormente, en fecha +27 de octubre de 2000, recibió una comunicación en la cual se le informa que fue pasado a la orden de la Oficina de Personal de la Gobernación del Estado Trujillo. En fecha 14 de diciembre de 2000, su representado recibió otra comunicación en la cual se le informa que se le destituye del cargo de conformidad con lo establecido en el artículo 6 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, emanada del Gobernador del Estado Trujillo.

Relató que, el 22 de diciembre de 2000, presentó por ante la Oficina del Director de la Oficina Central de Personal, el escrito que contiene la solicitud de gestión conciliatoria por ante la junta de avenimiento, “…conforme a lo establecido en los artículo 13 y su parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, en concordancia a lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 de la Ley de Carrera Administrativa, y artículos 9° del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo”, y que hasta la fecha no se ha obtenido respuesta, operando el silencio administrativo.

Que, el referido acto de destitución fue dictado “… con el único preconcebido, NOTORIO Y DELIBERADO PROPÓSITO DE CREAR UNA CAUSAL PARA FUNDAMENTAR este ilícito e injusto procedimiento que se define, se valora y se califica con su sóla lectura, constituye el fundamento de la presente acción de AMPARO y subsiguiente NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, dictado por el GOBERNADOR DEL ESTADO TRUJILLO y ejecutado por la Oficina Central del Personal, adscrita a la Gobernación del Estado Trujillo”.

Indicó que, el acto en cuestión es inmotivado y sin fundamento legal que lo justifique, producto de una acción autoritaria que atropella y menoscaba los derechos individuales de su poderdante.

Que, nunca ha sido objeto de sanción, ni administrativa ni disciplinaria, al contrario “….siempre ha observado el mejor celo y eficiencia en el desempeño de las actividades que se le correspondían”, es por ello que resulta “…un contrasentido que se le inflija una sanción de la naturaleza del DESPIDO INJUSTIFICABLE QUE CERCENÓ SU ESTABILIDAD LABORAL, del cargo de su remuneración”.

Indicó que, por ser evidente y notorio la exclusión como Funcionario Público, causándole una evidente imposibilidad de subsanar pronta y eficazmente el daño que se le inflije, solicita la suspensión inmediata de los efectos del acto administrativo de retiro, de conformidad “…con lo establecido en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia al artículo 585 y del Parágrafo 1° del artículo 588, ambos Código de Procedimiento Civil, y por cuanto de los hechos y situaciones expuestos, se puede apreciar de manera fehaciente que se verifica la existencia de lo que doctrinalmente se denomina fumus bonis (sic) iuris, invocando el propósito, espíritu y razón de los artículos 19, 25, 26, 27 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Agregó que, “…la actitud ejecutada por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, constituye una maniobra temeraria para tratar de encubrir la ineficacia en sus propios controles de los recursos económicos y humanos, lo cual a su vez genera perjuicios irreparables por la sentencia a (su) patrocinio, igualmente existe el cierto y grave riesgo de que se causarán perjuicios económicos cuantiosos a la GOBERNACIÓN del ESTADO TRUJILLO”.

Indicó que “…concurrente o subsecuente demand(a) la NULIDAD POR ILEGALIDAD, tomando en consideración la situación planteada por el Ente Administrativo en razón de la actuación autoritaria, sin fundamento jurídico procedimental y sin posibilidad de ejercer cualquiera o alguna OTRA defensa”.

Demandó, “… el pago de los salarios caídos desde la fecha de la afectación de la condición y escalafón de trabajo, más lo que puedan acumularse durante el trámite procesal. Subsidiariamente demando a todo evento, el pago de las prestaciones sociales, bonos, diferencias de sueldos y de las prestaciones sociales, bonos, diferencias de sueldos y demás rubros o beneficios del lapso de la interrupción de esta relación laboral”.

DE LA SENTENCIA APELADA

El 31 de octubre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró Con Lugar la querella ejercida. Sustentó lo siguiente:

“Para decidir este tribunal observa: no fue traído a los autos el expediente administrativo, que tuvo que haber sido abierto para concluir con el acto sancionatorio que aquí se recurre, al respecto, la jurisprudencia consolidada de la Corte Primera de la (sic) Contencioso Administrativa, de la extinta Corte Suprema de Justicia en la Sala Político Administrativa, han dicho lo siguiente, que tales vicios son generadores de Nulidad Absoluta, previsto en el ordinal 4to del artículo 19 de la Ley citada, violentando además el artículo 49.1 Constitucional.
Igualmente ha sido conteste la jurisprudencia al establecer que la Administración debe proporcionar al Juez los hechos y las pruebas que le permitan hacer una adecuada calificación y por último ha sido establecido pacíficamente que la calificación del acto administrativo debe ser expresa y que la motivación no puede subsanarse a posteriori y que como ya se dijo la administración debe aportar los elementos para permitir al juzgador examinar la calificación del cargo.
Ello así, la Procuradora del Estado Trujillo en sus informes trató de hacer una motivación sobrevenida siendo evidente que la Resolución No. 14481, mediante la cual se destituye al recurrente aparte de su identificación lo único que dice es que el acto se fundamenta en que dicho funcionario abandonó sus labores habituales, sin aportar prueba de ello.
(…)
En el mismo Tomo antes citado (Libro 15 años de jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Años 1977-1992 Contencioso Funcionarial: Funcionarios de Libre Nombramiento y Remoción) la Sentencia N° 0116 pauta que los cargos no excluidos expresamente deben presumirse de Carrera, correspondiendo a la Administración demostrar la procedencia de la excepción, en el mismo sentido el extracto N° 0052 establece que la Administración debe aportar los elementos para permitir al juzgador examinar la calificación del cargo y el 0089 pauta que el manual de organización no es prueba cualitativa ni cuantitativa de las funciones desarrolladas, por su parte el extracto 0093 establece que es necesario especificar las actividades en el texto del acto administrativo y la 0078 establece como impretermitible tanto la motivación intrínseca como la formal y el hecho de no especificar en cual supuesto de la Norma se encuentra el Cargo desempeñado por el accionante: (0088) lo que genera inmotivación del acto y, tal inmotivación produce indefensión en el funcionario conforme lo estipula la máxima extractada bajo el N° 0061.
(…)
En el caso sub iudice, la Administración no trajo a los autos el expediente administrativo, de cuyo hecho, este tribunal induce que el mismo no existe, de conformidad con el artículo 1399 del Código Civil y en consecuencia el Acto Administrativo recurrido, está infirmado de NULIDAD ABSOLUTA, por encuadrar dentro de las previsiones del segundo aparte del ordinal 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide”.

FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

El 02 de mayo de 2002 la Procuradora General del Estado Trujillo consignó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual señaló lo siguiente:

Que, el recurrente admite expresamente que mediante Resolución No. 14.481, suscrita por el ciudadano Jorge Eliécer Sáez Chacón, “…en su condición de Jefe de la Oficina de Personal de la Gobernación del Estado Trujillo, fue destituido del cargo de Médico I TP, adscrito a la Comandancia de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Trujillo”.

Indicó que, el recurrente fue destituido con apego al procedimiento disciplinario de conformidad con lo establecido en el Ordinal 4 del Artículo 73 consagrado en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, así como también su Reglamento, y en concordancia con el artículo 62, numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa, pues, el recurrente abandonó sus labores habituales al no presentarse a su lugar de trabajo desde la fecha en que fue debidamente notificado su traslado, es decir desde el 27 de octubre de 2000.

Que, la destitución del recurrente se ajustó a los parámetros legales establecidos en la citada Ley de Carrera Estadal, “…sin violentar ni coartar los derechos del recurrente, por cuanto la propia parte recurrente expresamente señala en su escrito que fue puesto a las órdenes de la Oficina Central de Personal de la Gobernación del Estado Trujillo, siendo notificado del referido traslado, siendo el caso que nunca se presentó por ante la señalada Oficina, desacatando en consecuencia las órdenes de su superior inmediato”, y por ende abandonando sus labores, lo cual consta en las actas del expediente.

Señaló que, el A-quo, realiza un análisis de la eficacia de los actos administrativos, obviando y desconociendo el principio de autotutela o potestad pública que tiene la Administración a través de la cual, controla y reprime las faltas de los sujetos que se encuentran unidos a ella por una relación de servicio.

Que, es criterio jurisprudencial de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como requisito “…por imperio legal para la admisibilidad de la querella es el agotamiento de la vía de conciliación; requisito éste que no fue agotado por la parte recurrente, tal como se evidencia de las actas que conforman el presente expediente”, fundamento legal establecido en el artículo 15, parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa.

Agregó que, “…la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento es condición sine qua non de la interposición del presente recurso, (…) el Juez Contencioso Administrativo no puede desconocer su contenido, porque al ser desconocido violaría el principio iura novit curia”.

Alegó que, por no constar en autos que la parte recurrente haya agotado la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento antes de acudir a la “…Jurisdicción Contencioso Administrativa, pid(e) a esta Corte estime el incumplimiento de la parte recurrente del requisito exigido en el Artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo”.

Finalmente solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto a la apelación ejercida por la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 31 de octubre de 2001, y al efecto se observa lo siguiente:

Que, en escrito presentado ante esta Corte, la ciudadana Juana Araujo de Calles, Procuradora General del Estado Trujillo, señaló que “(...) uno de los requisitos, por imperio legal para la admisibilidad de la querella es el agotamiento de la vía de conciliación; requisito este que no fue agotado por la parte recurrente, tal como se evidencia de las actas que conforman el expediente”.

Ahora bien, si bien tal alegato no fue formulado en la primera instancia, y siendo este un requisito de admisibilidad tal como lo afirmara la apelante en su escrito, esta Corte considera necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella en relación con el agotamiento de la vía administrativa, al respecto observa que:

En el presente caso se trata de un funcionario público adscrito a la Administración Estadal que queda sometido a la Constitución de su estado y a la Ley de Carrera Administrativa correspondiente, ley especial que regula la materia funcionarial, y que contiene en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, la cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.

Ahora bien, en lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la Reserva Legal, y por tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni tampoco podría pretenderse limitar tal acceso (agotamiento de la vía conciliatoria), mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como lo es la Ley de Carrera Administrativa.

Es por ello que no resulta exigible, en casos como el presente, el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, en sentencia de fecha 13 de julio de 1999, caso: Juana González Hernández, esta Corte se ha pronunciado de la siguiente manera:

“…el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, ya que la Ley de Carrera Administrativa nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”.

Lo anterior no es óbice a la aplicación, a dichos funcionarios, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso sub-iudice el artículo 93 eiusdem, de conformidad con el cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”.

En cuanto al agotamiento de la vía administrativa, este Tribunal observa que para la fecha de la interposición de la querella (31/01/2001), esta Corte había establecido que no era necesario agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa (sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, caso Raúl Rodríguez Ruiz), y si bien es cierto que actualmente este criterio ha sido superado, tal y como lo estableció la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de marzo de 2001 (Caso: Maribel Mercedes Laya), no es menos cierto que en aras a la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables al querellante, que serían contradictorios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual no era obligatorio agotar la vía administrativa, el cual imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella y, así se declara.

Por otra parte, la parte apelante insistió en que el querellante no se presentó en el lugar de trabajo desde que fue notificada de su traslado a la Oficina de Personal de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, esto es, el 27 de octubre de 2000; por tanto, según se alegó, el actor abandonó sus labores habituales, lo cual motivó su destitución.

Frente a tales argumentos, este Juzgador, tras analizar las actas que conforman el presente expediente, constata que ciertamente el querellante reconoció haber sido notificado de su traslado a la Oficina de Personal de la Gobernación en fecha 27 de octubre de 2000, mediante el Oficio sin número a través del cual se le informó que “… fue puesto a la orden…” de dicha Oficina. No obstante, contrariamente a lo afirmado por la apelante, no se desprende de los autos que el actor efectivamente haya incurrido en la falta que se le imputa, de ausentarse de su lugar de trabajo. Por lo tanto, esta Corte ha de reiterar nociones relativas a la carga de la prueba; y en tal sentido, la jurisprudencia patria ha sostenido lo siguiente:

“… la ley impone al juez el deber de sentenciar conforme a lo alegado y probado por las partes y le prohíbe actuar de oficio, a menos que la propia ley lo autorice, y le impide, también, sacar elementos de convicción de fuera del proceso.
Con relación a las partes, el Código de Procedimiento Civil… dispuso en su artículo 506 lo siguiente:
‘Las partes tienen la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho…’
(…)
Las normas citadas ponen de relieve que el juez tiene una doble limitación; a saber, no puede proceder sino a instancia de parte y no puede decidir sino dentro de lo que las partes le alegaron y probaron y, a su vez, las partes tienen una doble carga: alegar todos aquellos asuntos o temas cuya decisión sea requerida y demostrar la veracidad de sus afirmaciones de hecho”. (Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de noviembre de 2001, caso: Cedel Mercado de Capitales, C.A. vs. Microsoft Corporation).

En el caso sub-iudice, la parte apelante sostuvo una serie de hechos que fundamentaron el acto de destitución del recurrente y, sin embargo, ninguno de ellos fue probado; en este sentido, cabe destacar que siendo una sanción disciplinaria, se invierte la carga de la prueba para la Administración, quien debe demostrar la conducta sancionable de la querellante, de modo que la aplicación de dicha sanción constituya la fase final de un procedimiento de averiguación disciplinaria, el cual es de estricta observación. Al respecto, adujo la apelante que la Administración actuó apegada al procedimiento legalmente establecido, por lo que no resultaron vulnerados los derechos al debido proceso y a la defensa; ahora bien, tales afirmaciones no quedaron demostradas, pues ni siquiera se consignó el expediente administrativo, lo cual obra a favor de la presunción de falta de procedimiento, tal como lo decidió el A quo. En consecuencia, esta Corte desestima los alegatos de la apelante, y así se declara.

Por otra parte, la apelante adujo que el Juzgador A quo desconoció el principio de autotutela de la Administración, aseverando que en aplicación de dicha potestad, ésta “…controla y reprime las faltas de los sujetos que se encuentran unidos a ella en una relación de servicios o por un vínculo estable y permanente”. En vista de lo anterior, resulta menester precisar en qué consiste el principio en cuestión, y a tales fines, jurisprudencialmente se ha sostenido lo siguiente:

“… de conformidad con los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración puede ‘volver sobre sus propios actos’ cuando estime que los mismos no han sido dictados atendiendo a los intereses que está llamada a preservar, es lo que se conoce como autotutela de la Administración, la cual se manifiesta no sólo en la posibilidad de corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido, sino también –y allí una de las manifestaciones más importantes de dicha figura–, en la potestad revocatoria, entendida como la facultad de extinguir sus actos en vía administrativa”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 3 de agosto de 2000, caso: Pfizer, S.A.).

En consecuencia, esta Corte estima que, si bien es cierto que la Administración tiene la potestad de revisar y corregir sus actuaciones, la apelante incurrió en una confusión al sostener que el principio en cuestión le permite controlar y reprimir las faltas de los funcionarios públicos; en todo caso, considerando que la destitución constituye una sanción de carácter disciplinario que conlleva la extinción de la relación funcionarial, la medida se dictó con base en la denominada potestad disciplinaria, respecto a la cual doctrinariamente se ha sostenido lo siguiente:

“La potestad sancionadora de la Administración es la atribución que le compete a ésta para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por acción de éstos contrarios a lo ordenado por la Administración y sanciones disciplinarias de los funcionarios o empleados por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, todo ello sin perjuicio de la acción de los tribunales judiciales.
De lo expuesto deriva que la potestad sancionadora se la subdivida en correctiva y disciplinaria, respectivamente, según que ella se dirija al administrado o al funcionario o empleado” (Vid. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Edic. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 628).

No obstante, la potestad en cuestión no implica el desconocimiento del principio de legalidad, al cual está sujeta la Administración, sino que debe ejercerse con apego al mismo; y por ende, debe respetarse el derecho al debido proceso del administrado, consagrado en el texto constitucional, siendo necesario en este caso que se siguiera un procedimiento que permitiera la defensa del querellante, lo cual no se realizó, de acuerdo a lo expuesto ut-supra. Por lo tanto, resulta forzoso desestimar el presente argumento, y así se declara.
Visto que esta Corte ha declarado la improcedencia de cada uno de los alegatos de la parte apelante, resulta imperativo declarar sin lugar la apelación ejercida, y por ende, confirmar la sentencia dictada por el Tribunal de la causa en fecha 31 de octubre de 2001. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada Juana Araujo de Calles, actuando con el carácter de PROCURADORA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 31 de octubre de 2001.

2) Se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
EL PRESIDENTE,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

EL VICEPRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

LAS MAGISTRADAS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARÍA RUGGERI COVA

LUISA ESTELLA MORALES DE LAMUÑO

LA SECRETARIA.

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. N° 02-27284
JCAB/ - C -