Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-24556
En fecha 20 de febrero de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio Nº 8081, de fecha 7 de febrero de 2001, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado Pastor Noel García Freitez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.018, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ANTONIO JOSÉ ALVARADO, titular de la Cédula de Identidad Nº 7.467.501, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JIMÉNEZ DEL ESTADO LARA, por diferencia de prestaciones sociales.
Tal remisión se efectúo en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.861, en su carácter de apoderado judicial del Municipio Jiménez del Estado Lara, contra la sentencia dictada por el prenombrado Juzgado en fecha 15 de enero de 2001, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 22 de febrero de 2001, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 6 de marzo de 2001, la representación judicial del Municipio querellado, presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
Durante el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación, el mismo trascurrió inútilmente.
En fecha 25 de abril de 2001, venció el lapso de promoción de pruebas, habiendo transcurrido el mismo sin actividad alguna de parte.
En fecha 26 de abril de 2001, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, el cual venció inútilmente.
Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la misma quedó constituida de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 17 de abril de 1997, la representación judicial de la parte actora presentó querella funcionarial, en los siguientes términos:
Que mi mandante prestó servicios en la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara, bajo las órdenes y subordinación de la Dirección de Ingeniería y Servicios Públicos, desempeñándose como Fiscal de Aseo Urbano.
Que su mandante prestó servicios desde el día 6 de marzo de 1993 al 19 de noviembre de 1996, fecha esta en que fue despedido injustificadamente por el Alcalde del Municipio Jiménez del Estado Lara, a pesar de haber mantenido una conducta inobjetable y no haber dado motivo alguno para el despido.
Que con el propósito de llegar a un arreglo por vía extrajudicial con el representante de la Alcaldía, en fecha 18 de diciembre de 1996, recibió mi mandante un adelanto de prestaciones sociales, habiéndosele cancelado la cantidad de ciento noventa y cinco mil quinientos treinta y cinco bolívares con cincuenta y nueve céntimos (Bs. 195.535,59), tal y como se evidencia de la hoja de liquidación de prestaciones sociales, sin embargo, en dicha liquidación no fue tomado en cuenta el correspondiente preaviso, fideicomiso, paro forzoso, ni la Cláusula Sexta de la Contratación Colectiva vigente para la fecha de su despido.
Que demandan a la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara, para que convenga en pagar o en su defecto sea condenado a ello, por la cantidad de novecientos doce mil trescientos noventa bolívares con setenta céntimos (Bs. 912.390,70); correspondientes a sesenta (60) días de antigüedad; treinta (30) días de preaviso; doce (12) días y medio (1/2) por vacaciones fraccionadas; treinta y siete (37) días y medio (1/2) por bono vacacional; sesenta (60) días de cesantía; fideicomiso y paro forzoso.
Que de acuerdo al artículo 6 de la Contratación Colectiva vigente, a su representado le corresponde la cancelación de la antigüedad y del preaviso, por cuatro (4) veces el valor de sus prestaciones sociales en lo que respecta a lo ya mencionado.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 15 de enero de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, con fundamento en los siguientes planteamientos:
Que en cuanto a las prestaciones sociales, la Ley de Carrera Administrativa ordena la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo, dado que la Ley vigente para la época, consideraba el beneficio del preaviso y de la antigüedad como derechos adquiridos, siendo innegable que el Contrato Colectivo que lo estableció no podía ser impugnado por inconstitucionalidad, dado que en esta materia la fuente primigenia es la Convención Colectiva.
Que en cuanto a la impugnación que hace la parte querellada de la fotocopia del Contrato Colectivo anexo y dado que además se alega su supuesta inconstitucionalidad, existe una contradicción con respecto a la contestación, que es generadora de aceptación de los hechos.
Que la Contratación Colectiva no es objeto de impugnación sobre la base del artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, sino que siendo un contrato entre partes, debe ser desconocido y tachado en debida forma, no obstante al aceptar el hecho del trabajo, y habiendo desconocido la Convención Colectiva, era carga probatoria de la Administración la no existencia de la misma con el hecho positivo contrario, bien mediante informes de la Inspectoría del Trabajo donde se depositó el referido instrumento o bien mediante testimoniales de los miembros del Sindicato, quienes podían ser llamados a juicio como testigos.
Que la cláusula sexta es una cláusula de estabilidad e inamovilidad que obligaba a la Alcaldía a no despedir a ningún empleado, a menos que haya incurrido en las causales del artículo 102 de la Ley Orgánica del Trabajo vigente para la época, estableciendo un mecanismo para que el Sindicato opinara sobre la calificación del despido y en supuesto de que la Junta de Conciliación considerase injustificado el despido, a título de sanción se establecía el deber de cancelar cuatro (4) veces el valor de las prestaciones sociales.
Que la representación judicial de la Alcaldía querellada corrigió las cantidades demandadas, no obstante, si de conformidad con la cláusula sexta debía pagarse cuatro (4) veces el valor de las prestaciones sociales, dichas prestaciones sólo comprendían los conceptos de antigüedad, preaviso y cesantía, lo cual en múltiples decisiones lo dejó sentado la extinta Corte Suprema de Justicia.
Que sobre la base de lo anteriormente expuesto, se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, habiéndose ordenado al Municipio Jiménez del Estado Lara, a pagar al recurrente, la suma correspondiente por concepto de rectificación de prestaciones sociales, por aplicación de la cláusula sexta del Contrato Colectivo, entendiendo por prestaciones sociales los conceptos de antigüedad, cesantía y preaviso.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 6 de marzo de 2001, la representación judicial del Municipio querellado presentó escrito de fundamentación a la apelación, en los siguientes términos:
Que el a quo no se pronunció expresamente sobre la doctrina de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, referida a la acreditación en el lapso probatorio correspondiente de la copia certificada de la Convención Colectiva para que sea valorada con todo su rigor, por su condición de documento administrativo, aunado a lo cual se señaló que “(…) el simple fotostato no le confiere ningún valor probatorio por cuanto no es un documento público”.
Que el a quo omitió pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la Convención Colectiva que pretende invadir la reserva legal del régimen funcionarial, dándole pleno valor y vigencia a la cláusula sexta de la misma.
Que como consecuencia de lo anterior al darle el a quo absoluta validez a dicha cláusula, debe aplicarse preferentemente el régimen estatutario, derogando a la Ley de Carrera Administrativa en sus artículos 26, 53, 59, 60 y 62, así como el artículo 74 ordinal 5º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que se agregó un nuevo artículo a la Ley de Carrera Administrativa en cuanto a que creó el concepto de preaviso con pago cuádruple, habiéndose llevado una institución del derecho laboral al estatutario funcionarial, que tiene sus propios mecanismos para asegurar la continuidad de la actividad administrativa por el retiro de un funcionario de carrera, como son la renuncia previamente aceptada por el superior jerárquico y el mes de disponibilidad.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:
En primer lugar observa esta Alzada, que el presente caso se circunscribe a una querella funcionarial donde la parte actora reclama una diferencia que por prestaciones sociales, -en su criterio-, se le adeuda, invocando a tal efecto, el contenido de la cláusula sexta de la primera Convención Colectiva suscrita entre el Sindicato de Empleados de la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara y el Concejo Municipal de dicha Municipalidad, siendo el caso que en dicha disposición quedó establecido lo siguiente:
“(…) La Alcaldía se compromete a no despedir a ningún empleado a menos que haya incurrido en las causales de despido contempladas en el artículo 102 de la vigente Ley Orgánica del Trabajo cuando ocurriera el despido que a juicio del sindicato sea considerado como injustificado, ambas partes convienen en someterse a la decisión emanada de la junta de conciliación en caso de que ésta sentencie que el despido es injustificado, el empleado será reenganchado con pago de salarios caídos y demás percepciones contempladas en la presente convención colectiva. Si por alguna causa la Alcaldía persiste en el despido, deberá cancelar cuatro veces el valor de sus prestaciones sociales pagaderos en un lapso no mayor de setenta y dos (72) horas, de lo contrario la Alcaldía se compromete a pagarle sus salarios caídos hasta el momento de recibir su liquidación (…)”.
Así las cosas, se aprecia de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente concatenadamente con el fallo apelado, que el a quo declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, habiendo ordenado pagar a la Municipalidad querellada una diferencia de prestaciones sociales con fundamento en dicha cláusula, aún cuando se desprende que el querellante era un funcionario público que ocupaba el cargo de Fiscal de Aseo Urbano, habiendo sido removido y posteriormente retirado, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis al caso de marras, ante la ausencia de una Ordenanza de la Municipalidad querellada que regule el presente caso-, por cuanto fue afectado por la medida de reducción de personal aprobada mediante el Decreto Nº 96-010 de fecha 11 de octubre de 1996, a los fines de modificar la organización administrativa de dicha Entidad.
Por su parte, la parte apelante esgrimió en el escrito de fundamentación presentado ante esta Corte, que el a quo al darle plena vigencia a la cláusula sexta de la Convención Colectiva suscrita, derogó, -en su criterio-, entre otras disposiciones, los artículos 26 y 53 de la Ley de Carrera Administrativa, debiendo este Tribunal en razón de tal planteamiento advertir, que mal podría un órgano sentenciador derogar una Ley, sin embargo, entiende esta Alzada que en el presente caso el a quo desconoció tales normas, por cuanto por el hecho de que los funcionarios públicos, a tenor del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo tengan derecho a celebrar Convenios Colectivos, y por ende, sean beneficiarios de las disposiciones que en los mismos se establezcan, no es menos cierto que ello no supone que dejen de ser objeto de las disposiciones legales que regulan la función pública que ejecutan y por tanto, sujetos de la normativa estatutaria propia que rige la relación especial de sujeción, que los funcionarios, susceptibles de ser beneficiarios de tales Convenciones Colectivas, mantienen con la Administración.
Al respecto, debe citarse la prenombrada norma, la cual prescribe lo siguiente:
“Los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales se regirán por las normas sobre carrera administrativa nacionales, estadales o municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.
Los funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Título VII de esta Ley, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública.
Los obreros al servicio de los entes públicos estarán acaparados por las disposiciones de esta Ley”. (Subrayado de esta Corte).
Ahora bien, debe señalarse que en razón de la cláusula referida, se deriva que la Alcaldía deberá cancelar de manera cuádruple las prestaciones sociales a los empleados que hayan sido despedidos injustificadamente, debiendo esta Corte advertir que no obstante la Convención in commento tenga su ámbito de aplicación a todos los empleados de la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara, vale decir funcionarios y obreros, a tenor de lo previsto en la cláusula segunda de la misma, debe indicarse que siendo la noción de despido injustificado propia de la Ley Orgánica del Trabajo, mal podría entonces un funcionario público ser despedido injustificadamente, si el mismo está excluido de dicha Ley, en los términos dispuestos en el artículo 8 antes transcrito, por lo que estima esta Corte, que la cláusula sexta bajo análisis, debe quedar en todo caso restringida al ámbito de los obreros, toda vez que éstos si pudiesen ser despedidos injustificadamente, al estar regulados por la prenombrada Ley.
En refuerzo de lo que antecede, resulta perentorio para este Tribunal advertir, que el retiro de la función pública es de reserva legal, en virtud del contenido del entonces artículo 122 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, equiparable en parte al artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que en atención a ello, resulta errado que en una Convención Colectiva se aborden materias que el Texto Fundamental ha delimitado que deben ser previstas legalmente, como sucede con las normas sobre retiro de los empleados de la Administración Pública, en todo caso, podrán ser susceptibles de mejoramiento por vía de negociaciones colectivas las ventajas o beneficios económicos deparados por las leyes que regulan el ejercicio de la función pública, tal y como lo plantea la doctrina nacional, en concreto el autor Rafael Alfonzo Guzmán, en su trabajo titulado “Negociaciones, Convenciones y Conflictos Colectivos en el Área Pública”, (Vid. Alfonso Guzmán, Rafael. “La Nueva Didáctica del Derecho del Trabajo”. Caracas, 2001).
En este orden de ideas, debe enfatizar este Órgano Jurisdiccional, que aún cuando los funcionarios públicos, tienen mayores restricciones de sus derechos fundamentales en virtud de la relación especial de sujeción que mantienen con la Administración, no implica ello, un desconocimiento de sus derechos laborales como sería el derecho a la negociación colectiva, en efecto, tal y como expresa la doctrina española debe destacarse que “(…) el principio constitucional de reserva de ley sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos no resulta incompatible con la determinación negocial de las condiciones de empleo de los mismos” (Vid. Avelino, Blasco. “La Negociación Colectiva de los Funcionarios Públicos”. Revista Española de Derecho Administrativo Nº 052. Octubre-Diciembre 1986).
Por su parte, la doctrina patria, ya desde hace años, ha venido reiterando que “(…) sólo deberán quedar excluidas de la convención colectiva las estipulaciones evidentemente incompatibles con la actividad misma que el ente u organismo público tiene a su cargo dentro de la Administración, de acuerdo a sus exigencias (…)” (Vid. Caballero Ortíz, Jesús. “Incidencias del Artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo en el Régimen Jurídico del Funcionario Público”. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1991), lo cual resulta acorde con lo ya expresado por esta misma Corte en otras oportunidades, al precisar que las Convenciones Colectivas, celebradas por organismos del sector público, vienen a complementar las regulaciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la relación de empleo público. (Vid Sentencia de fecha 26 de septiembre de 2000, N° 109, caso: Ricarda Antonia Pérez Pérez vs. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Expediente Nº 89-10213).
En tal sentido, insiste esta Corte que la Convención Colectiva surgida en el contexto de la función pública tiene sus peculiaridades, a los fines de permitir un efectivo cumplimiento de las tareas públicas, debiendo puntualizarse que lejos de reconocer expresamente el derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública, como lo hace nuestra legislación vigente, en otros ordenamientos jurídicos ello es punto álgido de discusión, con fundamento en que tal derecho, sólo puede subsistir para el personal sometido al Derecho Laboral. (Vid. Vasconcelos Albuquerque Sousa, Nuno. “La Función Pública como Relación Especial de Derecho Administrativo”. Editorial Almeida & Leitáo. Portugal. 2000).
Determinados los anteriores planteamientos doctrinarios y jurisprudenciales en torno a las Convenciones Colectivas en las relaciones funcionariales, esta Corte observa que en el presente caso el querellante fue removido del cargo de Fiscal de Aseo Urbano de la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara, en razón de que fue afectado por el Decreto Nº A-96-010 de fecha 11 de octubre de 1996, que aprobó la reducción de personal en toda la estructura de dicha Alcaldía, habiéndosele otorgado el correspondiente mes de disponibilidad a los efectos de realizar las respectivas gestiones reubicatorias, siendo el caso, que al haber resultado infructuosas las mismas, el querellante fue retirado, tal y como se desprende de la copia del acto administrativo cursante al folio 32 del presente expediente.
Ello así, estima esta Alzada que erró el a quo al acordar pagar a la parte actora, una diferencia por concepto de prestaciones sociales, en razón de la cláusula sexta contenida en la Convención Colectiva vigente, cuando de autos se aprecia que el ciudadano Antonio José Alvarado mal podría haber sido retirado de la Administración querellada de manera “injustificada”, si no se encuentra regulado por la Ley Orgánica del Trabajo, al contrario fue retirado de conformidad con el numeral 2 del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que es acertado lo argumentado por la parte apelante en cuanto a que el a quo aplicó preferentemente dicha Convención, entendiendo esta Corte, en razón de las consideraciones previamente aquí planteadas, que mal pudo el Juzgador de primera instancia entender como injustificada la causal que sustentó el retiro del querellante en el presente caso, y por ende, reconocerle al mismo un pago cuádruple por concepto de prestaciones sociales.
En virtud de lo expuesto, debe este Órgano Jurisdiccional declarar con lugar la apelación ejercida por la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara contra el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de fecha 15 de enero de 2001, resultando inoficioso para esta Corte pronunciarse con respecto al resto de los alegatos esgrimidos por dicha representación en el escrito de fundamentación presentado ante esta Alzada, debiendo en consecuencia, revocarse el aludido fallo, y así se decide.
Determinado lo anterior, corresponde a esta Corte conocer del fondo de la presente causa, para lo cual se observa que la parte querellante requirió en su escrito libelar una diferencia por concepto de prestaciones sociales, invocando el contenido de la ya aludida cláusula sexta de la Convención Colectiva celebrada entre la Alcaldía del Municipio Jiménez del Estado Lara y el Sindicato Único de Empleados de dicha Alcaldía y el Concejo Municipal, en tal sentido, advierte esta Corte que siendo que ya quedó precisado precedentemente que mal podría estimarse el retiro del querellante como injustificado y, en consecuencia, comprendido entre los supuestos a los que alude tal cláusula, resulta forzoso concluir que difícilmente podría proceder la diferencia cuádruple de prestaciones sociales reclamadas por el actor, cuando de autos se desprende que no fue despedido injustificadamente en los términos de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto era un funcionario de carrera, que fue removido por haber sido afectado por la medida de reestructuración administrativa acaecida en dicha Municipalidad, y retirado luego de haber transcurrido el mes de disponibilidad y haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias.
No obstante lo anterior, aprecia este Tribunal que se desprende de la planilla contentiva de la Liquidación Final de Prestaciones Sociales, cursante al folio 34 del presente expediente, que al querellante le fueron canceladas sus prestaciones sociales, atendiendo a los conceptos a los que alude la normativa aplicable e incluso la prenombrada Convención Colectiva, como ha de ser la antigüedad concatenada con el tiempo de servicio, lo adeudado por concepto de vacaciones fraccionadas, bonos vacacionales, cesantía, aunado a que se desprende, que le fueron cancelados igualmente los intereses que las prestaciones sociales habían generado hasta el momento en que el querellante culminó el vínculo funcionarial con la Administración, en razón de ello, debe esta Corte declarar sin lugar la querella funcionarial ejercida, y así se decide.
V
DECISIÓN
En atención a las consideraciones precedentes, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.861, en su carácter de apoderado judicial del Municipio Jiménez del Estado Lara, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 15 de enero de 2001, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por el abogado Pastor Noel García Freitez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.018, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ANTONIO JOSÉ ALVARADO, titular de la Cédula de Identidad Nº 7.467.501, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JIMÉNEZ DEL ESTADO LARA, por diferencia de prestaciones sociales.
2.- REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 15 de enero de 2001, mediante el cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
3.- SIN LUGAR la querella ejercida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. Nº 01-24556
LEML/acb
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