MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N°: 03-0563 - I - NARRATIVA En fecha 14 de febrero de 2003, se recibió el Oficio N° 192 de fecha 21 de enero de 2003, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella ejercida por el ciudadano CÉSAR MOLINA BRIZUELA, titular de la cédula de identidad 11.402.308, asistido por el abogado Rafael Blanco Roche, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 22.252, contra LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARITO DEL ESTADO PORTUGUESA. Dicha remisión se efectuó, a los fines de conocer de la consulta a que se refiere el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República acerca de la decisión de fecha 29 de julio de 2002 dictada por el referido Juzgado, mediante la cual declaró con lugar la mencionada querella. En fecha 18 de febrero de 2003, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. En fecha 20 de febrero de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente. Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES En fecha 26 de noviembre de 2001, el ciudadano César Molina B. interpuso querella funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa, en los siguientes términos: Alegó que fue nombrado Síndico Procurador Municipal “en sesión N° 66, de fecha 15 de diciembre del año 2000, de la Cámara Municipal del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa”. Que “en forma sorpresiva el Alcalde lo suspendió del cargo sin goce de sueldo según Decreto N° 24, de fecha 19 de noviembre de 2001, cuyo contenido le fue notificado, en fecha 12 de noviembre de 2001”. Que “en el caso de marras, se dictó un acto administrativo de efectos particulares y no podría llamarse decreto sino resolución”. Que “el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta pues el Alcalde no esta facultado para suspender al Síndico Procurador Municipal. En efecto, las facultades del Alcalde están definidas en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y si se analizan las mismas se concluye que dicho funcionario no es competente para suspender al Síndico. Además, tampoco es competente cuando actúa como Presidente de la Cámara Municipal (…)”. Que el Alcalde “incurrió en usurpación de funciones (…) ya que la destitución del Síndico es competencia de la Cámara Municipal cómo órgano legislativo del Municipio, de conformidad con el artículo 76 ordinal 2 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Igualmente, incurrió en extralimitación de atribuciones, por cuanto dictó un acto para el cual no tenía competencia legal expresa”. Que “se ha vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso al suspenderle de su cargo sin goce de sueldo, sin haber instruido previamente un expediente administrativo, tal como lo exige el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, razón por la cual el referido acto debe ser declarado nulo por cuanto resulta subsumible en el supuesto previsto en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” . Que “el Alcalde argumentó que había cometido faltas graves, en el desempeño de sus funciones pero no determinó con pruebas cuáles eran ‘esas faltas graves’ ni tampoco determinó en qué ley están definidas esas ‘faltas graves’ que conllevan a su suspensión”. Que “el Alcalde no podía suspenderle, primero, por su incompetencia y, segundo, no podía apoyarse en el artículo 25, ordinal 17, del Reglamento de Interior y Debates por cuanto en ese Municipio no existe ordenanza sobre carrera administrativa, por lo que hay que aplicar la Ley de Carrera Administrativa cuyo artículo 61 prohíbe suspender a algún empleado del ejercicio de sus funciones sin goce de sueldo, excepto cuando se hubiere dictado auto de detención, lo que no ocurrió en el presente caso”. Por todo lo expuesto, solicitó se declare la nulidad absoluta del Decreto N° 24-2001, de fecha 9 de noviembre de 2001 emanado de la Alcaldía del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa. DEL FALLO CONSULTADO En fecha 29 de julio de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la presente querella, para ello razonó de la siguiente manera: “(…) para decidir este Tribunal observa: la suspensión temporal está prevista en materia funcionarial por un lapso predeterminado, pero resulta evidente que una suspensión temporal indefinida (sic) debe ser equiparada a una destitución máxime si se le acompaña sin goce de sueldo, por cuanto ello implica una sanción, pero para que exista sanción debe existir un procedimiento previo y el titular del órgano que sanciona debe tener competencia para ello en la especie del acto de suspensión temporal sin goce de sueldo previsto en el artículo 4 del Decreto N° 24 (…) es violatorio de las normas que reglan la competencia, dado que si le corresponde a la Cámara Municipal el nombramiento del Síndico es a ella a quien le compete su destitución bajo los extremos pautados por el artículo 85 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, esto es previa instrucción del expediente con audiencia del interesado, sobre la base del apotegma jurídico, que las cosas se desasen en la misma forma en que se hicieron. Sobre la base de lo expuesto, resulta evidente para quien juzga que el Alcalde incurrió en una violación clara de las normas sobre competencia, dado que estas no se presumen, sino que deben estar expresamente otorgadas por ley y la competencia en el caso de autos es del Concejo o Cabildo Municipal, pero no del Alcalde, cual se desprende del artículo 85 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Pero habida cuenta de que la suspensión del cargo sin goce de sueldo y, además, en forma indefinida equivale a la sanción de destitución no solamente no tenía competencia para ello, sino que violentó el debido proceso previsto en el artículo 49 constitucional y, además, el acto está infirmado de nulidad absoluta y no de anulabilidad como alega el Fiscal del Ministerio Público, por cuanto hay ausencia total y absoluta de procedimiento, en virtud de no poderse escindir de la suspensión temporal sin goce de sueldo, ya que esta figura en forma conjunta fue la aplicada por el Alcalde, dizque para abrir un procedimiento que respetase el debido proceso y la audiencia del interesado. Esta forma de actuar, cercenadora de los derechos humanos hace incurrir al ciudadano Luis Antonio Herrera García, en su condición de Alcalde del Municipio Guanarito, en violaciones graves que infirman el Decreto N° 24 de nulidad absoluta por ausencia de competencia para dictarlo, prescindencia total y absoluta de procedimiento y violación al debido proceso, causales de nulidad previstas en los numerales 2 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte decidir acerca de la consulta a que se refiere el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de la decisión de fecha 29 de julio de 2002, emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró con lugar la querella ejercida por el ciudadano CÉSAR MOLINA BRIZUELA, asistido por el abogado Rafael Blanco Roche, contra LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARITO DEL ESTADO PORTUGUESA. Previa a toda consideración de fondo, se advierte que, en el caso de autos, el acto administrativo recurrido emanó del Alcalde del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa. Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual se transcribe a continuación: “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. Ahora bien, el artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8, numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa: El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo al Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen –en los términos del Texto Constitucional- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes. Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podrían subir en consulta a los Tribunales Superiores. Vista la situación planteada en el presente caso, esta Corte estima necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Y al respecto observa que, el artículo 33 de dicho instrumento establece: “Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”. El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso. En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”. Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios. Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal. Esta Corte con base a lo antes mencionado, declara procedente la consulta planteada por el A quo y, en consecuencia, corresponde a esta Corte verificar si la decisión de fecha 29 de julio de 2002 se encuentra ajustada a derecho. En tal sentido, estima necesario hacer las siguientes consideraciones: En el presente caso se interpuso un recurso de nulidad contra el Decreto N° 24, de fecha 19 de noviembre de 2001, emanado del Alcalde del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa, mediante el cual se “suspende de manera temporal y sin goce de sueldo” al ciudadano César Molina del cargo de Síndico Procurador Municipal. Lo anterior, fue resuelto por el Alcalde “de conformidad con lo pautado en el artículo 25, ordinal 17, del Reglamento Interior y Debates vigente del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa”, el cual dispone: “Corresponde al Alcalde como Presidente del cuerpo; suspender de su cargo a los funcionarios adscritos al Concejo por faltas graves cometidas, dando cuenta de ello a el (sic) cuerpo para que este resuelva lo conducente de conformidad con lo dispuesto en la ordenanza respectiva”. Al respecto, observa esta Corte que la referida atribución, concedida al Alcalde, en su condición de Presidente del Concejo Legislativo Municipal, le habilita solamente para suspender de su cargo a los funcionarios adscritos al Concejo. De otra parte, resulta pertinente referir el contenido del artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual es del tenor siguiente: “El Síndico Procurador será designado por el Concejo o Cabildo, en el acto de su instalación o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Podrá ser removido por causa grave, por decisión de la mayoría de los integrantes del Concejo o Cabildo, previa formación del respectivo expediente, instruido con audiencia del interesado. (…)” Negrillas de esta Corte. Tal como se desprende de la norma referida, la competencia para designar y remover a la persona que ocupe el cargo de Síndico Procurador Municipal ha sido expresamente atribuida por Ley al órgano legislativo municipal, es decir, al Concejo Municipal. En el presente caso, se observa que el Alcalde del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa resolvió suspender de manera temporal y sin goce de sueldo al ciudadano César Molina del cargo de Síndico Procurador Municipal, aplicando a dicho funcionario lo establecido en el numeral 17, del artículo 25 de la Ordenanza sobre Reglamento de Interior y Debate de esa entidad. A juicio de esta Corte, lo anterior ha sido consecuencia de una errada interpretación de la norma en cuestión por parte del referido Alcalde, por cuanto, tal disposición no incluye dentro de su ámbito de aplicación al Síndico Procurador Municipal, ya que dicho funcionario no se encuentra adscrito al Concejo Municipal. Paralelamente, esa errada interpretación ha traído como consecuencia la falta de aplicación de la norma prevista en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en cuyo supuesto debía subsumirse la situación planteada en el caso de autos, ya que en ella se establece expresamente que lo referente a la designación y remoción del titular del cargo de Síndico Procurador es competencia del Concejo Municipal del Municipio Guanarito del Estado Portuguesa. Por tanto, esta Corte, tal como se estableció en el fallo en consulta, estima que el Alcalde del Municipio Guanarito no se encontraba facultado para suspender al recurrente del cargo de Síndico Procurador. Así se decide. No obstante, debe señalarse que en el fallo objeto de la presente consulta, se declaró con lugar el presente recurso de nulidad, entre otras consideraciones, por estimar que el Alcalde del Municipio Guanarito carecía de competencia para suspender al Síndico Procurador Municipal. A tal efecto, advierte esta Corte que el Juez A-Quo apoyó su razonamiento en la norma que establece que “el Síndico Procurador (…) podrá ser removido (…) por decisión de la mayoría de los integrantes del Concejo o Cabildo”, contenida en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; sin embargo aludió -erradamente- al artículo 85 eiusdem. Lo anterior, a juicio de esta Corte constituye un error de transcripción, pues se evidencia que la norma a que se hace referencia es la disposición contenida en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En consecuencia, se estima que la referida imprecisión no impide esta Corte compartir el razonamiento expuesto en el fallo sometido a consulta. Así se decide. Lo anterior lleva a este juzgador, en concordancia con lo resuelto por el fallo en consulta, a estimar procedente el presente recurso de nulidad. Por tal razón esta Corte CONFIRMA el contenido de la decisión objeto de la presente consulta. Así se decide. -III- DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la decisión de fecha 29 de julio de 2002 dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual se declaró con lugar la querella ejercida por el ciudadano CÉSAR MOLINA BRIZUELA, titular de la cédula de identidad 11.402.308, asistido por el abogado Rafael Blanco Roche, ya identificado, contra LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARITO DEL ESTADO PORTUGUESA. Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente La Vice-Presidente, ANA MARÍA RUGGERI COVA Los Magistrados: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Expd. Nº 03-0563 JCAB/-e-.