MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ Mediante Oficio N° 787-02-4918 de fecha 30 de mayo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano EDUARDO PÉREZ URDANETA, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 5.799.844, asistido por el abogado NELSON MARÍN PÉREZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 20.745, contra el acto administrativo de destitución de fecha 7 de abril de 1999, emanado de la ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL ESTADO PORTUGUESA. Dicha remisión se efectuó a los fines de que esta Corte conozca en consulta, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por dicho Juzgado el 27 de febrero de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta. Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo de 2003, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente, Juan Carlos Apitz Barbera; Vicepresidenta, Ana María Ruggeri Cova; Magistrados: Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, designándose ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe el fallo. Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes: I ANTECEDENTES En fecha 28 de julio de 1999, el ciudadano EDUARDO PÉREZ URDANETA, asistido por el abogado NELSON MARÍN PÉREZ, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo de destitución de fecha 7 de abril de 1999, la reincorporación al cargo que venía desempeñando en el Organismo querellado, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación. Fundamentó su pretensión de la siguiente manera: Que, el 30 de abril de 1997, la Asamblea Legislativa del Estado Portuguesa lo designó Director de la Sala Técnica de Contraloría General del Estado Portuguesa. Alega, que el Cuerpo Legislativo decidió aprobar por presuntas irregularidades la intervención de la Contraloría del Estado, nombrando para ello una Junta Interventora que se encargaría de hacer una revisión exhaustiva a la gestión contralora del ejercicio fiscal 1998-1999, presentando un informe el 5 de abril de 1999 y que dos días después sin formula de juicio fue destituido por estar presuntamente incurso en la causal prevista en el Parágrafo Único del artículo 22 de la Ley de Contraloría General del Estado Portuguesa y literal “m” del artículo 25 de la misma Ley, siendo notificado públicamente de la decisión el 18 de abril de 1999 y personalmente el 20 del mismo mes y año. Expresa el accionante, que jamás tuvo conocimiento del informe elaborado por la Junta Interventora. Afirma, que la decisión de la Asamblea Legislativa del Estado Portuguesa violentó flagrantemente su derecho a la defensa, por cuanto jamás fue notificado, citado e impuesto de procedimiento alguno. Señala, que el acto administrativo recurrido no contiene una relación sucinta de los hechos tal como lo exige el artículo 9 y 18, ordinal 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Indica, que la Administración lo destituye de su cargo sin haber constatado la veracidad de los hechos que se le imputan y que configuran la causal invocada para la procedencia del acto sancionatorio, que sólo dio por sentado que cometió unos hechos que jamás fue comprobado dentro de un debido proceso. II DE LA SENTENCIA CONSULTADA En fecha 27 de febrero de 2000, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la querella interpuesta, anuló el acto administrativo de destitución contenido en la decisión administrativa N° 132 de fecha 13 de mayo de 1999, ordenó la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del fallo. Fundamentó su decisión en los términos siguientes: “Secuelado el proceso, se notificó al Procurador General del Estado Portuguesa, mediante comisión, pero la representación de dicha Entidad Federal, no compareció a juicio, no envió los antecedentes administrativos y no probó la veracidad del acto administrativo, siendo de doctrina... que en materia de actos sancionatorios, le corresponde a la Administración probar sus dichos, cediendo el principio del favor acti que surge normalmente de los actos administrativos, por el principio del favor civitatis en el sentido de que tal y como lo establece el 49.1 Constitucional se impone la presunción de inocencia que... en el procedimiento SANCIONADOR que tramite la Administración para la imposición de las sanciones, al igual que el procedimiento previo a la declaratoria de los actos, debe respetar los derechos y garantías constitucionales del indiciado, propios de todo procedimiento SANCIONADOR.(Sic). Así, la Administración debe notificar al interesado, los cargos que se le imputan y las sanciones aplicables, todo ello basado en presunciones, pues la aseveración de la culpabilidad del indiciado, en los cargos que se dicten, constituye sin duda alguna, violación al derecho constitucional a la PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. La fuerza expansiva de ese derecho impone además que, en el curso de ese procedimiento, sea la Administración quien tenga la carga de la prueba sobre las violaciones que se imputan. Ello así al no haberse desvirtuado LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DEL RECURRENTE, la querella de nulidad debe ser declarada CON LUGAR sobre el fundamento de que la Administración violó los derechos contenidos en el 49.1 Constitucional y que corresponde al recurrente y por vía de consecuencia el acto administrativo recurrido, está incuso en las causales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que configura causales expresas de nulidad absoluta y así se declara ”. (Sic). III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta efectuada y, a tal efecto, observa: Solicitó el actor la nulidad del acto administrativo de destitución de fecha 7 de abril de 1999, contra el cual ejerció recurso de reconsideración que fue resuelto mediante decisión administrativa N° 132 de fecha 13 de mayo de 1999. Por su parte, el Sentenciador de instancia, declaró con lugar la querella interpuesta por considerar que el Organismo querellado no cumplió con el procedimiento administrativo previsto para la separación del cargo de un funcionario de la Administración Pública, violando de esta manera el derecho a la defensa del recurrente. Así, ante tal afirmación, debe señalar esta Alzada que comparte el criterio sustentado por el A quo por cuanto el acto administrativo no surge de manera aislada, sino que es la consecuencia lógica de actos anteriores, por cuanto, la noción de procedimiento se refiere a una serie de actos que aún estando dotados de individualidad jurídica propia, se encuentran colegiados, siquiera procediendo de distintos sujetos, para formar una superior unidad, de modo que el efecto jurídico derive, más que del acto decisorio de la cadena de actos procedimentales que lo anteceden. En este sentido que, el procedimiento administrativo, es una actuación directa del principio institucional del acto formal, del principio que tiene la función de regular las relaciones de autoridad-libertad, caracterizado por ser un acto de ejercicio de poderes o de derechos que producen un efecto jurídico particular. De modo que los procedimientos administrativos son actos de ejercicio de poderes o de derechos que inciden en la dialéctica autoridad - libertad; actos mediante los cuales la autoridad administrativa dispone en orden al interés público que tiene atribuido, ejercitando la potestad propia e incidiendo correlativamente en las situaciones subjetivas del particular. Así las cosas, existen actos característicos que marcan las distintas fases del procedimiento administrativo. Estas etapas del procedimiento administrativo siguiendo el esquema típico son, la de iniciación, de apertura o preparatorios; de incoacción u obligación de proceder; de tramitación o instrucción, de comprobación; de dictamen; de audiencia y de decisión final. De otra parte, el procedimiento administrativo comporta la necesaria competencia del órgano actuante y el ejercicio de tres derechos subjetivos, estos son, el derecho a accionar o a obtener el reconocimiento de derechos subjetivos o intereses legítimos, el derecho a la defensa o a la participación del administrado en el procedimiento o en la preparación del acto con garantías para defenderse y el derecho a la publicidad o al conocimiento por el interesado del expediente en su integridad. Así tenemos que, en la regulación de los procedimientos administrativos, existen una serie de postulados que están siempre presentes, bien en forma expresa o bien porque subyacen como motivación intrínseca de las normas reguladoras del mismo. Estos postulados o principios se erigen como rectores del procedimiento administrativo en abstracto y constituyen proposiciones que lo condicionan. Sobre la base de los criterios enunciados por vasta doctrina, los principios del procedimiento administrativo se engloban en tres grandes categorías: el principio de la legalidad, que representa el sometimiento de la Administración a las reglas de derecho preexistentes, tanto a las que le son impuestas por la Constitución y las leyes, como a las normas que emanan de la propia Administración; los principios relativos a las garantías jurídicas de los administrados, también denominado el principio de participación intersubjetiva o del contradictorio administrativo, que alude al derecho de los titulares de intereses o derechos frente a la Administración de defenderlos, pudiendo participar activamente con el carácter de "parte" en causa, en toda acción administrativa que le concierna; y los tendentes a garantizar la eficacia de la actuación administrativa, que no son otros que aquellos en los que se apoya la Administración para ejercer su actividad, como la economía procedimental, la flexibilidad probatoria, la actuación de oficio y el control jerárquico. En Venezuela, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula las situaciones jurídicas de los particulares y de la Administración Pública, regula el acto administrativo, es decir, el resultado concreto de la actuación de la Administración; regula el procedimiento administrativo, es decir, todo el conjunto de trámites, requisitos y formalidades que deben cumplirse ante la Administración y su relación con los particulares y regula las vías de revisión de los actos administrativos en sede administrativa; es decir, el sistema de recursos de reconsideración, de revisión y jerárquico. Así, dicha Ley regula en todo su Título III (artículos 47 a 50) el procedimiento administrativo, incluyendo en el mismo, el procedimiento ordinario (artículos 47 al 66), el procedimiento sumario (artículos 67 al 69), el procedimiento en casos de prescripción (artículos 79 y 71), lo relativo a la publicación y notificación de los actos administrativos (artículos 72 al 77) y lo que corresponde a la ejecución de los mismos (artículos 78 al 80). Dentro de estos procedimientos encontramos al disciplinario que se instruye cuando busca determinarse una responsabilidad disciplinaria, la cual gira en torno a la sanción que debe imponerse a la conducta del funcionario. En este orden de ideas, puede afirmarse, que el fundamento del ejercicio de la potestad disciplinaria está dado en la norma que confiere dicha facultad, esto es, está basada en la tipificación de la causal que mueve a la Administración Pública a dictar una medida sancionatoria. Sin embargo, conviene aclarar, que el ejercicio de esa potestad disciplinaria debe ser predominantemente correctivo, a fin de promover el mejoramiento constante del servicio, con el menor detrimento de éste y de quienes lo integran; por tal motivo, las sanciones no deben ser impuestas sino en casos en que hayan sido plenamente demostradas las conductas y las lesiones antijurídicas. En este contexto, tenemos que el régimen disciplinario es el conjunto de normas que determinan el uso de la potestad disciplinaria y está dirigido a determinar la responsabilidad de un sujeto dentro de una organización. La potestad sancionatoria deriva de la transgresión de cualquier tipo de deber administrativo que opera frente a la Administración y comporta sanciones que han de ser aplicadas por la autoridad administrativa mediante un procedimiento de la misma índole. En este procedimiento, el principio del derecho a la defensa de las partes es más acentuado que en cualquier otro tipo de procedimiento administrativo, por cuanto el mismo siempre deviene en la máxima sanción disciplinaria, la más grave y drástica, como lo es la destitución, que implica la ruptura del vínculo de la relación de empleo por parte de la Administración ante una conducta o hecho del funcionario, el retiro del funcionario del servicio y una inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por un año (artículo 218 Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa). La naturaleza de la sanción, que afecta la esencia misma de la carrera administrativa, cual es el derecho a la estabilidad, ha determinado que proceda en los casos taxativamente especificados en la norma y con apego irrestricto al procedimiento pautado para su imposición. Al efecto, esta Corte en diversos fallos ha establecido que ella ocurre en el caso de faltas muy graves o cuando la aplicación progresiva de sanciones menos severas evidencia la ineficacia de éstas para lograr el propósito de corregir a aquel a quien se hubiere impuesto. Conviene dejar en claro, que en el ejercicio de la potestad disciplinaria, la Administración tiene la facultad de apreciación de la gravedad de la falta, en los casos en los cuales aplica las causales subjetivas, de allí que corresponde a la discrecionalidad de la Administración su facultad de apreciación sobre los hechos y la intención misma del implicado en la falta para calificarla en un sentido o en otro; no así en el caso de las causales objetivas, es decir, aquellas en las cuales la Administración tiene la potestad de constatar los hechos a los fines de determinar si pueden o no ser subsumidos en el supuesto de la norma, donde debe actuar con toda la prudencia que exige el ejercicio de dicha potestad. Ahora bien, la calificación de una falta significa una escogencia definitiva de la medida que aplica como sanción, no se trata de la aplicación discrecional de una sanción sin la previa valoración de la conducta señalada de antijurídica, para subsumirla en alguna de las causales de los tipos de sanción que consagra la ley. La destitución, como medida disciplinaria, es un acto reglado, ya que sólo puede fundarse en las causales taxativamente señaladas en la Ley y mediante el procedimiento pautado en esta. Por lo anterior, debemos concluir que el procedimiento de naturaleza disciplinaria, atiende a los principios básicos que informan esta materia, esto es, al carácter inquisitivo, en base al cual la Administración está facultada y obligada a actuar de oficio para la averiguación de los hechos; la regla del “audire alteram partem”, fundamento de la etapa de la notificación de los cargos al inculpado y su derecho a presentar las pruebas necesarias, de donde se deriva el principio de la libertad de pruebas. El procedimiento tendente a la destitución del funcionario presenta determinadas fases de estricto cumplimiento para la validez de la sanción aplicada. Su incumplimiento deviene en la nulidad del acto que la dicte. Si la inobservancia es total y absoluta vicia el acto de destitución de nulidad absoluta; si la inobservancia es relativa o parcial, el acto resulta anulable, de conformidad con lo establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En tal sentido, observa esta Corte que el Organismo querellado no trajo a los autos elementos que puedan determinar el cumplimiento del procedimiento exigido por Ley para la destitución del recurrente, violando de esta manera la norma citada ut-supra, lo que conduce forzosamente a declarar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, situación claramente apreciada por el sentenciador de instancia, y así se declara. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CONFIRMA el fallo dictado en fecha 27 de febrero de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la querella interpuesta por el ciudadano EDUARDO PÉREZ URDANETA, asistido por el abogado NELSON MARÍN PÉREZ, contra el acto administrativo de destitución de fecha 7 de abril de 1999, emanado de la ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL ESTADO PORTUGUESA. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres (2003). Año 192° de la Independencia y 144° de la Federación. EL PRESIDENTE, JUAN CARLOS APITZ BARBERA LA VICEPRESIDENTA, ANA MARIA RUGGERI COVA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. 02-1596 EMO/08.